Le politiche di settore

Il 12 ottobre 2011 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di proposte relative alla riforma della PAC per il periodo 2014-2020.

La riforma mira al rafforzamento della competitività, della sostenibilità e al con- solidamento dell’agricoltura su tutto il territorio dell’UE, aumentando, inoltre, la tutela dell’ambiente e lo sviluppo delle zone rurali. Va evidenziato che la suddetta riforma è la quinta in vent’anni, a significare la complessità della materia e la necessità di adeguare la struttura produttiva agricola al mutamento dei tempi.

La riforma della PAC si inserisce in un contesto temporale nel quale si procederà anche alla revisione del Quadro finanziario pluriennale dell’Unione europea relativo al periodo 2014-2020, nel cui ambito verranno decise le dotazioni finanziarie su cui la PAC potrà contare nel periodo in questione.

A seguito, inoltre, dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e dei principi ivi con- tenuti circa la nuova procedura comunitaria di codecisione tra Parlamento e Consiglio, essa sarà la prima riforma ad essere discussa ed approvata con un ruolo decisivo del Par- lamento; i regolamenti saranno approvati congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio, lasciando alla Commissione l’approvazione dei regolamenti di esecuzione e quelli delegati. È presumibile che la riforma entri a pieno regime nei primi mesi del 2014.

3.1.1 I regolamenti proposti

Come precisato nella relazione di accompagnamento ai regolamenti, la riforma si prefigge di promuovere l’efficienza delle risorse per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva dell’agricoltura e delle zone rurali dell’UE. Nel contempo, la struttura attuale del- la PAC, basata sui due pilastri, non viene stravolta: il primo continua ad avere ad oggetto i pagamenti diretti e le misure di mercato, che offrono un sostegno annuo di base al reddito degli agricoltori dell’UE e un sostegno in caso di particolari turbative del mercato; il secon- do pilastro comprende lo sviluppo rurale, nell’ambito del quale gli Stati membri possono elaborare e cofinanziare programmi pluriennali all’interno di un quadro comune.

I regolamenti comunitari che definiscono la nuova PAC per il 2014-2020, presentati dalla Commissione il 12 ottobre 2011, sono sette. Nello specifico essi sono:

• Pagamenti diretti (Regolamento UE n. 1307/2013): reca norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comu- ne. Sostituisce il regolamento (CE) n. 73/2009;

• OCM unica (Regolamento UE n. 1308/2013): norme sull’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli. Sostituisce il regolamento (CE) 1234/2007;

• Sviluppo rurale (Regolamento UE n. 1305/2013): diposizioni sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). Sostituisce il regolamento (CE) 1698/2005, definendo gli interventi del secondo pilastro della PAC e le regole per la programmazione e gestione dei Programmi di sviluppo rurale;

• Finanziamento (Regolamento UE n. 1306/2013): norme sul finanziamento, sulla gestio- ne e sul monitoraggio della politica agricola comune. Sostituisce il regolamento (CE) 1290/2005, stabilendo il funzionamento dei due fondi agricoli: il FEAGA e il FEASR; • Misure di mercato (Regolamento UE n. 1370/2013): regolamento recante misure per

la fissazione di determinati aiuti e restituzioni connessi all’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli;

• Norme transitorie (Regolamento UE n. 671/2012): disposizioni che modificano il rego- lamento (CE) 73/2009, atte a gestire il periodo transitorio per l’applicazione dei paga- menti diretti agli agricoltori per il 2013;

• Viticoltori (Regolamento UE n. 1028/2012): regolamento che modifica il regolamento (CE) 1234/2007 in ordine al regime di pagamento unico e al sostegno ai viticoltori.

3.1.2 Il nuovo regime dei pagamenti diretti

La nuova PAC, come detto, mantiene la struttura attuale a due pilastri, con misure obbligatorie e facoltative annuali di applicazione generale per il primo, integrate da misure facoltative più rispondenti alle specificità nazionali e regionali nell’ambito di una program- mazione pluriennale del secondo pilastro.

Il mantenimento della attuale struttura dei finanziamenti ripartita tra due pilastri, inoltre, continua ad offrire quella flessibilità necessaria agli Stati membri finalizzata alla ricerca di soluzioni meglio rispondenti alle specificità locali, nonché per il cofinanziamen- to del secondo pilastro.

Se da un lato si è deciso di mantenere la struttura attuale dei finanziamenti, dall’altro è stato proposto un nuovo sistema per i pagamenti diretti, previsto dal regolamento che sostituisce l’attuale regolamento (CE) 73/2009, che mira a sfruttare meglio le sinergie con il secondo pilastro; quest’ultimo, data la sua natura di fondo a gestione concorrente, viene fatto rientrare in un quadro strategico comune ai fini di un maggiore coordinamento con gli altri fondi dell’UE.

La proposta di regolamento sui pagamenti diretti stabilisce norme comuni sul “re- gime di pagamento di base” e sui pagamenti connessi. Tenendo in considerazione la rifor- ma del 2003 e la successiva valutazione dello stato di salute del 2008 (cosiddetto Health Check), e il disaccoppiamento dei pagamenti diretti dalla produzione e la subordinazione della loro elargizione al rispetto dei requisiti di condizionalità, il nuovo regolamento foca- lizza i sostegni verso determinati interventi, zone o tipi di beneficiari.

Il suddetto “regime di pagamento di base” dal 2014 sostituisce il regime di pagamen- to unico e il regime di pagamento unico per superficie. Il nuovo regime si basa ancora sui titoli all’aiuto, assegnati a livello nazionale o regionale a tutti gli agricoltori in funzione degli ettari ammissibili detenuti nel primo anno di applicazione. Viene, in tal modo, ge- neralizzato l’uso, finora facoltativo, del modello regionale, con il conseguente beneficio di includere efficacemente nel sistema tutti i terreni agricoli.

Le disposizioni relative alla gestione dei titoli e alla riserva nazionale ricalcano in gran parte quelle già in vigore.

Più nello specifico, ai sensi dell’art. 25 del nuovo regolamento sull’attuazione del regi- me di pagamento base, “il sostegno… è concesso agli agricoltori previa attivazione, tramite dichiarazione a norma dell’art. 26, paragrafo 1, di un diritto (titolo) all’aiuto per ettaro am- missibile nello Stato membro nel quale il diritto è stato assegnato. I diritti all’aiuto attivati conferiscono un diritto al pagamento annuo degli importi ivi indicati”. L’art. 25 prosegue precisando che “per ettaro ammissibile si intende:

a) qualsiasi superficie agricola dell’azienda utilizzata per un’attività agricola o, qualora la superficie sia utilizzata anche per attività non agricole, utilizzata prevalentemente per attività agricole, oppure

b) qualsiasi superficie che nel 2008 abbia conferito un diritto a pagamenti dell’ambito del regime di pagamento unico o del regime di pagamento unico per superficie …” Con riferimento alla lettera a), il regolamento precisa che la superficie agricola si considera “utilizzata prevalentemente per attività agricole se l’esercizio di tali attività agri- cole non è seriamente ostacolato dall’intensità, dalla natura, dalla durata e dal calendario delle attività non agricole”. Sugli Stati membri incombe, poi, l’onere di stabilire, nello spe- cifico e con riferimento al proprio territorio, i criteri per l’applicazione delle norme citate. Si precisa che, dal punto di vista soggettivo, affinché gli agricoltori possano benefi- ciare dei pagamenti, essi debbono (i) essere nella condizione di agricoltore attivo e (ii) esse- re in possesso dei relativi titoli agli aiuti. Con riferimento a questi ultimi, ed alla loro prima assegnazione, il regolamento, all’art. 21, stabilisce che “… i diritti all’aiuto sono assegnati agli agricoltori che presentano domanda di assegnazione di diritti all’aiuto nell’ambito del regime di pagamento di base entro il 15 maggio 2014, salvo in caso di forza maggiore o di circostanze eccezionali. Ricevono diritti all’aiuto nel primo anno di applicazione del regime di pagamento di base gli agricoltori che, nel 2011, hanno attivato almeno un dirit- to all’aiuto nell’ambito del regime di pagamento unico oppure hanno chiesto il sostegno nell’ambito del regime di pagamento unico per superficie, in entrambi i casi a norma del regolamento (CE) n. 73/2009…”.

I pagamenti diretti vengono suddivisi in più categorie e continuano ad essere disac- coppiati dalla quantità prodotta.

La proposta di riforma prevede un’articolazione in sei nuove tipologie di pagamenti diretti, con una duplice finalità:

• assicurare un adeguato sostegno fisso al reddito, con un pagamento di base disaccop- piato, che garantisca un aiuto uniforme a tutti gli agricoltori di uno Stato membro (o di una regione);

• rafforzare l’efficacia ambientale della PAC, a sostegno della fornitura di beni pubblici prodotti dall’agricoltura.

Le categorie sono:

• pagamento disaccoppiato di base (obbligatorio);

• pagamento disaccoppiato ecologico o greening (obbligatorio) (v. cap. seguente); • pagamento disaccoppiato alle aree svantaggiate (facoltativo);

• pagamento disaccoppiato di giovani agricoltori (obbligatorio); • pagamento disaccoppiato di piccoli agricoltori (obbligatorio);

3.1.3 Il “greening”

La proposta di regolamento sui pagamenti diretti introduce una importante innovazione nel sistema dei pagamenti: il cosiddetto “inverdimento dei pagamenti diretti”, o “greening”.

L’attenzione per l’ambiente e per la sua salvaguardia, tra i maggiori obiettivi perse- guiti dalla UE e dalla Commissione negli ultimi anni, trova una espressa codificazione nel regolamento sui pagamenti diretti.

Il greening può essere definito come un pagamento per le pratiche agricole poste in essere dagli agricoltori e dalle aziende agricole che apportino conseguenze benefiche per il clima e l’ambiente. E’ importante precisare sin da ora che il greening non è una mera facoltà: esso deve essere posto in essere dai soggetti che vogliano usufruire dei pagamenti base affinché questi ultimi possano essere elargiti. Si tratta, dunque, di un vero e proprio “obbligo” per gli agricoltori.

All’art. 29, difatti, si legge che “gli agricoltori che hanno diritto a un pagamento nell’ambito del regime di pagamento di base di cui al capo 1 sono tenuti ad applicare, sui loro ettari ammissibili ai sensi dell’articolo 25, paragrafo 2, le seguenti pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente…”. In altri termini, il mancato rispetto dei vincoli del greening da parte dell’agricoltore si ripercuote anche sul pagamento di base. Se si accer- ta che un beneficiario non rispetta gli impegni del greening, l’ammontare del pagamento ecologico e del pagamento di base è revocato in toto o in parte. La riduzione è graduata in funzione della gravità, della portata, della durata e della reiterazione dell’inadempienza.

Lo scopo del regolamento è, evidentemente, quello di evitare lo sfruttamento indi- scriminato dell’ambiente e, nel contempo, di migliorare la condizione ecologica in generale, che a sua volta rafforza la capacità dei terreni e degli ecosistemi naturali di contribuire al conseguimento dei principali obiettivi della UE in termini di biodiversità e di adattamento ai cambiamenti climatici. E tali pregevoli obiettivi sono perseguiti attraverso la ritenzione del carbonio nel suolo e il mantenimento degli habitat erbosi presenti nel pascolo perma- nente, la protezione delle acque e degli habitat mediante l’istituzione di aree di interesse ecologico e il miglioramento della resilienza dei suoli e degli ecosistemi con la diversifica- zione delle colture.

Nello specifico, i pagamenti “verdi” sono costituiti da un pagamento pari al 30% del massimale nazionale annuo per gli agricoltori che applicano pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente. L’agricoltura biologica usufruisce automaticamente di questo pagamento, mentre gli agricoltori operanti nelle zone stabilite dalla Direttiva Natura 2000 dovranno rispettare gli obblighi specifici.

Come si evince dall’alta percentuale di fondi destinati al greening (30% del massima- le nazionale), esso è la seconda componente per importanza dopo il pagamento di base, ed è il medesimo per tutti gli Stati membri.

Il pagamento viene erogato sotto forma di “un pagamento annuo per ettaro ammis- sibile dichiarato a norma dell’articolo 26, paragrafo 1”, la cui entità è calcolata ogni anno dividendo l’importo complessivo, pari al 30% del massimale nazionale o regionale, per il numero totale di ettari ammissibili dichiarati nello Stato membro a livello nazionale o re- gionale.

Affinché gli agricoltori possano usufruire dei pagamenti “verdi” è necessario che essi, sui loro ettari ammissibili, rispettino tre pratiche agricole considerate benefiche per il clima e per l’ambiente:

1. diversificazione delle colture;

2. mantenimento dei prati e pascoli permanente esistenti; 3. aree di interesse ecologico.

Circa il punto 1), l’obbligo di diversificare le colture si applica alle aziende che hanno una superficie a seminativo superiore a 10 ettari, mentre quelle al di sotto di questa soglia sono esentate. Nelle aziende con una superficie a seminativo compresa tra 10 e 30 ettari (escluso colture sommerse), devono coesistere almeno due colture, delle quali la principale non può coprire più del 75% della superficie; nelle aziende con una superficie a seminati- vo superiore a 30 ettari, devono coesistere almeno 3 differenti colture, con la principale che non occupa più del 75% della superficie a seminativo e le due più importanti assieme che non occupano più del 95%. Non si applica la diversificazione se almeno il 75% della superficie è a pascolo permanente, foraggere o riso (o una combinazione) e se la restante superficie a seminativo non supera i 30 ettari.

Con riferimento al prato permanente, gli agricoltori hanno l’obbligo di mantenere a prato permanente le superfici delle loro aziende dichiarate come tali nella domanda presentata ai sensi del regolamento cosiddetto orizzontale sulla PAC (Regolamento UE n.1306/2013) e dunque di non convertire e non arare i prati e pascoli permanenti situati nelle aree designate dallo Stato membro e che sono sensibili dal punto di vista ambientale (situate nelle aree coperte dalle direttiva Habitat naturali e Uccelli selvatici, ma anche fuori da tali aree). Gli Sati membri assicurano che il rapporto tra superficie a prato e pascolo permanente e superficie agricola totale dichiarata dagli agricoltori nella domanda di aiuto non diminuisca di più del 5% comparata al rapporto esistente nel 2012. L’obbligo deve es- sere rispettato a livello nazionale, regionale o sub-regionale, ma gli Stati membri possono stabilire che l’obbligo vada rispettato a livello aziendale.

Da ultimo, circa le aree di interesse ecologico, l’obbligo si applica alle aziende con una superficie a seminativo superiore a 15 ettari. L’azienda dovrà assicurare che il 5% della superficie a seminativo sia un’area di interesse ecologico, come terreni lasciati a riposo, terrazze, elementi caratteristici del paesaggio, fasce tampone e superfici oggetto di imbo- schimento. La soglia potrà aumentare al 7% a seguito di un rapporto di valutazione che la Commissione dovrà presentare entro il 31 marzo 2017 accompagnato, eventualmente, da una proposta legislativa. L’elenco delle aree di interesse ecologico sarà allegato al regola- mento; l’obbligo relativo alle aree di interesse ecologico non si applica nelle aziende dove più del 75% della superficie ammissibile (o a seminativo) è utilizzato per la produzione di foraggi, messo a riposo, o coltivato con colture sommerse, a condizione che la superficie a seminativo non coperta da questi usi non superi i 30 ettari.

3.1.5 Zone con vincoli naturali

In aggiunta ai pagamenti “verdi”, sono previsti aiuti facoltativi, fino al 5% del mas- simale nazionale annuo, per gli agricoltori delle zone soggette a vincoli naturali specifici (delimitazione identica a quella prevista ai fini dello sviluppo rurale). Questo pagamento riconosce l’esigenza di un sostegno al reddito finalizzato a mantenere la presenza degli agricoltori in zone soggette a vincoli naturali specifici e integra l’attuale sostegno nell’am- bito dello sviluppo rurale.

Tale pagamento è concesso annualmente per ogni ettaro ammissibile situato in una zona sottoposta a vincolo naturale ed è erogato dietro attivazione dei titoli all’aiuto per il pagamento di base. Il pagamento in oggetto è calcolato dividendo il massimale nazionale ad esso destinato per il numero di ettari ammissibili. Gli Stati membri, in analogia con i pagamenti di base, hanno la facoltà di riferirsi a massimali regionali, differenziando l’im- porto del pagamento tra regioni.

3.1.6 Aiuti per i giovani agricoltori

Una quota massima del 2% del massimale nazionale degli aiuti diretti può essere destinata ai giovani agricoltori che abbiano diritto al pagamento di base, ed in aggiunta a quest’ultimo.

Per giovani agricoltori, ai sensi dell’art. 36 del regolamento sui pagamenti diretti, è da intendersi:

• “una persona fisica che si insedia per la prima volta in un’azienda agricola in qualità di capo dell’azienda o che sia già insediata in un’azienda agricola nei cinque anni che precedono la prima presentazione di una domanda nell’ambito del regime di paga- mento di base…” secondo le disposizione previste dal regolamento orizzontale sulla PAC;

• e che non ha compiuto 40 anni al momento della presentazione della domanda. L’aiuto viene concesso annualmente per un massimo di 5 anni. Il suo importo è cal- colato dagli Stati membri moltiplicando una cifra corrispondente al 25% del valore medio dei diritti all’aiuto detenuti dall’agricoltore per il numero di diritti che l’agricoltore ha atti- vato, rispettando i seguenti limiti massimi del numero di titoli all’aiuto che possono essere concessi:

• 25, negli Stati membri in cui la dimensione media nazionale delle aziende agricole è inferiore o uguale a 25 ettari;

• tra 25 e un numero pari alla dimensione media nazionale delle aziende agricole, negli Stati membri in cui questa è superiore a 25 ettari.