Nel paragrafo precedente si è chiarito quale sia il compito fondamentale di un processo di sviluppo economico. Ad esso, concorrono sia l'iniziativa pubblica che quella privata. In questo paragrafo si analizza il rapporto che deve sussistere tra le due, con particolare riferimento al ruolo dello Stato98.
Al fine di inquadrare il ruolo dello Stato funzionale allo sviluppo dei Paesi che in quest'ultimo dimostrano ritardo, è necessario distaccarsi dalla visione puramente occidentale che ha guidato lo sviluppo del continente europeo e degli USA tra la fine del XVIII secolo e il XIX secolo. In essa, infatti, il ruolo dello Stato è concepito come minimale, mentre l'iniziativa privata svolge un ruolo assolutamente predominante nel creare e direzionare lo sviluppo economico. In particolare, si ricorda che, nel 1776, Adam Smith considerava che lo Stato avesse tre funzioni principali: la difesa, il mantenimento dell'ordine e della legalità, nonché “il dovere di effettuare e mantenere certe opere pubbliche e certe istituzioni pubbliche che non potrà mai essere nell'interesse di individui o di piccoli nuclei di individui di effettuare
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Nazioni Unite, Provvedimenti per lo sviluppo economico dei Paesi sottosviluppati (parte I), "Supplementi alle «Informazioni Svimez» sui problemi dei Paesi economicamente sottosviluppati", n. 22, 1954, pp. 555-568.
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o mantenere”99. Si tratta, dunque, di compiti fondamentali, seppur ben limitati e oltre i quali lo Stato non deve andare. Il principio base risiede, appunto, nel convincimento che lo Stato deve assolvere tutte quelle funzioni che l'iniziativa privata non può di per sé offrire, senza mai entrare nella sfera di competenza di quest'ultima. In tal sede, si intende ribadire che questa tesi non può essere applicata con successo per favorire lo sviluppo economico dei Paesi sottosviluppati, ma che necessita di opportuni cambiamenti, i quali vengono espressi nel dettaglio più avanti. Infatti, il rapporto ottimale esistente tra Stato e iniziativa privata non è universalmente valido, ma cambia a seconda del contesto storico, istituzionale e socioeconomico in cui si trova:
sebbene siamo stati portati a ritenere questo rapporto come ottimo, probabilmente siamo tutti pronti ad ammettere che questo ottimo lo è soltanto rispetto ad una particolare situazione storica. Un cambiamento nel luogo e nell'organizzazione del potere politico, negli interessi di coloro che sono al potere, nello stadio di sviluppo economico, nell'efficienza del meccanismo amministrativo pubblico, e nelle forme di organizzazione degli affari, possono cambiare il rapporto tra lo Stato e gli operatori economici che si può ritenere ottimo100.
La condizione di partenza dei Paesi sottosviluppati è infatti di gran lunga peggiore di quella in cui si trovavano i Paesi oggigiorno progrediti, nel momento in cui hanno iniziato la loro fase di sviluppo, ossia tra la fine del XVIII secolo e l'inizio del XIX secolo. Si può fare un'analisi dettagliata in merito, ma qui si ricorda solo brevemente che: il reddito reale pro capite è inferiore, il rapporto tra risparmio e reddito nazionale è più basso, vi è una presenza insignificante di istituzioni bancarie, vi è una grande presenza di analfabeti che, per la loro condizione, non sono permeati di quella razionalità economica necessaria per l'iniziativa economica privata, infine la mobilità geografica e soprattutto l'ascensione sociale sono entrambe ridotte.
Questa disparità nelle condizioni di partenza ha una importanza determinante sul ruolo dello Stato in un programma di sviluppo.
In sostanza, è auspicabile che nei Paesi sottosviluppati il ruolo assunto dallo Stato sia diverso da quello che è stato ricoperto nello sviluppo dei Paesi occidentali e degli USA: si analizzano di seguito le funzioni che lo Stato dovrebbe assolvere in un Paese
99 E. S. Mason, La pianificazione economica nelle zone sottosviluppate: Stato e iniziativa privata, "Supplementi alle «Informazioni Svimez» sui problemi dei Paesi economicamente sottosviluppati", n. 99, 1961, pp. 3406-3418.
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E. S. Mason, La pianificazione economica nelle zone sottosviluppate: Stato e iniziativa privata, op. cit., pp. 3406-3418.
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sottosviluppato, sempre ricordando che una modulazione di esse va ricercata a seconda dello specifico Paese, di tale gruppo, di cui si parla101.
Innanzitutto, lo Stato deve assolvere quelle funzioni fondamentali che sono costitutive di se stesso, ossia: elaborare una sistema legislativo e farne rispettare le leggi in maniera coattiva da parte dei cittadini. Inoltre, deve dedicarsi all'istituzione di un efficiente sistema sanitario, educativo e allo sviluppo di una capillare rete infrastrutturale. Tali funzioni sono di competenza esclusiva dello Stato; tuttavia, ve ne sono altre che quest'ultimo è chiamato a ricoprire a causa della manchevolezza dell'iniziativa privata. Lo Stato non ha il compito di sostituirsi all'iniziativa privata, anzi deve assumere un ruolo propulsivo affinché quest'ultima possa esprimersi adeguatamente, soprattutto all'interno di un Paese sottosviluppato. Per questo, in una fase iniziale, esso è chiamato ad assolvere funzioni tipiche dell'iniziativa privata, in quanto quest'ultima è insufficiente; successivamente, lo Stato lascerà il proprio spazio all'iniziativa privata quando essa sarà matura per esprimere il proprio potenziale. Si possono fare due esempi relativi rispettivamente al settore primario e secondario. In campo agricolo, lo Stato deve riservarsi l'iniziativa di sperimentare nuovi prodotti per determinare se siano adatti alle condizioni naturali del Paese e se vi siano buone prospettive commerciali sui mercati nazionali o esteri. Inoltre, in un Paese in cui stenta a decollare l'iniziativa privata industriale per mancanza di adeguate conoscenze o per la paura di accollarsi tutti i rischi, deve essere lo Stato a costituire società che vadano in tal senso. In una fase successiva, esse potranno essere cedute a privati.
A tal proposito, un ruolo particolare è rivestito dalle imprese di pubblica utilità e da quelle strategiche per un settore economico: in queste circostanze è auspicabile una gestione diretta da parte dello Stato oppure un controllo governativo del monopolio privato che si verrebbe a creare. Per industrie di pubblica utilità si intendono, per esempio, quelle che gestiscono l'elettricità e l'acqua; mentre per industrie strategiche si può fare riferimento a quelle di trasformazione e distribuzione dei prodotti agricoli. Lo Stato, inoltre, deve farsi carico della creazione di istituzioni finanziarie che possano mobilitare il risparmio e orientarlo verso quelle imprese private che si ritengono nevralgiche per lo sviluppo. Ciò è importante soprattutto in quei Paesi in cui l'iniziativa privata è scarsa e fatica ad ingrandirsi.
101 Ibidem.
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Dunque, riassumendo quanto detto in precedenza, lo Stato svolge una serie di funzioni imprescindibili, che sono di sua esclusiva competenza; inoltre, esso assume funzioni tipiche dell'iniziativa privata in una prima fase, quando essa si dimostra manchevole. A ciò, bisogna aggiungere un altro ruolo fondamentale dello Stato: creare le condizioni favorevoli affinché vi possa essere la piena espressione dell'iniziativa privata; per farlo, esso ha il potente strumento di cui dispone in maniera esclusiva: il potere legislativo. Per esempio, l'iniziativa privata in campo agricolo non esprimerà tutto il suo potenziale fino a quando non ci sarà un'adeguata riforma agraria, elaborata appunto tramite leggi dello Stato, che abbia le caratteristiche già espresse nel precedente capitolo102. Tra di esse, si ricordano brevemente: la promozione di una dimensione ottima della terra che eviti lo spezzettamento dei terreni, la coincidenza tra proprietario della terra e coltivatore, la promozione di innovazioni tecniche e la regolamentazione del credito agrario. A proposito di quest'ultimo, lo Stato può formulare leggi che annullino i debiti eccessivi contratti da alcuni contadini e, a monte, deve cercare di evitare che essi stessi possano contrarre debiti oltre una certa soglia. Sullo stesso piano, ossia quello volto a creare le condizioni ambientali per lo sviluppo dell'iniziativa privata, si possono porre altre leggi: l'imposizione della classificazione obbligatoria dei prodotti agricoli secondo la loro qualità, le misure coattive da osservare per la conservazione del terreno, nonché quelle per la profilassi delle malattie delle piante e del bestiame. Le misure che lo Stato può porre in essere per avvantaggiare e stimolare l'iniziativa privata vanno al di là della semplice imposizione coattiva di alcune leggi, manifestandosi soprattutto in preziose azioni di coordinamento dei singoli soggetti privati. Per esempio, lo Stato può prendere l'iniziativa per organizzare associazioni cooperative che riuniscano i soggetti privati, soprattutto in campo agricolo, la cui adesione non sia obbligatoria ma fortemente consigliata per una molteplicità di facilitazioni, quale per esempio la distribuzione o la vendita dei prodotti agricoli. Un ruolo molto prezioso di coordinamento può essere svolto dallo Stato nella pianificazione e organizzazione del settore industriale: si può affermare che la nascita di un centro industriale necessiti della vitale azione pubblica affinché si metta adeguatamente in moto. Infatti, quest'ultimo è costituito da una moltitudine di imprese che utilizzano servizi pubblici comuni, come l'energia elettrica, e che
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Nazioni Unite, Provvedimenti per lo sviluppo economico dei Paesi sottosviluppati (parte I), op. cit., pp. 555-568.
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acquistano l'una dall'altra i prodotti e sottoprodotti necessari per i rispettivi processi industriali. Dunque, è proprio lo Stato che fornisce i servizi pubblici essenziali e, soprattutto, che coordina il funzionamento delle industrie tra di loro complementari localizzandole in maniera logisticamente funzionale al processo produttivo e promuovendo un coordinamento dei tempi delle rispettive lavorazioni. In sostanza, lo Stato, tramite un ente per la promozione dello sviluppo industriale, fornisce le necessarie coordinate spaziali e temporali ai singoli soggetti che desiderino collocarsi nel nascente centro industriale.
Lo Stato, nel tentativo d creare le condizioni ambientali per favorire l'iniziativa privata, può porre in essere efficaci misure di respiro internazionale, di comune accordo con gli Stati di altri Paesi. La presenza di un mercato di sbocco per i prodotti scaturiti dall'attività privata è una delle necessità più impellenti dei soggetti privati; lo Stato può promuovere l'assorbimento di tali prodotti da parte di altri Paesi, tramite accordi internazionali, i quali possono essere formulati a vari livelli: si possono rendere operative tariffe preferenziali tra i Paesi coinvolti, oppure si può promuovere la creazione di una zona di libero scambio; in alternativa, facendo un passo ulteriore, si possono abbattere le barriere doganali che si frappongono al commercio internazionale. La misura più audace di cui uno Stato può farsi carico è quella di creare una federazione di carattere politico con altri Stati, la quale si presenta come l'opzione più stabile a vantaggio del commercio internazionale. L'obiettivo, in sostanza, è quello di favorire una cooperazione con uno o più Stati, geograficamente prossimi a quello in questione, al fine di superare le limitazioni di assorbimento del solo mercato interno e permettere così un pieno sviluppo delle industrie di larga scala, le quali possono spingere di più sulla produzione, consapevoli delle possibilità che i propri prodotti siano acquistabili da altri Paesi.
Si è appena dimostrato, dunque, che lo Stato può porre in essere misure di carattere internazionale per superare le limitatezze del proprio mercato interno e permettere così uno sviluppo proficuo dell'iniziativa privata.
In aggiunta, lo Stato può prendere altre misure relativamente al funzionamento del mercato interno: in esso, si deve tendere al raggiungimento del numero ottimo di imprese, le quali possano singolarmente offrire il massimo rendimento; dunque, le imprese non devono essere né troppe né troppo poche in relazione alle dimensioni del mercato interno. Nei mercati maturi, come quelli dei Paesi sviluppati, è possibile lasciare la determinazione di tale numero al gioco della libera concorrenza; tuttavia,
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in mercati non ancora pienamente funzionanti, come quelli dei Paesi sottosviluppati, si rende necessario un intervento dello Stato in tal senso. Quest'ultimo, in sostanza, deve porre in essere misure che incoraggino o limitino la concorrenza al fine di provocare, rispettivamente, un aumento o una diminuzione del numero delle imprese, al fine di cercare di raggiungerne il numero ottimo.
Un altro ambito di intervento dello Stato nell'economia, al fine sempre di avvantaggiare l'iniziativa privata, è quello relativo ai prezzi dei prodotti. In un mercato concorrenziale essi sono determinati dall'incrocio di domanda e offerta, tuttavia in un mercato di un Paese sottosviluppato si può rendere necessaria una loro correzione soprattutto per due motivi: il prezzo non tiene conto del costo totale di produzione, oppure gli imprenditori non riescono a fare lungimiranti previsioni a lungo termine e stabilire un prezzo adeguato del prodotto sulla base di queste ultime. Naturalmente, un altro motivo per cui lo Stato può intervenire sui prezzi è quello di promuovere una migliore giustizia sociale: in tal caso, esso non agisce solo a vantaggio dei soggetti portatori di iniziativa privata, ma per tutta la collettività103.