Sul piano operativo, i principi e le regole fissati con la politica comunitaria di coesione 2007-2013 trovano coerenza programmatica con i principi alla base della
terza generazione dei piani strategici, e contribuiscono a favorire l’innovazione degli
stessi piani, sia dal punto di vista del contenuto che nella concezione del piano come processo e strumento di sviluppo locale.
Infatti, per il periodo 2007-2013 l’Unione Europea ipotizza un approccio strategico alla nuova programmazione per rafforzare la dimensione della politica di coesione e per integrare meglio le priorità comunitarie nei programmi di sviluppo nazionali e regionali. In questo modo la Commissione Europea sostiene l’individuazione di indirizzi delle politiche di sviluppo profondamente coerenti con i principi della pianificazione strategica dei territori.
La promozione dello sviluppo locale prevede, infatti, le attività di13:
programmazione articolata in priorità all’interno di un quadro pluriennale; partenariato con istituzioni, parti economiche e sociali, altri organismi appropriati; valutazione, quale elemento cardine della qualità, efficacia e coerenza degli
interventi.
L’obiettivo di questo orientamento strategico è di rendere l’attuazione della politica di coesione più responsabile e coerente, nel rispetto di alcuni principi chiave
13
Cfr. Comunicazione della Commissione Politica di coesione a sostegno della crescita e dell’occupazione: linee guida della strategia comunitaria per il periodo 2007-2013, Bruxelles, 5
Capitolo 1
Dal ruolo della dimensione territoriale nelle politiche di sviluppo locale alla pianificazione territoriale strategica
29 che delineano il quadro dell’interazione delle iniziative attivate a diversi livelli, tra cui14: la complementarietà rispetto alle misure nazionali, regionali e locali; la
coerenza con le priorità comunitarie e la conformità alle disposizioni del trattato; la sussidiarietà nell’attuazione dei programmi e la proporzionalità dell’azione di
controllo e valutazione rispetto all’entità del contributo comunitario; l’addizionalità dei contributi dei fondi rispetto alle spese strutturali pubbliche o equivalenti di uno stato membro; il cofinanziamento degli interventi e la partecipazione dei fondi commisurata alla gravità dei problemi.
La stagione di programmazione economica europea 2007-2013 prevede la riforma della politica di coesione, caratterizzata dall’entità del budget, nonché la riforma dei fondi strutturali15.
La Commissione Europea propone per la fase 2007-2013 interventi concentrati su un numero limitato di priorità comunitarie, in linea con le agende di Lisbona (crescita, competitività e occupazione) e di Göteborg (ambiente e sviluppo sostenibile), promuovendo strategie integrate e partecipative, utili per affrontare la forte concentrazione di problematiche economiche, ambientali e sociali che colpiscono le aree urbane.
In questa prospettiva è incentrato l’approccio alla nuova programmazione desumibile da quanto contenuto negli Orientamenti strategici comunitari per la
politica di coesione del Consiglio Europeo16 e nei nuovi Quadri nazionali di
riferimento strategico17 (Qsn).
Per un’amministrazione locale che intende avviare un processo di pianificazione strategica territoriale, dunque, è necessario individuare un metodo di lavoro che sappia anche tener conto delle opportunità offerte dalla nuova programmazione comunitaria e collegarle in modo coerente alle attività di pianificazione per lo sviluppo locale, nazionale ed europeo.
Nel periodo 2007-2013 il Fesr, l’Fse e il Fondo di coesione contribuiscono al
raggiungimento di tre obiettivi: Convergenza (Fesr; Fse e Fondo di coesione)18,
14
Elencati negli articolo del Regolamento Generale del Consiglio recante disposizioni generali sul Fesr, del Fse e del Fondo di coesione.
15
Proposal for Regulation of the Europea Parliament and of the Council, Com (2004) 628 final, 29.09.2004, http://europa. eu.int/comm/world/en p/pdf/getdoc_en.pdf.
16
Cfr. Proposta di regolamento CE, Com (2004) 492 recante disposizione generali sul fondo europeo di sviluppo regionale, sul fondo sociale europeo e sul fondo di coesione per il periodo 2007-2013.
17
Tali documenti di riferimento sostituiscono i Quadri comunitari di sostegno (Qcs), i Documenti unici di programmazione (Docup) e i complementi di programmazione (Cdp).
18
Le regioni con un PIL regionale inferiore al 75% della media Unione Europea sono ammesse a fruire degli interventi per l’obiettivo Convergenza, mentre tutte le altre regioni hanno accesso
Competitività regionale e occupazione (Fesr; Fse) e Cooperazione territoriale europea (Fesr).
L’obiettivo di convergenza interessa gli Stati membri e le regioni in ritardo di sviluppo, migliorando le condizioni di crescita e di occupazione tramite l’aumento e il miglioramento della qualità degli investimenti in capitale fisico e umano, lo sviluppo dell’innovazione e della società basata sulla conoscenza, l’adattabilità ai cambiamenti economici e sociali, la tutela e il miglioramento dell’ambiente, nonché l’efficienza amministrativa.
L’obiettivo di competitività interessa, appunto, la competitività e la capacità attrattiva delle regioni, l’occupazione, anticipando i cambiamenti socio-economici, inclusi quelli connessi all’apertura degli scambi, mediante l’innovazione e la promozione della società basata sulla conoscenza, l’imprenditorialità, la tutela e il miglioramento dell’ambiente, nonché il potenziamento dell’accessibilità, dell’adattabilità dei lavoratori e delle imprese, e lo sviluppo dei mercati del lavoro che favoriscano l’inserimento.
L’obiettivo di cooperazione territoriale interessa il rafforzamento dei rapporti trasfrontalieri, mediante iniziative congiunte locali, che a livello trasnazionale si concretizzano in azioni di sviluppo territoriale integrato connesse alle priorità comunitarie, nella creazione di reti e in scambi di esperienze.
Una parte della programmazione operativa del Quadro, inoltre, si realizzerà nelle regioni di Convergenza attraverso Programmi Operativi Nazionali (Por) alcuni dei quali saranno finanziati con risorse derivanti dal Fondo Aree Sottoutilizzate (Fas)19, che consentiranno di attuare interventi diretti alle stesse priorità con riferimento all’intera area del Mezzogiorno. La presenza della componente Fas di livello centrale, associata ai Programmi Operativi Nazionali (Pon) cofinanziati dai Fondi strutturali, assicurerà un’azione congiunta e integrata su numerose aree tematiche prioritarie in favore di tutte le regioni del Mezzogiorno, ma anche delle regioni di Competitività.
Alla luce di quanto finora descritto, appare indispensabile che i piani strategici, affinché si inquadrino come strumenti di contestualizzazione programmatoria territoriale direttamente ricollegati ai Piani Regionali, e quindi all’intero meccanismo
all’obiettivo Competitività regionale e occupazione, per cui alla macroarea della Convergenza appartengono Calabria, Campania, Basilicata, Puglia e Sicilia.
19
Il “Fondo Aree Sottoutilizzate”, istituito con la legge finanziaria per il 2003 (n. 289/2002, artt. 61 e 62) come fondo a gestione unitaria è articolato in due fondi distinti, assegnati rispettivamente al Ministero dell’Economia e delle Finanze e al Ministero delle Attività Produttive. Nel Fondo Aree Sottoutilizzate confluiscono tutte le risorse aggiuntive nazionali destinate alle aree caratterizzate da un ritardo nell’utilizzo dei propri fattori di sviluppo. Non sono considerate, quindi, nell’universo di riferimento, né le risorse ordinarie, né le risorse comunitarie e i relativi cofinanziamenti nazionali.
Capitolo 1
Dal ruolo della dimensione territoriale nelle politiche di sviluppo locale alla pianificazione territoriale strategica
31 unitario (Fondi Strutturali e Fas) di monitoraggio, esecuzione finanziaria e controllo, tengano in forte considerazione il profilo della previsione di spesa.
Pertanto i piani strategici dovranno riporre la massima attenzione possibile sugli aspetti legati alla capacità previsionale di procedura e di realizzazione, stabilendo regole precise e ponendo in risalto il profilo nelle fasi più idonee.
Inoltre, ad avvalorare il sostegno dei fondi strutturali dell’Unione Europea nei confronti dei progetti volti allo sviluppo urbano, vengono attivate delle iniziative (JEREMIE e JESSICA) utili al sostegno dei relativi benefici, con la finalità di aumentare l’effetto leva delle risorse pubbliche, attraendo il contributo del settore privato.
Entrando più nel dettaglio della dimensione finanziaria dalla politica regionale, riprendendo quanto indicato da De Risio (2007), si osserva come nelle aree del Mezzogiorno, alle quali vengono destinati 100 miliardi di euro da ripartire in dieci priorità, alle priorità “competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani” è prevista l’assegnazione di almeno il 7,2% delle risorse20 della politica regionale nazionale, pari a 8 miliardi di euro, mentre per le regioni del Centro-Nord, non è stata data nessuna indicazione inerente l’allocazione delle stesse, vista l’esigua percentuale delle risorse rispetto alle regioni del Sud.
Dalla lettura dei documenti programmatici regionali (Fers), adottati e in corso di adozione, risulta che le risorse21 destinate complessivamente dalle regioni italiane alle politiche per le città e per i sistemi urbani del 2007-2013 sono circa 5 miliardi di euro, il 70% dei quali destinato alle regioni del Mezzogiorno, ai quali si aggiungeranno le risorse dei settori che trovano attuazione in ambito urbano, pur avendo obiettivi specifici di altri assi. Una stima provvisoria, elaborata in base alle assegnazioni indicative delle risorse disponibili del Fesr per tipologie di intervento, valuta che, nei prossimi sette anni, alle città verrà destinato in media il 50% del totale delle risorse POR Fesr, in totale 16 miliardi di euro, anche se per avere una visione complessiva delle risorse della programmazione occorre aggiungere quelle destinate ad ambiti urbani del Fse e del Fas.
Entrando, invece, in merito agli obiettivi strategici delle politiche regionali in ambito urbano, l’obiettivo di maggiore importanza ed interesse, che emerge dalla lettura di tutti i programmi operativi, risulta essere inerente l’integrazione o l’interconnessione dei piccoli e medi centri che caratterizzano l’intera armatura
20
L’allocazione programmatica considera oltre 84 miliardi di euro derivanti dall’ammontare complessivo dei nuovi Fas 2007-2013 stanziati per il Mezzogiorno e delle risorse dei Fondi Comunitari (inclusi in una stima del cofinanziamento nazionale).
21
Le risorse a cui si fa riferimento comprendono il contributo europeo e il cofinanziamento nazionale e non considerano le risorse nazionali del Fas.
urbana nazionale, in cui lo stesso capoluogo regionale assume un profilo di complementarietà e tende a configurarsi come un modello non gerarchico o di espansione diffusiva. Le città più grandi come Roma e Milano, dunque, non rappresentano apparentemente una priorità urbana, solo lo sviluppo urbano della Regione Campania (a cui appartiene la terza area metropolitana italiana) ha un ruolo rilevante nella strategia regionale, ma sempre in termini di bilanciamento degli squilibri territoriali; i sistemi urbani ai quali è rivolto gran parte dei finanziamenti sono rappresentati, dunque, da città medie e sistemi urbani minori con eccellenze e potenzialità peculiari di sviluppo.
Facendo riferimento a quanto contenuto nei Por è, quindi, possibile definire, tramite giudizi qualitativi (Tabella 1.2), il rilievo della priorità urbana e territoriale e il relativo peso complessivo degli investimenti.
Tabella 1.2 - POR Fesr 2007-2013
Valle d'Aosta
Nessuna Nessuno Basso P.A. Bolzano
Lazio Lombardia
Veneto Marche Friuli Venezia Giulia
P.A. Trento
Territoriale Basso Basso Puglia Emilia Romagna Urbana Nessuna Basso Nessuno Alto Alto Basso Sicilia Calabria Basilicata Territoriale Territoriale - Urbana Piemonte Abruzzo Sardegna Molise Umbria Urbana Territoriale - Urbana Investimento urbano complessivo** Liguria Toscana
Campania Alto Alto
POR Priorità
territoriale/urbana
Livello di esplicitazione della priorità*
Fonte: Elaborazione Di Risio, 2007
* La stima è stata ricavata dalla percentuale delle risorse destinate alla priorità urbana e territoriale sul totale delle risorse POR Fesr. ** La stima è stata ricavata dall’assegnazione indicativa delle risorse disponibili Fesr sull’Asse prioritario e sulle tipologie di intervento in ambito urbano.
1.6 La concezione strategica nelle leggi urbanistiche regionali e il rapporto