Sollecitazioni sopranazionali e internazionali sul tema.

Il tema della qualità della legge ha recentemente interessato anche altri livelli di produzione normativa, tanto a livello comunitario che a livello internazionale208.

Partendo dal dato rilevabile in ambito internazionale al tema, troveremo che l’organizzazione che più di tutte si è mossa per indirizzare e monitorare la regolazione dei paesi ad essa afferenti è l’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico). In essa rientrano praticamente tutti i paesi dell’area europea, tra cui per l’appunto l’Italia, mentre, per quanto riguarda l’area dell’America Latina, riscontriamo l’adesione ufficiale unicamente del Messico (in trattativa sarebbero il Cile e il Brasile), anche se praticamente tutta l’area latino-americana, compresa la nazione argentina, ha attualmente rapporti di lavoro con l’OCSE, ciò che non ci permette di escludere, come vedremo, qualche influsso sulle economie e sulle modalità di regolazione del paese da parte degli obiettivi OCSE.

Nelle attività dell’OCSE appare ben evidente il nesso sussistente tra il miglioramento della regolazione, soprattutto attraverso campagne di promozione della semplificazione normativa, e lo sviluppo e la stabilità economica nonchè l’avanzamento del benessere dell’intera collettività residente nel paese (si veda l’articolo 1° della Convenzione OCSE)209. Per comprendere peraltro come vi siano obiettivi parzialmente comuni tra l’OCSE e l’Unione europea basterà notare come nelle istituzioni dell’OCSE, e precisamente nel Consiglio, un posto sia occupato dai rappresentanti della Commissione Europea, la quale, con compiti di direzione e di supervisione strategica, ha del resto da sempre svolto un ruolo di collaborazione con l’organizzazione.

Lo svolgimento da parte dell’OCSE di un lavoro altamente specializzato di raccolta, analisi e discussione di enormi quantità di dati sommato al privilegio che le deriva dal suo

208

Per una panoramica generale si rinvia a T. GALLAS, Interventi dell’OCSE e dell’UE sulle procedure da seguire per rendere più efficiente l’attività normativa dei governi degli Stati membri e dell’Unione europea, in E. CATELANI-E. ROSSI (a cura di), L’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) e l’analisi tecnico-normativa (ATN) nell’attività normativa del Governo, Giuffrè, Milano, 2003, p. 277 ss..

209

Basta a tal proposito guardare i considerando alla Raccomandazione OCSE del 9 marzo 1995 (su cui infra) per rendersi conto di ciò: «[c]onsiderando che l’attività normativa è uno dei principali strumenti di governo nei Paesi dell’OCSE e che di conseguenza una normativa di alta qualità è fondamentale per l’efficienza governativa» e ancora: «[c]onsiderando…che la crescita economica e l’uso efficace di risorse economiche sono promossi da normative di alta qualità».

punto di osservazione strategico, le hanno permesso di divenire un interlocutore affidabile210 e molto persuasivo pur non essendo le decisioni prese in tale sede, come ben sappiamo, in alcun modo vincolanti in quanto rientranti a pieno titolo nella categoria della soft law.

E’ proprio ai fini della creazione di “politiche che funzionano”, nella promozione del buon governo, che nel 1995 l’OCSE ha pubblicato delle Raccomandazioni in ordine al miglioramento della qualità della regolazione211 indicando in tale documento le politiche, le istituzioni e gli strumenti fondamentali, necessari al perseguimento degli obiettivi esplicitati. A dimostrazione del grande senso pratico dimostrato in più occasioni dall’OCSE, al varo di tale documento essa ha deciso di affiancare, costituendone peraltro parte integrante, una check-list, ovvero una lista di controllo per la verifica della qualità dei procedimenti politico- amministrativi di produzione delle norme, ad uso, nell’intento degli estensori, degli stessi tecnici dei paesi membri in sede di progettazione di un testo di legge.

Importante è rilevare come l’OCSE rivolga prevalentemente l’invito al miglioramento della qualità della legislazione ai governi, considerati i principali responsabili delle diseconomie e delle generali inefficienze constatate di paese in paese, rendendoli perciò i principali destinatari di tale raccomandazione, che dovrà pertanto servire loro al fine di delineare un sistema normativo realmente in grado di favorire la crescita e lo sviluppo generale, oltre che la trasparenza dei processi normativi.

Il merito di questo intervento dall’alto è quello di aver saputo cogliere i problemi reali che si erano trovati ad affrontare i governi di ciascun paese in relazione all’ingente quantità di regolazione presente in ciascuno di essi. Esso ha , infatti, interpretato e tradotto in spunti di lavoro innovativi e di immediata comprensione le difficoltà dei tecnici della legislazione, più che dei politici, generalmente poco inclini a (pre)occuparsi di tali problematiche, a svolgere una rapida operazione di semplificazione e di deregolazione, oltre che di miglioramento redazionale dei testi normativi. Già per esempio in Italia il tema dell’analisi di impatto della norma sulla società era stato oggetto di considerazioni, ma mai era stato intrapreso un cammino sul piano metodologico così lucido e attento al complesso dei contesti e delle situazioni, anche di ordine sociale ed economico, in cui le norme agiscono212.

210

F. BASILICA, La qualità della regolamentazione tra ordinamento internazionale e ordinamento nazionale, in La qualità della regolamentazione: casi italiani e confronti internazionali, Numero speciale sul Convegno di Napoli (ottobre 2003), in Iter Legis, nn.2-3/2004, p. 16 ss..

211

C(95)21 Recommendation of the Council on improving the quality of government regulation. E’ inoltre possibile recuperarla in lingua italiana su Iter Legis, n. 4/1995, p. 69 ss..

212

R. MARVASI,Primi elementi per una riflessione sul decalogo OCSE, in La qualità della regolamentazione: casi italiani e confronti internazionali, cit., p. 72. Ricordiamo l’isolato e soprattutto inascoltato tentativo di darsi dei punti di verifica di analisi d’impatto della politica/normativa in corso di elaborazione effettuato da parte di G. U. RESCIGNO, Note preliminari sulle principali manchevolezze nella tecnica legislativa, in Fattibilità ed

Le linee-guida hanno pertanto la finalità di indicare la strada da percorrere per un’implementazione del lavoro di drafting sostanziale (ma anche formale: si veda il punto 8 della check-list), attraverso peraltro una responsabilizzazione degli attori politici nella presa delle decisioni determinanti in tale fase. Ciò deve avvenire tenendo presente il concetto di governance ancora così estraneo alla tradizione italiana e che implica un ragionare sempre in funzione di quelli che saranno i reali destinatari della norma, la cui previa consultazione perciò dovrà ora risultare quantomeno imprescindibile in sede di formazione del testo normativo (legge o altra fonte normativa)213, in modo da permettere, al momento dell’applicazione della norma, un’apertura della società civile, la quale della legge ne conoscerà le ragioni di fondo che ne permetteranno un’intelligibilità e un’accessibilità in altro modo difficilmente perseguibile.

Nonostante il valore non vincolante delle Raccomandazioni OCSE, la prassi italiana ci conforta dell’incidenza che esse hanno avuto sulle istituzioni italiane, le quali, a partire dal 1997, con la riforma Bassanini, hanno dato il via ad un cammino, ancora in corso, all’insegna della semplificazione normativa e procedurale. Prima di allora, infatti, sul piano della semplificazione amministrativa ben poco si era fatto (se non attraverso la legge sul procedimento amministrativo – l. 241/1990 –, ma si veda anche l. 537/1993 recante «Interventi correttivi di finanza pubblica»). Limitatamente ai profili che più interessano il nostro lavoro si sottolinea come vi sia stato, proprio a far data dal 1997, un ripensamento delle strutture di controllo della qualità della legge, sia in Parlamento che nelle sedi di governo, con l’assunzione in particolare di nuovi compiti e di nuove responsabilità da parte degli uffici originariamente preposti e la nascita di nuove strutture, ove ancora non esistenti. Il tutto “condito” dal costante monitoraggio da parte dell’OCSE che ha, infatti, impegnato il Comitato «Public Management» (ora Comitato «Public Governance») – organo tecnico214 che fornisce assistenza ai governi nella definizione di politiche per la modernizzazione della pubblica amministrazione –, a presentare nel terzo anno successivo all’entrata in vigore delle Raccomandazione (ovvero nel 1998) un «rapporto sulla capacità dimostrata dagli Stati Membri dell’OCSE di migliorare la qualità delle normative di governo tenendo conto, nei rispettivi sistemi di amministrazione e di gestione delle politiche normative, dei principi applicabilità delle leggi, Relazione conclusiva della Commissione di studio per la semplificazione delle procedure e la fattibilità ed applicabilità delle leggi consegnata dal suo Presidente prof. Alberto Barettoni Arleri al Ministro per la funzione pubblica e da questi presentata ai due rami del Parlamento, Maggioli editore, Rimini, 1983, p. 126 ss..

213

Nella stessa direzione va del resto l’Unione europea come documentato dal Libro bianco sulla Governance europea della Commissione (COM(2001)428 definitivo/2).

214

enunciati nell’allegato [check-list]»215. Con il 1998 si è dato vita, inoltre, al Oecd’s Regulatory Reform Programme, ovvero ad un progetto avente come obiettivo quello di analizzare i progressi dimostrati dai singoli paesi e che ha portato nel 2001 alla pubblicazione del Rapporto sulla riforma della regolazione in Italia216. In esso in particolare si è sottolineato l’effetto positivo che le riforme Bassanini hanno avuto sull’intero ordinamento italiano; si è inoltre osservato come l’utilizzo degli strumenti di miglioramento della qualità della legislazione – su tutti spicca l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) – in percentuale si sia triplicato217. In tale rapporto l’OCSE esprime anche il proprio compiacimento nel riscontrare che nell’analisi di impatto della regolamentazione, così come è stata applicata in Italia, risultino presenti molti dei criteri raccomandati dall’OCSE, in particolare l’introduzione del test costi-benefici.

Sul piano comunitario l’obiettivo di migliorare la qualità della legislazione è stato perseguito lungo due binari paralleli. Da una parte, infatti, abbiamo le iniziative del Consiglio e della Commissione europea, che nell’ultimo decennio si sono profusi molto per il perseguimento di politiche in linea con i canoni della buona legislazione e della certezza del diritto; dall’altra risultano di rilievo le recenti Conferenze dei Presidenti dei Parlamenti dei paesi membri dell’Unione europea, che, rappresentando le forze parlamentari, spesso isolate nelle procedure decisionali comunitarie e di fatto escluse o destinate a ruoli di secondo piano nelle politiche della qualità della legislazione, hanno insieme fatto sentire la propria voce.

Procedendo con ordine si constata come nelle istituzioni comunitarie si siano adottati, sin dai primi anni di vita di esse, i tradizionali strumenti per la redazione dei testi normativi rappresentati dai Formulari degli atti del Consiglio europeo e dalle Guide di Tecnica Legislativa della Commissione europea218.

E’ però soprattutto nella sede del Consiglio europeo, organo supremo di indirizzo politico, che a partire dal 1992 si affronteranno le tematiche attinenti alla qualità della legge. L’utilizzo di una sede così significativa sul piano politico e istituzionale testimonia un cambiamento dell’approccio delle istituzioni comunitarie nei riguardi del drafting: esso , infatti, passa dall’essere solamente una delle tante questioni tecniche da lasciare nelle mani degli uffici amministrativi a costituire un obiettivo centrale nella politica comunitaria e perciò da

215

C(95)21 Recommendation of the Council on improving the quality of government regulation, cit.

216

OECD,Regulatory Reform in Italy, OECD, Paris, 2001.

217

Si confronti la tabella di p. 47 dell’ult. op. cit.

218

A. VEDASCHI,Istituzioni europee e tecnica legislativa, Giuffrè, Milano, 2001, pp. 5 e 75 ss.. Si veda, inoltre,

R. PAGANO (a cura di),Normative europee sulla tecnica legislativa, vol. II, Quaderni di documentazione, n. 10, Camera dei Deputati, Roma, 1988, p. 387 ss..

dibattere nei luoghi della politica più importanti. E così il Consiglio europeo di Birmingham del 16 ottobre 1992 affermerà con toni alti e solenni la necessità di una legislazione comunitaria più semplice e più chiara richiedendo peraltro una maggiore trasparenza del processo decisionale219, mentre, nel Consiglio europeo di Edimburgo del dicembre 1992, le massime istanze politiche riconosceranno la necessità di legiferare meglio, mediante testi più chiari, più semplici e rispondenti alla buona prassi legislativa.

A documentare la rivalutazione della qualità della legge in ambito comunitario è anche la Dichiarazione n. 39, allegata al Trattato di Amsterdam del 1997 su proposta del Governo olandese, nella quale si invitano le istituzioni europee ad adottare «orientamenti per un miglioramento della qualità redazionale della legislazione comunitaria»220. In essa si sollecitava l’osservanza di tali orientamenti in sede di elaborazione di proposte e di progetti di atti legislativi comunitari. In seguito a tale dichiarazione, le tre istituzioni che partecipano ai procedimenti di formazione degli atti comunitari, vale a dire il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, hanno dato vita all’Accordo interistituzionale del 22 dicembre 1998 sulla qualità redazionale del diritto comunitario, in cui rileva l’approccio pluri- istituzionale221 che consegue dall’obiettivo di interesse generale perseguito222.

Giungendo a giorni più vicini ai nostri ricordiamo il Consiglio europeo di Lisbona del 2000 e quello di Laeken del dicembre 2001, sede quest’ultima nella quale venne presentato il «rapporto Mandelkern» redatto da un gruppo di esperti e che ha portato alla costruzione a sua volta di un piano d’azione. Conseguenza di ciò è stata una responsabilizzazione in particolare della Commissione europea, già impegnata a far data dal 1995 nella presentazione annuale al Consiglio della relazione, meglio conosciuta con il nome di «Legiferare meglio». Sono , infatti, del 2002 due comunicazioni importanti della Commissione: COM(2002) n. 276, sulla

219

In questo senso anche la Dichiarazione n. 17 sul diritto di accesso all’informazione adottata il 7 febbraio 1992 ed allegata all’Atto finale del Trattato dell’Unione europea (TUE).

220

Si veda la Dichiarazione n. 39 sulla qualità redazionale della legislazione comunitaria, adottata il 2 ottobre 1997 ed allegata all’Atto finale del Trattato di Amsterdam.

221

A. VEDASCHI,Istituzioni europee e tecnica legislativa, cit., p. 143.

222

Ad esso ha fatto seguito il recente Accordo interistituzionale stipulato dalle tre istituzioni comunitarie nel dicembre 2003, come diretta risposta agli inviti che erano provenuti dal Consiglio europeo di Siviglia del giugno 2002. In particolare, le tre istituzioni, hanno sottolineato in tale accordo il comune obiettivo di migliorare la qualità della legislazione specificando in esso una serie di iniziative e di procedure all’uopo determinanti, fra le quali; un migliore coordinamento del processo legislativo, in particolare per la codecisione; un rapporto annuale della Commissione sul seguito delle proposte legislative; la partecipazioni dei Commissari ai dibattiti delle commissioni parlamentari e ai dibattiti in plenaria per le problematiche di cui sono incaricati; una maggiore trasparenza; una giustificazione chiara e precisa della base giuridica proposta dalla Commissione; l’utilizzazione di modi di risoluzione diversi dalla legge, quando possibile; il miglioramento della coerenza dei testi; il miglioramento della trasposizione; la semplificazione e la riduzione del volume della legislazione.

valutazione di impatto normativo; COM(2002) n. 278, sulla semplificazione e miglioramento della legislazione.

Questa rapida carrellata sulle iniziative in materia di drafting in ambito comunitario ci fornisce almeno due spunti sui quali varrebbe la pena di soffermarsi. Il primo di questi riguarda la modifica dell’atteggiamento delle istituzioni sul tema: dapprima poco interessate, se non limitatamente ai profili tecnici, e perciò rilasciati esclusivamente nelle mani degli apparati serventi le istituzioni223, hanno in un secondo momento manifestato un’attenzione via via maggiore, arrivando a ragionare di concerto ogni qualvolta si dovessero prendere decisioni nel merito. Inoltre il concetto di drafting ha subito una lenta, ma incessante evoluzione: pur senza tralasciare gli aspetti redazionali dei testi legislativi, le istituzioni si sono concentrate ultimamente sui profili contenutistici/sostanziali dei testi di legge224, probabilmente sulla scia di quanto in sede OCSE era già stato avviato.

Connessioni con gli aspetti della forma di governo e con la questione del deficit democratico presenta invece la serie di iniziative predisposte dai Presidenti dei Parlamenti dei paesi membri dell’Unione europea. Si ricorda a tal proposito la Conferenza di Helsinki del giugno 1997, nella cui sede venne costituito un gruppo di lavoro, che si occupò da una parte di analizzare le principali cause di complessità normativa nelle democrazie avanzate e dall’altra di proporre alcune indicazioni politiche. Il lavoro di tale gruppo è poi continuato, come testimoniato da quanto emerso dalla Conferenza di Lisbona del maggio 1999 e dalla Conferenza di Roma del settembre 2000. Ci interessa appuntare alcune considerazioni che discendono dalla lettura del documento redatto dal gruppo di lavoro costituito a Helsinki nel giugno 1997, intitolato Complessità normativa e ruolo dei Parlamenti nell'epoca della globalizzazione225, il quale, approvato dalla successiva Conferenza di Lisbona, è divenuto il punto di riferimento per tale organo intergornativo. In particolare in esso si rileva sia la forte

223

E’ infatti per iniziativa dei servizi giuridici del Consiglio, della Commissione e del Parlamento che viene data vita alla Guida pratica comune, redatta a norma dell’accordo interistituzionale del 1998, di cui sopra, la quale si propone di approfondire il contenuto e di precisare le implicazioni di tali orientamenti, commentandoli ed illustrandoli con esempi. Sempre all’interno dei servizi giuridici è stato recentemente costituito il «Gruppo interistituzionale per la qualità redazionale». Si veda P. COSTANZO-L.MEZZETTI-A.RUGGERI, Lineamenti di diritto costituzionale dell’Unione europea, Giappichelli, Torino, 2006, pp. 245-248; W. ROBINSON, Drafting of EU legislation:a view from the euroean commission, in federalismi.it, n.1/2008 (consultato il 9 gennaio 2008).

224

Sono da segnalare infatti le ultime evoluzioni in ambito europeo riscontrabili nell’Accordo interistituzionale del 2003 di cui sopra e della relazioni «Legiferare meglio» del 2005 e del 2006. Nel primo in particolare si è riconosciuto come «un più efficace procedimento di consultazione prelegislativa e un maggiore ricorso alle analisi degli effetti, sia a priori che a posteriori, contribuisc[a]no al conseguimento dell’obiettivo di una maggiore qualità della legislazione », come ci riferisce P. COSTANZO-L.MEZZETTI-A.RUGGERI, Lineamenti di diritto costituzionale dell’Unione europea, cit., p. 247.

225

Si aggiunge inoltre come a tali lavori partecipò anche l’OCSE, con proprie relazioni e documenti, si veda in questo senso A. PALANZA,La perdita dei confini: le nuove procedure interistituzionali nel Parlamento Italiano, in Storia d’Italia. Annali 17-Il Parlamento, cit., p. 1256.

predominanza, a livello nazionale come a livello comunitario, degli esecutivi nella formazione delle leggi, sia la progressiva espansione, in alcuni Stati (Austria, Belgio, Germania, Italia e Spagna), dell’area riservata all’autonomia normativa dei livelli di governo territoriali subnazionali226. Il punto più interessante del documento ora preso in esame è riconducibile alla presa di coscienza della necessità di dare avvio a concrete politiche per la legislazione, tra le quali si pone in evidenza anche un problema di riposizionamento dei Parlamenti nazionali nel quadro decisionale, in ogni livello di governo. Per quanto in esso si riconosca l’esigenza che la progettazione legislativa avvenga nelle sedi tecniche, rappresentate in primo luogo dalle sedi governative, non si può in ogni caso declinare il delicato compito spettante al Parlamento di controllare quanto elaborato dal Governo attraverso un continuo flusso di informazioni tecniche. «L’informazione tecnica» – si afferma – «diviene un fattore di corretto funzionamento del sistema costituzionale fondato sul principio di responsabilità. In tal modo il Parlamento può tornare ad essere un fattore fondamentale di trasparenza a vantaggio di tutti i cittadini secondo la regola più antica del costituzionalismo»227.

Questo, come tutte le “sollecitazioni” ricevute dalle sedi sopranazionali, costituisce il chiaro segnale dell’importanza che l’interazione tra i processi normativi afferenti a ciascun livello di governo sta acquisendo via via sempre di più, come conseguenza della moltiplicazione dei centri di produzione normativa. Prendendo come esempio l’Unione europea, è piuttosto immediato il collegamento che ci può essere tra il livello comunitario e il livello nazionale in tema di qualità della legge. Se la legge di provenienza comunitaria viene scritta in modo disattento, e solo gli addetti ai lavori possono conoscere delle enormi difficoltà riscontrabili anche a seguito del multilinguismo che caratterizza questo livello di governo e gli atti di sua produzione, e/o in modo non rispettoso dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, l’impatto immediato si avrà sui singoli ordinamenti nazionali, tenuto conto anche del fatto ancor più grave della scarsa partecipazione nella fase ascendente – ma anche nella fase discendente – dei Parlamenti nazionali. Solo un’operazione sinergica, che veda la collaborazione di tutti i livelli di governo, impegnati nella cancellazione del medesimo male e nell’apertura a momenti di consultazione con i destinatari diretti delle norme228, favorirà un

226

Così recita il documento consultabile in http://www.camera.it/_cppueg/ita/conferenza_odg_Conclusioni_Lisbona.asp (consultato il 18 gennaio 2007).

227

Ibidem.

228

E’ perciò necessario dare avvio ad una politica di intermediazione da parte delle istituzioni nazionali tra le istituzioni comunitarie e i destinatari finali delle norme comunitarie, come si apprende da L. VIOLANTE, Il futuro dei parlamenti, in Storia d’Italia. Annali 17-Il Parlamento, cit., pp. LX e LXI, il quale parla di «strategia