La regola dell'immunità statale, come si è accennato, costituisce un corollario del principio di parità tra gli Stati e della loro reciproca sovranità. Ciò che accomuna tutte le immunità è più specificatamente il fatto che svolgono una funzione molto significativa sul piano delle relazioni internazionali, consentendo il loro ordinario svolgersi senza improprie interferenze da parte di procedimenti giudiziari; in seguito si procederà ad analizzare le singole rationes che stanno alla base delle varie figure di immunità.
L'immunità statale, come afferma Lady Hazel Fox in apertura della sua opera The Law of State Immunity, garantisce oltre alle relazioni internazionali la possibilità ad ogni Stato di portare avanti in modo effettivo le proprie funzioni pubbliche. La celebre autrice in particolare individua tre scopi della norma sull'immunità: assicurare stabilità (una “situazione di stallo”) tra due Stati quando privati si rivolgono ai giudici dell'uno per fare valere pretese nei confronti dell'altro; consentire la distinzione in sede giudiziale tra materie riguardanti funzioni pubbliche e pretese di diritto privato (in virtù dell'evoluzione storica di questo ambito del diritto internazionale a cui si è fatto riferimento nei capitoli precedenti); fornire un metodo di individuazione della giurisdizione (soprattutto in senso negativo) in dispute tra Stati che vengono portate davanti ai tribunali nazionali in mancanza di un accordo internazionale per la soluzione della controversia24. Una sintesi si può rinvenire nell'esigenza che iniziative del potere giudiziario o di cittadini privati non finiscano per condizionare od ostacolare l'ambito interstatuale regolato dal diritto internazionale, pretendendo invece di sottoporlo alle norme di un singolo ordinamento nazionale.
Gli scopi dell'antica norma sull'immunità statale sono emersi in modo non solo teorico quando in alcune vicende giudiziarie talune Corti hanno disapplicato l'immunità ad es. in virtù del carattere imperativo di altre norme che si supponevano in contrasto. In Italia, 24 Hazel Fox, The Law of State Immunity, Oxford, 2013
in esecuzione di sentenze di questo tipo, si è giunti a disporre il sequestro di un immobile di proprietà della Germania utilizzato per fini culturali; una situazione di cui è evidente il carattere destabilizzante qualora divenisse l'ordinario metodo di risoluzione delle controversie tra Stati, eventualità certo anomala e inquietante. Alcuni autori hanno sottolineato come lo stesso Stato italiano non si sia mostrato particolarmente convincente nella difesa dell'atteggiamento dei suoi giudici presso la Corte internazionale di Giustizia, per il timore di essere a sua volta vittima di questo nuovo orientamento, in riferimento ai crimini commessi durante la Seconda Guerra Mondiale. In generale però l'immunità funge da scudo per qualunque Stato, anche dal rischio di “imperialismo giuridico” da parte dei tribunali dei Paesi più ricchi ed economicamente rilevanti, in cui l'esecuzione di una sentenza sfavorevole è suscettibile di produrre le conseguenze più dannose.
Si differenzia maggiormente la funzione dell'immunità personale di Capi di Stato, Ministri degli Esteri, agenti diplomatici. In questo caso si tratta di individui che svolgono un ruolo importantissimo sul piano dei rapporti tra Stati. Quello degli ambasciatori è noto da millenni, per Capi di Stato e Ministri degli Esteri, come osserva Joanne Foakes25, è stato negli ultimi decenni incrementato da viaggi internazionali, conferenze e vertici ad alto livello sempre più frequenti; ambedue i soggetti rappresentano la personalità internazionale dello Stato all'estero. In questo contesto le conseguenze negative dell'esercizio del potere giudiziario nei loro confronti sono notevoli, anche quando la vicenda in esame non ha a che vedere con le funzioni pubbliche dell'individuo. Per quanto riguarda i diplomatici un procedimento penale o anche civile potrebbe compromettere la libertà di svolgimento della missione. Va aggiunto che l'immunità garantisce anche la libertà personale del Capo di Stato, del 25 Joanne Foakes, The Position of Heads of State and Senior Officials in International
Ministro o del diplomatico da potenziali usi abusivi o distorti dello strumento giudiziario, volti a condizionare volutamente i rapporti internazionali.
Gli ancora attuali fini delle immunità sono solitamente riconosciuti in dottrina. C'è però chi, come Xiadong Yang, si chiede perché queste considerazioni valide e significative, nei singoli casi giudiziari, siano sovente celate dietro una pretesa di tecnicismo nell'applicazione o meno della norma, che genera il sospetto di voler occultare pressioni governative o valutazioni di politica contingente26. Per Yang, insomma, sarebbe opportuno rinnovare il discorso sulle funzioni dell'antica norma dell'immunità, anziché focalizzarsi su aspetti di carattere tecnico-procedurale; ciò consentirebbe di affrontare meglio il problema del suo rapporto con altri valori garantiti dall'ordinamento internazionale, come la protezione dei diritti umani.
Il legame tra immunità statale e immunità ratione materiae degli organi
La ratio dell'immunità statale si concretizza anche nell'immunità funzionale concessa agli organi dello Stato (detta anche “immunità organica”); infatti lo Stato agisce necessariamente tramite persone (ufficiali e agenti), e se queste potessero essere chiamati a rispondere davanti a un tribunale estero delle condotte tenute nell'esercizio delle loro funzioni non sarebbe che un modo per processare indirettamente il comportamento dello Stato, eludendo la sua immunità. Viceversa, le condotte devono essere imputate allo Stato e non all'individuo; è inoltre evidente il carattere di ingerenza che può avere la minaccia della sanzione penale o di conseguenze civili esercitate verso gli agenti di un altro Stato per distoglierli dalle loro funzioni (si può teoricamente immaginare che la minaccia verso gli agenti condizioni in concreto l'esercizio delle funzioni sovrane di un altro Stato, in questa chiave l'immunità funzionale può discendere anche dal divieto di intromissione nella vita costituzionale di ordinamenti stranieri27). La tesi del
26 Xiadong Yang, State Immunity in International Law (Cambridge: CUP 2012), 461 27 Come affermano Riccardo Luzzatto e Ilaria Queirolo in Istituzioni di diritto
collegamento tra immunità statale e organica è seguita anche dall'art. 2 della Convenzione di New York ed è stata affermata dalla Corte di Cassazione italiana nel caso Lozano, in cui l'immunità degli organi è stata presentata come corollario della norma consuetudinaria sull'immunità degli Stati dalla giurisdizione: “Ogni Stato, indipendente e sovrano, è libero di stabilire la propria organizzazione interna e individuare le persone autorizzate ad agire per suo conto, sicché, una volta individuata la qualità di organo e la sua competenza, le relative condotte individuali esprimono l'esercizio di una funzione pubblica e sono imputabili allo Stato, comportandone, senza indebite interferenze da parte dei tribunali di un altro Stato, solo la responsabilità per l'eventuale illecito internazionale da far valere nei rapporti tra lo Stato leso e lo Stato responsabile”28. Ancora più chiara era stata nella sentenza Milde, in cui aveva dichiarato
che “l'immunità funzionale (…) costituisce specificazione di quella che compete agli Stati, poiché risponde all'esigenza di impedire che il divieto di convenire in giudizio lo Stato straniero possa essere vanificato agendo nei confronti della persona mediante la quale la sua attività si è esternata”29, pur muovendo in questo caso nella direzione di negare entrambe le immunità,
essendo invocate in un processo per crimini internazionali (v. capitolo dedicato).
Malgrado queste considerazioni, il totale allineamento con l'immunità dello Stato è tutt'altro che indiscusso, come nota Hazel Fox30, che auspica uno sviluppo in parte indipendente delle due
norme (già adesso il distacco tra le due immunità si verifica quando lo Stato è responsabile per atti iure gestionis, ma il funzionario no in virtù del suo ruolo ufficiale). Ancora più deciso è il disaccordo di Giovanni Boggero sul legame tra le due immunità, che a suo parere promuove una concezione organicistica dalle conseguenze deleterie sul senso di responsabilità individuale, al punto da poter inconsapevolmente favorire difese come quella di Adolf Eichmann davanti alla Corte Suprema israeliana (il gerarca nazista si era definito una “rotella dell'ingranaggio” del Terzo Reich, era lo Stato che aveva ordinato le azioni ed esso solo ne doveva rispondere). Al contrario per l'autore la tutela dei diritti fondamentali non può che passare dall'esercizio della giurisdizione verso i reali responsabili di violazioni, gli individui, tenendo invece ferma 28 Corte di Cassazione, sez. I penale, 24 luglio 2008, sentenza cit.
29 Corte di Cassazione, sez. I penale, 21 ottobre 2008, n. 1072 30 Hazel Fox, opera cit., 2013
l'immunità degli Stati31; nota che a conclusioni simili era giunto Keitner32.
31 Giovanni Boggero, Senza immunità (dello Stato), niente responsabilità (dell'individuo), in Diritto pubblico comparato ed europeo, Torino, 2013, vol. 1 32 C. I. Keitner, Officially Immune? A Response to Bradley and Goldsmith, in Yale
PARTE II – IL RAPPORTO TRA IMMUNITÀ E IUS COGENS