Per concludere l’analisi del ruolo della CEDU nel sistema multilivello dei diritti fondamentali si impongono alcune riflessioni relative al rapporto tra la stessa Convenzione e il diritto dell’Unione europea140.
Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona si è delineato, infatti, un nuovo assetto delle fonti in materia di tutela dei diritti fondamentali. A tal riguardo, occorre soffermarsi sul novellato art 6 del TUE, dal quale la tutela dei diritti fondamentali all’interno dell’UE viene fatta discendere da una molteplicità di fonti eterogenee141 .
139 C. eur. dir. umani, Sez. II, 8 gennaio 2013, Torreggiani c. Italia, § 91-99.
140 In argomento, ex multis cfr. C. SOTIS, Convenzione europea dei diritti dell’uomo e diritto
comunitario, in V. MANES,V.ZAGREBELSKY ( a cura di), La Convenzione europea dei diritti
dell’uomo nell’ordinamento penale italiano, op. cit., p. 109 ss.; S.MANACORDA, Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione Europea e CEDU: una nuova topografia delle garanzie penalistiche in Europa?, ivi, p. 147 ss; M.GESTRI-S.SILINGARDI, La tutela dei diritti fondamentali in Europa
dopo il Trattato di Lisbona, in S. SONELLI, (a cura di) La Convenzione europea dei diritti
dell’uomo e l’ordinamento italiano. Problematiche attuali e prospettive per il futuro, op. cit., p 29
ss; F.PALAZZO, Charte européenne des droits fondamentaux et droit pénal, in Rev. Sc. Crim.,
2008, 1 ss.; U. DE SIERVO, I diritti fondamentali europei e diritti costituzionali italiani (a
proposito della “Carta dei diritti fondamentali”), in G. ZAGREBELSKY (a cura di), Diritti e
costituzione nell’Unione Europea, Roma- Bari, 2004.; V. ZAGREBELSKY, La prevista adesione
dell’Unione Europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in www.europeanrights.eu; M.CARTABIA, I diritti fondamentali in Europa dopo Lisbona: verso nuovi equilibri? In Giornale
di dir. amm., 2010, 222 ss.
141 M.GESTRI-S. SILINGARDI, La tutela dei diritti fondamentali in Europa dopo il Trattato di
Lisbona, in S.SONELLI, (a cura di) La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e l’ordinamento
Il paragrafo n. 1, fa riferimento alla Carta dei Diritti fondamentali dell’UE a cui viene attribuito «lo stesso valore giuridico dei trattati142»; il paragrafo n. 2 indica, quale ulteriore fonte di disciplina, la Convenzione europea dei diritti dell’uomo alla quale, secondo la norma, “aderisce” l’Unione Europa; infine, il paragrafo n. 3, precisando che «i diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto princìpi generali», finisce con l’includere anche “i princìpi generali” nell’ambito delle citate fonti.
L’obiettivo che l’art 6 vuole conseguire, inserendo accanto a fonti scritte, quali la Carta di Nizza e la Convenzione EDU, anche “i princìpi generali” potrebbe essere quello di mantenere nel quadro complessivo delle fonti un elemento di elasticità tale da garantire, da un lato, la possibilità di individuare, in futuro, diritti di nuovissima generazione non consacrati ancora formalmente nelle due Carte;
protezione dei diritti fondamentali nell’Unione Europea dopo il Trattato di Lisbona: un quadro d’insieme, in Diritto dell’Unione Europea, 2009, p. 649 ss.
142 Le clausole orizzontali della Carta di Nizza contengono un richiamo diretto alla Convenzione
EDU: in particolare l’art 52 prevede che qualora la Carta stessa contenga dei diritti corrispondenti a quelli tutelati dalla Convenzione «il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione.»
dall’altro lato, la possibilità di estendere la portata dei diritti già sanciti143.
La scelta di prevedere espressamente nell’art 6 l’adesione dell’UE alla Convenzione è stata una novità dirompente: la norma, oltre a rappresentare la base giuridica certa dell’adesione, la rende anche obbligatoria. È chiaro, tuttavia, che affinché l’adesione alla CEDU si concretizzi non è sufficiente la sola volontà dell’UE: si tratta di un processo particolarmente complesso e in questa prospettiva è possibile affermare come dall’art 6, § 2, derivi una sorta di obbligazione di mezzo più che di risultato144.
È stato osservato come mentre il richiamo alla Carta di Nizza, contenuto nel §1, abbia come finalità quella di migliorare a livello interno, nel sistema dell’UE, la tutela dei diritti fondamentali, il richiamo espresso all’adesione alla CEDU abbia invece la capacità di incrementare la tutela degli stessi diritti in prospettiva esterna,
143 Cfr. X. GROUSSOT - L.PECH, Fundamental Rights Protection in the European Union post
Lisbon Treaty, Foundation Robert Schuman, Policy Paper, European Issue, n. 173, 13 giugno
2010, 3; M.GESTRI-S.SILINGARDI, La tutela dei diritti fondamentali in Europa dopo il Trattato di
Lisbona, in S.SONELLI, (a cura di) La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e l’ordinamento
italiano. Problematiche attuali e prospettive per il futuro, op. cit., p. 39;
144 Cfr. M.GESTRI-S.SILINGARDI, La tutela dei diritti fondamentali in Europa dopo il Trattato di
Lisbona, in S.SONELLI, (a cura di) La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e l’ordinamento
italiano. Problematiche attuali e prospettive per il futuro, op. cit., p. 36; G.GAJA, Accession to the
ECHR, in A.BIONDI,P.EEECKHOUT,S.RIPLEY, EU Law After Lisbon, Oxford, Oxford University Press, 2012, 181 ss; L.DANIELE, La protezione dei diritti fondamentali nell’Unione Europea dopo
il Trattato di Lisbona: un quadro d’insieme, in Diritto dell’Unione Europea, 2009, p. 650; T.
LOCK, EU Accession to the ECHR: Implications for Judical Review in Strasbourg, in 6 European
«autorizzando l’Unione a sottoporsi ad un sistema internazionale di controllo (rappresentato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo) al quale essa era finora rimasta estranea»145.
Occorre rilevare, come all’indomani della riformulazione dell’art 6 TUE ad opera del Trattato di Lisbona, la dottrina si è interrogata sulla perdurante validità delle coordinate ermeneutiche tracciate dalle sentenze gemelle della Corte Costituzionale.
Secondo un primo orientamento146, dalla nuova formulazione dell’art 6 TUE discenderebbe la comunitarizzazione del sistema CEDU, con conseguente equiparazione dello stesso al diritto dell’UE. Saremmo dinnanzi ad un’equiparazione che, superando i princìpi emersi dalle sentenze gemelle del 2007, determinerebbe un mutamento del rango della CEDU nel sistema delle fonti: anziché essere una fonte sub-costituzionale, la CEDU avrebbe gli stessi controlimiti del diritto eurounitario147. Su un piano diverso, dovrebbe anche registrarsi un potere più incisivo in capo al giudice: nei casi in cui lo stesso ravvisasse l’esistenza di un contrasto tra una norma
145 Così, GESTRI-S.SILINGARDI, La tutela dei diritti fondamentali in Europa dopo il Trattato di
Lisbona, in S.SONELLI, (a cura di) La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e l’ordinamento
italiano. Problematiche attuali e prospettive per il futuro, op. cit., p. 36.
146 Cfr. V.DE MICHELE, Trattato di Lisbona e diritti del lavoro italiano: alla ricerca di un nuovo
sistema convenzionale delle fonti e delle tutele, in Il Lavoro nella giurisprudenza, n. 2/2010
147 Cfr. A.RUGGERI, Ancora in tema di rapporti tra Cedu e Costituzione: profili teorici e questioni
pratiche, in Politica del diritto, 2008, 449; V.ZAGREBELSKY, Corte, Convenzione europea dei
nazionale e gli standard internazionali fissati dalla CEDU e dalla giurisprudenza della Corte EDU, potrebbe disapplicare direttamente la norma interna. Nel 2010, la tesi dell’avvenuta comunitarizzazione della CEDU, è stata avallata anche in seno alla giurisprudenza amministrativa. Si sosteneva che le norme della Convenzione fossero direttamente applicabili nel sistema nazionale ex art 11 Cost148.
La tesi appena esposta, pur rivoluzionaria e suggestiva, non è stata recepita dalla Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 80 del 2011149, confermando l’orientamento delle sentenze n. 348 e 349 del 2007, ha negato la diretta efficacia della CEDU nell’ordinamento interno150 ed ha assunto una netta posizione in merito all’incidenza dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona sulla collocazione della CEDU nel sistema delle fonti. In particolare, la Corte Costituzionale
148 Cfr. Cons. St. sez. IV, 2 marzo 2010, n. 1220, nell’ambito della quale si afferma la necessità di
«fare applicazione dei principi della effettività della tutela giurisdizionale, desumibili dall’art 24 Cost., e dagli artt. 6 e 13 CEDU, divenuti direttamente applicabili nel sistema nazionale, a seguito della modifica dell’art 6 del Trattato, disposta dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore l’1 dicembre 2009» In argomento si veda A. CELOTTO, Il Trattato di Lisbona ha reso la CEDU
direttamente applicabile nell’ordinamento italiano? (in margine alla sentenza n. 1220/2010 del Consiglio di Stato), in www.giustamm.it ; nello stesso senso anche, T.A.R. Lazio, 18 maggio 2010,
n. 11984, cfr. G.BRONZINI, Tar Lazio e disapplicazione di una normativa interna in contrasto con
la CEDU, in www.diritticomparati.it .
149 C. cost., sent. n. 80 del 2011.
150 Nello stesso senso, la già citata C. Cost. n. 264 del 2012 e ancora C. Cost. n. 230 del 2012; C.
cost. n. 7 del 2012; C. Cost. n. 236 del 2011, in merito a quest’ultima, cfr. R.CONTI, La scala
reale della Corte Costituzionale sul ruolo della Cedu nell’ordinamento interno. Corte Costituzionale 22 luglio 2011, n. 236, in Corr. Giur, 2011, n. 9, p. 1243 ss. La natura di fonte sub-
costituzionale della CEDU è ribadita in C. Cost. n. 113 del 2011, al riguardo cfr, G.REPETTO, Tra
continuità e nuovi scenari: l’efficacia della CEDU alla luce delle sentt. nn. 80 e 113/2011 della Corte costituzionale, in https://diritti-cedu.unipg.it;
soffermandosi sul dettato del § 2 dell’art 6, ha sottolineato come si tratti di una disposizione che rimane ancora priva di qualsiasi effetto, non essendosi ancora perfezionata l’adesione dell’UE alla Convenzione.
La linea interpretativa tracciata dalla Corte Costituzionale è stata ripresa, in ambito eurounitario, dalla Grande Sezione della Corte di Giustizia dell’Unione europea che con la sentenza Kamberaj dell’aprile 2012 ha affermato che «il rinvio operato dall’art 6, §3, TUE alla CEDU non impone al giudice nazionale, in caso di conflitto tra una norma di diritto nazionale e detta Convenzione, di applicare direttamente le disposizioni di quest’ultima, disapplicando la norma di diritto nazionale in contrasto con essa»151.
In tempi più recenti, anche nell’ambito della giurisprudenza amministrativa, con la sentenza n. 7 del 2015, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha definitivamente abbandonato la tesi della comunitarizzazione della CEDU.
A questo punto dell’analisi, si impongono alcune riflessioni conclusive. Da quanto emerso fino ad ora, non residuano dubbi in merito al fatto che l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona non abbia
151 Corte di Giustizia, Grande Sezione, 24 aprile 2012, causa C-571/10, Servet Kamberaj c. Istituto
per l’Edilizia sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES) ed altri, cfr. G.BIANCO,G.
MARTINICO, Dialogue or disobedience? On the domestic effects of the ECHR in light of the
formalmente modificato il rango della CEDU e dei suoi Protocolli nel sistema delle fonti interne.
Come autorevolmente osservato occorre, tuttavia, spostare l’attenzione sul contenuto dell’art 52, § 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’UE152. La norma stabilisce che laddove i diritti riconosciuti dalla stessa Carta siano «corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi siano uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione», aggiungendo anche che non vi siano preclusioni al fatto che il diritto dell’UE possa concedere una protezione più estesa.
Siccome sussiste la citata corrispondenza tra le disposizioni della Carta e il contenuto minimo delle norme convenzionali corrispondenti, è possibile sostenere che i giudici comuni nel dare attuazione al diritto dell’UE, abbiano, ex art 52, §, il dovere «di assicurare direttamente l’osservanza degli standard di tutela dei diritti fondamentali fissati dalla Corte di Strasburgo, in quanto
implicitamente richiamati dalle corrispondenti disposizioni della
152 Cfr. F. VIGANÒ, L’adeguamento del sistema penale italiano al “diritto europeo” tra
giurisdizione ordinaria e costituzionale. Piccolo vademecum per giudici e avvocati penalisti., in Dir. pen. cont., Riv. trim., 2/2014, p. 173.
Carta.153» L’insieme dei diritti, degli obblighi, dei princìpi, e dei valori sottesi al sistema CEDU e alla sua giurisprudenza si propaga nella Carta dei diritti fondamentali dell’UE attraverso la valvola art 52, § 3 «assumendo così la particolare forza vincolante caratteristica del diritto primario dell’Unione»154
153 F.VIGANÒ, L’impatto della Cedu e dei suoi protocolli sul sistema penale italiano, op. cit., p.
33.
CAPITOLO II
LA TUTELA DEI DIRITTI FONDAMENTALI