Spedizione in abbonamento postale - Gruppo I V
RIVISTA DI DIRITTO FINANZIARIO
E S C I E N Z A DELLE F I N A N Z E
Fondata da BENVENUTO GRIZIOTTI
(e RIVISTA IT A L IA N A DI DIRITTO FINANZIARIO)
E N R I C O A L L O R I O . E N Z O C A P A C C IO L I <• C E S A R E C O S C IA N I FRANCESCO FORTE • EMILIO G ERELLI • G IANNINO PARRAVICIN I
A N T O N I O P E S E N T I . A L D O S C O T T O
m v l t aJ PAVCISi
AG
Pubblicazione sotto g li auspici della Camera di Commercio di P avia e d ell’ Istituto di diritto pubblico della F a co ltà d i G iurisprudenza
dell’ U n iversità di Roma
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Redattore: dott. Alb e r to Ma j o c c h i, Assistente di ruolo nell’Università di Pavia.
Redattore Capo: prof. Em i l io Ge r e l l i, Direttore dell’Istituto di Finanza del l'Università di Pavia.
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RIVISTA DI DIRITTO FINANZIARIO E SCIENZA DELLE FINANZE
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La Casa Ed itr ic e •
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[P A V C lsj
A G D O T T . A . G I U F F R È E D I T O R E
CASA EDITRICE DOTT. ANTONINO GIUFFRÈ - MILANO
Teoria e pratica del diritto
Questa collana è suddivisa
nelle seguenti sezioni:
I D IR ITTO C IV IL E
D U R A N T E Aldo, L ’assicurazione obbligatoria della re
sponsabilità da veicoli a motore. Commento sistematico alla Legge n. 990 del 24-XII-1969 (1970), 8°, p. VIII- 347» L - 32°o.
II D IR ITTO C O M M ERCIALE
D E L VECCH IO Francesco, Le spese e gli interessi nel
fallimento (1969), 8°, p. XII-336, L. 3000. Ili D IR ITTO P E N A L E
D E G E N N A R O Domenico - BRU N O Bruno, L ’inizia
tiva della polizia giudiziaria (1969), 8°, p. 290, L. 2600. IV D IRITTO A M M IN ISTR A TIV O
1) T A L IC E Carlo, Istituzioni di diritto pubblico dei trasporti. Trasporti terrestri e navigazione interna
(1968), 8°, p. VIII-287, L. 2500.
2) D I R E N Z O Francesco, I contratti della Pubblica Am ministrazione (1969), 8°, p. VIII-216, L. 1800. 3) T A B A R R IN I Agostino, I contratti dei comuni (Pro
blemi pratici e formulario) (1970), 8°, p. IV-224, L. 2000.
V D IR ITTO TR IB U T A R IO
G A Z Z E R R O Filippo, La dichiarazione tributaria nel
l’accertamento e nel contenzioso (1969), 8°, p. XVI-392, L. 3500.
G U ER R A Michele, La riforma del sistema doganale
italiano. Parte prima (1970), 8°, p. VIII-300, L. 3000.
P A R T E P R I M A
Joergen R. Lotz-El ij o t t R. Mobss - A Study of Milìtary Eocpenditures . 599 Elisabetta Montanaro - II finanziamento della spesa pubblica plurien
nale: esiste un obbligo costituzionale di « copertura» ? . . . 611 Giu s e p p e Bognetti - lino schema di analisi dinamica degli effetti del
l’imposta sui profitti e sul valore a g g i u n t o...631 Aldo Ch ia n c o n e - Sulla possibilità di gestire il debito pubblico in fun
zione anticongiunturale minimizzandone i costi di gestione . . 665 Alberto Barettoni-Aelebi - L ’autonomia comunale nella Costituzione e
nelle leggi in v i g o r e... 673 Franco Batisto n i Ferrara - I trasferimenti immobiliari tra parenti entro
il terzo grado e Vari. 1$ della legge di r e g i s t r o...687 Piero Piccatti - Estinzione del processo avanti le Commisisoni tribu
tarie per inattività delle p a r t i... 718
A P P U N T I E RASSE G N E
Vittorio Bennan i - Credito d’imposta e redditi esenti nel disegno di legge delega per la riforma t r i b u t a r i a...734 Mario Rotondi - Rassegna legislativa in materia finanziaria . . . . 744
RECENSIONI
Salvatore La Rosa - Eguaglianza tributaria ed esenzioni fiscali (N. D ’A m a t i ) ...7 6 1
RASSEGNA D I P U B B L IC A Z IO N I R E C E N T I... 764
P A R T E S E C O N D A
NOTE A SENTENZE
Cl a u d io Sa c c h e tt o - Contenuto ed efficacia immediata negli ordinamenti
degli Stati membri delle disposizioni fiscali del Trattato C.E.E. . . 329 Francesco Ricco - Sull’ammissibilità dell’intervento del terzo respensa
Lu i g i M . Ge k e v in i - Legittimità e limiti dell’integrazione di notifica
Gae ta n o Ak d izzo n e - Boppia imposizione nel procedimento tributario ( T.U.I.D., art. 7 ) ...
SENTENZE AN NO TATE
Comunità economica europea - Natura - Titolari di diritti e di obblighi - Singoli - Norme del trattato aventi efficacia immediata - Nozione. Politica della C.E.E. - Norme comuni - Disposizioni fiscali - Imposizioni
interno riscosse da uno Stato membro sui prodotti provenienti da altri Stati membri - Divieto di discriminazione rispetto all’onere fiscale gravante sui prodotti nazionali di detto Stato - Natura e con seguenza del principio - Diritti soggettivi dei singoli - Loro tutela da parte dei giudici nazionali.
Politica della C.E.E. - Norme comuni - Disposizioni fiscali - Imposizioni interne riscosse da uno Stato membro sui prodotti provenienti da altri Stati membri - Divieto di discriminazione rispetto all’onere fiscale gravante sui prodotti nazionali di detto Stato - Termini « di rettamente o indirettamente » ,- Vanno interpretati in senso ampio - Imposizioni applicate ai prodotti nazionali similari - Nozione. Politica della C.E.E. - Norme comuni - Disposizioni fiscali - Imposta cu
mulativa a cascata - Aliquote medie per prodotto o gruppo di pro dotti importati (art. 97, 1° comma) - Assenza di diritti dei singoli. Politica della C.E.E. - Norme comuni - Disposizioni fiscali - Imposta cu
mulativa a cascata - Aliquote medie per prodotto o gruppo di pro dotti importati - Determinazione da parte di uno Stato membro - Validità (Corte di Giustizia Comunità Europee, 3 aprile 1968, n. 2 8 / 67) (con nota di O. Sa c c h e t t o) . . . . ... Imposte dirette - Procedimento - Responsabile d’imposta - È estraneo al
rapporto tributario - Intervento volontario in giudizio - Inammissi bilità (Comm. Centr., 3 luglio 1967, n. 91631) (con nota di F. Ricco) Imposte e tasse in genere - Accertamento intestato a persona defunta -
Notifica al cognato del contribuente defunto - Nullità dell’atto. Esattore ed esazione d’imposte - Cartella esattoriale - Notifica per af
fissione susseguente ad accertamento nullo per inidoneità della no tifica - Validità dell’atto per raggiungimento dello scopo - Insussi stenza (Cass. n. 781, 12 marzo 1969) (con nota di L. M. Ge r e v in i) . Doppia imposizione - Tassazione a carico di soggetti diversi - Inam
missibilità.
U N IV E R SITÀ ’ D I TORINO
STUDI D E L LABO RATO RIO D I ECONOMIA POLITICA S. Co g n e t t i De Ma r t iis
I I I Serie_________________________________________________________________ Voi. X I I I
... ... ... ... . .Tstìfeaa*
MARIO REY
SAGGIO SULLA TEORIA
DELLA FLESSIBILITÀ1
AUTOMATICA FISCALE
Introduzione.La teoria corrente degli effetti della flessibilità automatica fiscale. La flessibilità automatica fiscale nei sistemi dinamici di m olti plicatore.
La flessibilità automatica fiscale nei sistemi di interazione del m ol tiplicatore e dell’acceleratore.
La flessibilità automatica fiscale nel caso di ritardo nella fun zione dell’imposta.
Gli effetti della flessibilità automatica del gettito delle imposte indirette ed in un semplice sistema di economia aperta.
La flessibilità automatica fiscale in una economia in sviluppo. Conclusioni.
Appendice. Osservazioni sulla flessibilità della formula.
8°, P. 118, L. 1200.
CASA EDITRICE DOTT. ANTONINO GIUFFRÈ - MILANO
PUBBLICAZIONI DELL’ISTITUTO DI POLITICA ECONOMICA E FINANZIARIA DELLA FACOLTA’ DI ECONOMIA E COMMERCIO
Dell'Università di Roma
MARIA TERESA SALVEMINI
L a p o lit i c a d i t e s o r e r i a
Il b il a n c io p r e v is io n a l e d i c a s s a:
Premessa. - La previsione di entrata. - La previsione di spesa. - Conclusioni. St r u t t u r a e d in a m ic a d e l l a g e s t io n e di t e s o r e r ia. Il t e s o r o c o m e in t e r m e d ia r io f in a n z ia r io. Volume in 8°, p. IV-107, L. 1000 36 ____________________________ _______________ _________________________ PAC O L T À D I G IU R I S P R U D E N Z A D E L L ’ U N I V E R S I T À D I R O M A ISTITU T O D I ECONOMIA E FIN A N ZA
STUDI DI FINANZA PUBBLICA 14
Guido CANDELA
INDAGINE CAMPIONARIA
SULLA RAPPRESENTATIVITÀ
DEGLI IMPONIBILI CATASTALI
(Atti del Gruppo di ricerca per lo Studio dei problemi di finanza puoblica
presso il Consiglio Nazionale delle Ricerche)
Avvertenza sulla metodologia seguita. - Analisi dei dati. - Appendice.
Volume in 8°, p. VII-101, L. 1400.
132 ________________ _____ __________________________________
I T A L I A N A
BANCA DI INTERESSE NAZIONALE
Ca pitale So c ia l b L. 40.000.000.000 - Riserva L. 12.750.000.000
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con la descrizione in chiare lettere di ogni movi mento di fondi all’attivo ed al passivo.
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CASA EDITRICE DOTT. ANTONINO GIUFFRÈ - MILANO
FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA
DELL’ U N IVE R SITÀ DI ROMA
IS T IT U T O D I E CO N O M IA E F IN A N Z A
STUDI DI FINANZA PUBBLICA Collana diretta da C E S A R E C O S C IA N I
1. Pedone A ., Il sistema tributario e la concentrazione industriale (1962), 8°, p. 193, con numerose tabelle, L. 1400.
2. Stato dei lavori della Commissione per lo studio della riforma tribu taria (1964), 8», p. VII-335, L. 2500.
3. Studi sulla distribuzione della pressione fiscale in Italia (1965), 8°, p. 188-XXX, con numerosi grafici e tabelle, L. 3000.
4. Problemi di finanza pubblica : Voi. I (A tti del Gruppo di ricerca per lo
studio dei problemi di finanza pubblica costituito presso il Consiglio Nazionale delle Ricerche) (1966), 8°, p. VI1I-496, con grafici, L. 3000. 5. Da Em p o l i D., Analisi critica di alcuni effetti dell’imposta generale
sulle vendite (1967), 8°, p. 98, L. 2000.
6. Problemi di finanza pubblica: Voi. I I (A tti del Gruppo di ricerca per
lo studio dei problemi di finanza pubblica costituito presso il Consiglio Nazionale delle Ricerche) (1967), 8°, p. X V II-364, con figure, L. 3500. 7. Ga l e o t t i G ., Le origini dell’imposta sui redditi di ricchezza mobile in
Italia (1967), 8», p. 453, L. 3500.
8. Studi sulla finanza locale (1967), 8°, p. XII-220, con numerose tabelle, L. 2600.
9. Problemi di finanza pubblica : Voi. I l i (Atti del gruppo di ricerca per
lo studio dei problemi di finanza pubblica costituito presso il Consiglio Nazionale delle Ricerche) (1967), 8°, p. XVI-473, con numerosi grafici e tabelle, L. 4000.
10. Sar tob a ti G., Teoria, amministrazione e riforma dell’imposizione sui
consumi (1967), 8“, p. IV-197, L. 1800.
11. Studi sull’imposta sul valore aggiunto (1968), 8°, p. 486, L. 4500. 12. Problemi di finanza pubblica: Voi. IV (A tti del Gruppo di ricerca per
lo studio dei problemi di finanza pubblica costituito presso il Consiglio Nazionale delle Ricerche) (1968), 8°, p. 361, con numerose tabelle, L. 3800.
13«. Studi sull’imposta sulle vendite (1968), 8°, p. XIII-225, con 1 tavola, L. 2000.
13b. Can dela G., Indagine campionaria sulla rappresentatività degli impo
nibili catastali (Atti del Grupop di ricerca per lo studio dei problemi
della finanza pubblica presso il Consiglio Nazionale delle Ricerche)
(1969), 8°, p. VII-101, con numerose tabelle, L. 1400.
14. Pia c e n t in i U., Le spese di riscossione delle imposte comunali sui con sumi in Italia 1938-1965 (1969), 8», p. XI-238, L. 2800.
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data for 72 low and high income countries. There is considerable variation in the military expenditure (D) to gross national product (GNP) ratio, ranging from practically nothing in Jamaica and Iceland to close to 10 per cent in Israel and the United States.
An attempt was made to explain these variations. It was found that less of a military effort was made when the foreign trade sector was larger, when per capita income was higher, and when there was a less valuable natural resource endowment. It also appears that there is less inflationary pressure in countries devoting a larger portion of their resources to the military.
2. Variations in Military Expenditures. —■ Table 1 gives the ratios of military expenditure to GNP in 20 developed countries (1) ranked in declining order. Table 2 gives the same information for 52 developing countries. W hile the average for the 20 developed countries is 3.6 per cent of GNP, the average for the 52 developing countries is 2.5 per cent. One of the problems with the above data is that military expenditures in some countries are shown under various headings, two o f the most common being justice and police. In Table 3 we have ranked 46 countries according to the military expenditures ratio and compared this ranking to the ordering which would result if expenditures on justice and police were added to military expenditures (2). There are several countries for which the difference in ranking is very large. The following countries ranked considerably higher when justice and police were included: Malaysia, Algeria, Ethiopia, Costa Rica, Malawi, and Jam aica; the inclusion of justice and police ranked the following countries considerably lower than when they were ranked on the basis of military expen ditures alone: Norway, Belgium, Argentina, and Uganda. These dif-(1) Developed countries are defined as those having per capita incomes greater than TJS$ 800.
(2) A ll expenditures are for general government, i.e. they include all government authorithies.
— 600 —
fercnces suggest that definitional problems can be of considerable importance when international comparisons are made of military expenditures; there is no way at present, however, to escape these problems, and in what follows, the analysis is based on the military expenditure data alone.
Table 1 - 20 Developed Countries Ranked According to Military Expenditures
Per Cent of ONP (1963-1965). _ _ _ _ _
1. Israel ... 2. United States . . 3. United Kingdom 4. Sweden . . . . 5. F ran ce... 6. Netherlands . . 7. Germany . . . . 8. Norway . . . . 9. Canada . . . . 10. Belgium . . . . 9.7 9.4 5.5 4.8 4.4 4.4 3.9 3.7 3.4 3.1 11. Australia . . 12. Denmark . . 13. Italy . . . . 14. Switzerland . 15. Finland . . 16. New Zealand 17. Austria . . 18. Japan . . . 19. Ireland . . . 20. Iceland . . 3.0 2.8 2.7 2.6 2.1 2.0 1.3 1.2 1.0 (*) (*) Less than one tenth of one per cent.
Table 2 - 52 Less Developed Countries\ as’^a Per Cent of ONP^(1963-1965)
r.Ranked According to Military Expenditures
1. China, Republic of . . 2. I r a q ... 3. United Arab Republic . 4. P o r tu g a l... 5. B u rm a ... 6. Turkey ... 7. Congo (Kinshasa) . . . 8. K o r e a ... 9. M a l i ... 10. Dominican Republic . . 11. India 12. Iran ... 13. M a la y sia ... 14. T h a ilan d ... 15. Algeria... 16. G re ec e... 17. B r a z i l ... 18. South A f r i c a ... 19. A r g e n t i n a ... 20. C a m e r o u n ... 21. P e r u ... 22. S p a i n ... 23. H a i t i ... 24. E th io p ia ... 25. G h a n a ... 26. N i g e r ... 8.6 8.2 6.7 6.7 5.4 4.9 4.8 4.6 3.6 3.5 3.4 3.4 3.3 3.2 3.0 2.9 2.7 2.5 2.4 2.3 2.2 2.2 2.2 2.1 2.1 2.1 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 1 Sudan ... Afghanistan . . . . Chile ... Ecuador ... Paraguay ... Chad ... M alagasy... N ic a r a g u a ... Colom bia... El Salvador . . . . H o n d u r a s ... Nigeria ... Philippines... U g a n d a ... U r u g u a y ... Liberia... K e n y a ... G u a te m a la ... P a n a m a ... C e y lo n ... M alaw i... M e xico ... Costa R i c a ... Tanzania... Trinidad and Tobago J a m a ic a ... 2.1 2.0 1.9 1.9 1.9 1.5 1.4 1.4 1.3 1.3 1.3 1.2 1.2 1.2 1.2 1.1 1.0 0.9 0.9 0.8 0.7 0.7 0.6 0.5 0.4 (*)
Table 3 - Countries Ranked According to the Ratio of Military Expenditures to ONP,
and their Ranking According to Expenditures on Military, Justice, and Pohce as a Per cent of G N P .
— 602 —
3. Some factors associated with differences in military expen ditures. — The simple coefficient of correlation between military
expenditures as a per cent o f GXP and GXP is small (0.15), sug gesting that military expenditures are not substantially affected by the size of country. There are, however, as seen from Tables 1 and 2, fluctuations in the proportion of the resources different countries spend for military purposes. Historical, religious, geographical, and other reasons no doubt explain many of these differences. Here, a few economic factors will be discussed which are empirically asso ciated with the level of military expenditure in developing countries.
It is reasonable to hypothesize that military expenditures are higher in countries with large amounts of valuable natural resources to protect. Of course, it would be very difficult to develop an accu rate index of « valuable natural resources ». A rough measure for which data do exist is oil and mineral exports as a percentage of GXP. The main weaknesses of this index are that there are other valuable natural resources and that the index measures only what is presently being processed. Despite these weaknesses, we felt it would be worth testing the hypothesis outlined above with this variable.
It is also interesting to consider whether defense expenditures are lower when countries have large foreign trade sectors. The reasoning underlying such a hypothesis is that, ceteris paribus, other countries will be more willing to protect a country when the country is an important market for foreign products.
To test the two hypotheses described above, the following re gression was run for all 72 countries in Tables 1 and 2.
B/Y = 3.217 - 0.06645 M fY - 0.0009539 Yp + 0.001012 MO/Y (1)
(2.447) (2.960) (2.392)
i f 2 = 0.163
where B/Y is defense expenditures as a per cent of GXP, M/Y is imports as a per cent of GXP, Yp stands for per capita income in US$ and MO/Y is mineral and oil exports as a per cent of GXP.
A negative relationship, somewhat weaker than the other two, appears to exist between per capita income and military expendi tures (3). This could be interpreted meaning that military expendi tures are considered a high priority item, even when per capita in come and hence other government services are at very low levels (4). From Tables 1 and 2, however, it was concluded that developed coun tries spend a higher proportion of their GNP on military purposes than do the developing countries. W e might, therefore, conclude that from a certain level of income, when other government services have satisfied basic needs, military expenditures will tend to grow again.
While the significance levels of the two foreign trade variables
(M/Y and MO/Y) are quite high, note should be taken of the fact that
the over-all explanatory power of these selected economic factors is quite low. Specifically, the independent variables explain only about 16 per cent of the variation in military expenditures from its mean, leaving about 84 per cent to be explained by factors we did not con sider (and by shortcomings in our statistical data).
It is often alleged that foreign aid contributes directly to higher military outlays. To test this, the average o f net new annual foreign grants and loans to governments as a per cent of GNP {F/Y) was added to the equation above. The results w ere:
D/Y = 2.768 - 0.07235 M/Y + 0.001331 Yp
(2.980) (3.823)
+ 0.0009228 MO/Y + 0.002626 F/Y
(2.247) (2.419)
R 2 = 0.219 (2) This suggests that military outlays tend to be higher when more foreign aid is received. However, this result should be interpreted with extreme caution. In light of the causal interrelationships involved, it cannot be concluded from this that an increase in foreign aid pay ments leads to higher military outlays (5).
(3) Hence, our more thorough statistical tests gives another result than the simple comparison of averages in Table I and Table 2.
(4) For partial evidence of the positive correlation between per capita income and other government services, see J. R. Lo tz- E. R. Monss, « Measuring “ Tax Effort ” in Developing Countries », I.M .F. Staff Papers, November 1967, in which a positive relation between per capita income and tax level was found for developing countries.
— 604 —
4. How the Burden of Military Expenditure is Distributed in Developing Countries.
4.1. Introduction. — There are several ways in which the costs of
military expenditures may be borne, with each having its own implica tions for the size and distribution of the burden. Higher (6) military expenditures may be accompanied by compensatory fiscal measures, such as higher taxes and/or lower other government expenditures.
Another possibility is that monetary policies, such as reducing the amount of credit available to the private sector, will be adopted to offset the increase in demand resulting from higher government expen ditures.
I f compensatory monetary an d/or fiscal policies of the types described above are not adopted, higher defense expenditures will lead to an increase in total aggregate demand. There are several possible effects of an increase in aggregate demand. In an economy that is already fully employed, an increase in demand will lead to a price increase or a worsening balance of payments situation.
In contrast, when productivity is increasing or existing resources are not being fully utilized, demand may be increased without necessa rily causing an inflation or a worsening of the balance o f payments. In cases such as these where it is possible to meet higher demands out of increased domestic production, the cost of higher military expendi tures are not as apparent as they are in the full employment situation. They do, however, exist, and are equal to what could have been done had military expenditures not been increased.
To summarize, the costs of higher military outlays might be reflected in one or a combination of the folloving: (1) higher taxes; (2) lower government expenditures on other items; (3) domestic infla tion; (4) a deterioration in the balance of payments; (5) a cutback in the amount of credit made available to the private sector. When unemployment exists or productivity gains are rapid, the costs of higher military expenditures will not necessarily be reflected in any of the above except maybe the balance of payments; for the major part, however, they would be measured by the benefits o f alternative uses of the resources devoted to higher military expenditures. association between foreign aid and mineral and oil exports. Given this, it is extremely difficult to attribute correlation to the appropriate variable.
To see if there is some uniform pattern (7) in the cost distri bution of higher military expenditures, a cross section analysis was made of 52 developing countries. More specifically a set of regression equations were estimated in which indices for taxes, government expenditures, inflation, balance of payments problems, domestic credit to the private sector, and the growth rate in real GNP were taken separately as dependent variables and run on military expen ditures.
4.2. Taxation. — A rough indication of the extent to which the
costs o f higher military expenditures are borne out of higher taxes is given by running the taxes to GNP ratio (T/Y) on the military expen ditures to GNP ratio.
The result for 52 developing countries is:
T/Y = 13.47 + .5963 D/Y (3) (2.121)
R 2 = .064
The results suggest that on average about 60 per cent of a given increase in military expenditures will be financed out of taxes in developing countries.
4.3. Expenditure Reductions. — Higher military expenditures might also be compensated for by lower than average government expenditures on other functions. The purpose here is to determine whether other government expenditures are normally lower in coun tries with above-average military outlays. Unfortunately, expenditure data were not available for all 52 developing countries in our sample. A functional classification of general government sector expenditures was obtained for 37 developing countries from local sources and non- confidential reports of the IB R D and IMF. It appears from equa tion (4) (E = total expenditures, E 8 = expenditures on economic ser vices, S W ■= expenditures on social welfare) that other expenditures are not typically reduced to finance a high level of military
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tures and, more specifically, neither are expenditures on economic ser vices equation (5) and social welfare equation (6):
(E - D )/Y = 18.21 + 0.5460 D/Y (4) (0.879) B 2 = 0.000 ES/Y = 5.856 + 0.5009 D/Y (5) (1.349) i f 2 = 0.022 SW/Y = 5.389 + 0.4272 D/Y (6) (1.262) B 2 = 0.016
4.4. Lending to the Private Sector. — The above findings suggest that countries with high military expenditures are likely to run rather large government deficits. It is possible that such deficits might be compensated for by making less credit available to the private sector. To test this, an annual average o f net new credit made available to the private sector as a per cent of GNP (DCP/Y) was run on the military expenditure ratio. The results w ere:
DCP/Y = 3.503 - 0.0016 D/Y (7) (0.296)
B 2 = 0.000
The lack of any relationship between the two ratios suggests that domestic credit to the private sector is not more limited in countries with abnormally high military outlays.
4.5. Growth Rates in Real Output. — A country in which pro
ductivity is growing at an abnormally rapid pace will be able to sus tain (indeed, will probably require) a more rapid increase in domestic borrowing without having it lead to inflationary pressures than in countries growing less rapidly. To test whether higher growth rates tend of offset the inflationary pressures resulting from the deficits needed to finance higher military outlays, the average annual growth rate in real GNP (Y) was regressed on the military ratio:
Y = 4.233 + .02168 D/Y (8)
(0.107)
This shows that more rapid growth rates are not higher in countries with larger military outlays.
4.6. Unemployed Resources. — It is possible that countries with high military expenditures have not fully utilized their existing re sources. I f this is the case, it would be possible for them to run deficits without an accompanying set of factors leading to price increases and balance of payments problem. Unfortunately, reliable unemployment data do not exist for developing countries. However, our experience suggests that resources of the type needed to increase production markedly in a short time span do not exist to any large extent in developing countries.
4.7. Inflation and Balance of Payments Problems. — The earlier results suggest that adequate steps are not take in a uniform way in the developing countries to compensate fully of the infla tionary impact of higher military outlays. This suggests that the result of higher military spending might be reflected in more rapid price rises and/or less favorable balance of payments situations than in countries with lower military expenditures.
To test the former, the average annual price inflation (P) was run on the defense ratio:
P = 19.89 - 0.5293 D/Y (9)
(0.234) R 2 = 0.000
The result suggests that prices were not increasing anymore rapidly in countries with higher military expenditures.
As regards the questions o f the impact of military expenditures on the balance of payments the balance o f trade on merchandise account to GNP ratio (X -— M)/Y was run on the military ratio.
(X - M)/Y = - 4.057 + 0.8403 D\Y (10) (1.963)
608 —
4.8. General Conclusions. — It appears that the method by
which the costs of higher military outlays are distributed are suffi ciently diverse among developing countries so as to make it difficult to draw any general conclusions. However, it does appear that countries with higher military spending tend to have less balance of payments problems. Hence, onr findings do not support the contention that high military expenditures are one of the common reasons for lack of economic stability in developing countries. It should also be kept in mind that resources presently spent for military purposes, no matter how they are financed, could be spent in a way conducive to economic growth and social welfare.
Joergen E . Lo t z El l io t t E . Morss
Member of the Permanent International Tax Program Danish Delegation to OECD Harvard University
ANNEX
The following model gives a more precise picture of how the costs of higher military expenditures may be distributed than was given in the text.
Y 3= C + I + G + (X - M) [1] G = G [2] X = X [3] T — T [4] y < y [5] C + I = ffl0 + ai ( Y — T) + a2 D CP [6] M = b0 + b1( T - T ) + b 2D C P + b3Z1 ( Y - T ) + b i Z 1D CP [7] Zx = 0 when Y ^ y, Zl = l when Y > y [7a]
G — T = DCG + F A „ [8]
M - X = F A „ + F A P [9]
DC = DCG + D C P [10]
DC - DC* = dt (v Y + M ■ M - X ) = d 1(p.Y + M • M) [12] since X = X
The model says that by definition gross national product in current prices equals consumption plus investment plus government expenditures plus exports minus imports [ 1 ] ; and that government expenditures [2], exports [3 ], taxes [4], and the maximum growth rate in real GNP [5] are determined exogenously. Consumption and investment are taken to depend on disposable income (Y - T) and on the expansion in domestic credit to the private sector DCP during the year [6]. It is assumed that the demand for imports depends on the same two variables as the demand for consumption and investment and additionally that imports will be greater when the rate of growth in money demand (Y) exceeds the maximum possible growth in real output [7, 7a]. By definition we say the difference between governement expenditures and taxes will have to be financed out of domestic borrowing and foreign assistance [8] (1). The balance of trade deficit (M — X ) is assumed to equal private and government foreign capital flows {F A P F A g) [9],
The expansion in domestic credit equals net new loans to the government and the private sector [10]. It is assumed that the increase in domestic credit that is permissible (DC*) if it is not to lead to a worsening balance of payments or a price increase is proportional to the maximum possible increase in real output [11]. It is assumed that an expansion in domestic credit that exceeds DC* will lead to a proportional increase in aggregate demand that will show up either in a price increase or a worsening of the balance of payments situation [12].
The model will now be used to analyze the various possible impacts of higher military expenditures. The higher expenditures could be offset by an equal (2) reduction in other government
expen-(1) This is not entire accurate. Government expenditures may also be financed out of non-tax revenues. However, it is unilkely that this will offset the legitimacy of our conclusions.
(2) In the model presented here, it is assumed that all government ex penditures will have the same impact on aggregate demand. As has been noted elsewhere (e.g., E. R. Mo r s s- A . T. Pe a c o c k, «Measuring the Impact of the Budget in Developing Countries», in A. T. Peaco ck (e d .): Quantitative
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ditures. In this case, G, since it stands for total government expen ditures, would not change.
This indicates that the total impact on aggregate demand of a change 1
in government expenditure would equal A G • ---. —-— . 1 - « ! + & !+ b3 Z 1
(ctj — £q — b3 Zy) The impact of a change in taxes would equal A T • - --- — --- — .
1 — + o1 + o3 Z x On the reasonable assumption that ax — bx — b3 Z x < 1, the change in taxes needed to offset a change in expenditures will have to exceed the latter. Specifically, to offset a A G, the A T would equal
A G
a1 b1 b3 Zx
The total impact of a change in the level of domestic credit made (Ug — b3 — ^ l ) available to the private sector would equal A DCP-z--- :--- ;—— •
1 — a1 + b1 + b3 Zx To offset a change in government expenditure, the change in credit
A G to the private sector would be --- --- , - .
«2
+ b2 + bt Z xThe Statistical Material and its Sources.
Data on military expenditures came primarily from nonconfi- dential W orld Bank reports. In a few cases, these data were taken from a publication of the U.S. Arms Control and Disarmament Agen cy (3). Figures on other government expenditures came from official country publications, U.S. AID , and IBRD reports. The data on gross national product, trade, exchange rates, tax revenues, and monetization are given in previous paper by the authors (4). Data on price increases, on net capital inflows, and on credit expansion came from the International Financial Statistics.
(3) World-Wide Defense Expenditures and Selected Data, Calendar Year 1964 Research Report 66-1, January 1966, Washington, D.C.
PLURIENNALE : ESISTE UN OBBLIGO COSTITUZIONALE D I « COPERTURA » ? (*)
L ’ultimo comma dell’art. 81 Cost. stabilisce che ogni legge, dalla quale derivino a carico dello Stato spese nuove o maggiori, « deve
indicare i mezzi per farvi fronte ». Tale è il dettato della norma che
prescrive quello che, nel « gergo » ormai accreditato da una lettera tura costante, si è soliti indicare come l’obbligo di « copertura » della spesa pubblica.
Codesta espressione — che la dottrina giuspubblicistica ha mu tuato dal linguaggio della prassi parlamentare — è intesa nel senso che i provvedimenti, la cui attuazione comporti un incremento di spesa pubblica, sono legittimi solo quando sia stata formalmente accertata l’esistenza e la disponibilità dei mezzi necessari per far fronte al corrispondente fabbisogno finanziario.
L ’obbligo di « copertura », stabilito per ogni legge che istituisce spese « nuove o maggiori », dovrebbe essere suscettibile di una inter pretazione valida per tutta la normativa finanziaria. Tuttavia, fin dall’entrata in vigore della Costituzione del 1948, si sono manifestate profonde incertezze sulla possibilità di applicare la norma in que stione alle leggi di spesa pluriennale.
I gravi problemi presentatisi quando si è dovuto fare riferi mento alla legislazione di spesa ad incidenza pluriennale hanno finito con il porre in discussione le finalità stesse del preteso obbligo di « copertura », riguardato sotto il profilo dei necessari collegamenti fra la legge annuale di bilancio e la normativa finanziaria.
Le soluzioni proposte dalla dottrina sono m olteplici: esse sono però riconducibili, sia pure con diverse sfumature, a due principali linee interpretative, definite tradizionalmente l’una come « estensi va » (1), l’altra come « restrittiva » (2).
Esaminiamole brevemente, mettendo in luce di ciascuna le argo mentazioni di maggiore interesse ai fini di questa indagine.
Secondo l’interpretazione « estensiva », il precetto costituzionale della « copertura » avrebbe lo scopo di tutelare l’equilibrio finanziario dello Stato, mediante l’imposizione di un tendenziale pareggio fra le entrate e le spese. Al legislatore sarebbe vietato promuovere nuove cause erogative, a fronte delle quali non fosse possibile reperire ade guate fonti di finanziamento, ossia di « copertura ».
Intesa in tal senso la « ratio legis », l’ambito di previsione della norma deve per forza estendersi anche alle leggi i cui effetti
finan-(1) Fra i sostenitori di codesta interpretazione merita ricordare, in par ticolare, S. Bu s c e m a, Copertura e costituzionalità delle leggi che comportano nuove o maggiori spese, in Rìv. dir. fin., 1955, I, 24 ss. ; Id., La copertura degli oneri a carico degli esercizi futuri, in Riv. dir. fin., 1966, I I , 208 ss.; C. Be n-
tiv e g n a, Sulla costituzionalità, dei provvedimenti legislativi di spesa, in Arch.
fin., 1956, V, 7 ss.; S. Scocca, Leggi di bilancio e leggi finanziarie nell’arti colo 81 Cost., in Rass. Avv. Stato, 1960, 1 ss.; A . Pr e d ie r i, Il programma eco nomico nazionale 1966-1910, Firenze, 1967 ; C. An e l l i, Natura giuridica dei bilanci, in Corr. amm., 1965, 2158 ss.
Tale corrente dottrinale non trovò inizialmente rispondenza nella prassi legislativa, proprio per quanto concerne l’applicazione del 4° c. art. 81 alle leggi di spesa pluriennale. La situazione cambiò in seguito alla sentenza della Corte Costituzionale n. 1 del 7 gennaio 1966, che si schierò decisamente a favore della interpretazione « estensiva », dichiarando incostituzionale una legge di spesa pluriennale (L. 13 agosto 1959, n. 904) perché priva della «copertura» per gli oneri gravanti sugli esercizi successivi a quello in corso (Per la motivazione della sentenza cfr. Giur. Cost., 1966, 4 ss. con nota solo parzialmente adesiva di V . On id a). Essendosi la stessa Corte dei Conti uni formata a tale orientamento, gli organi legislativi avrebbero dovuto adeguarsi : le difficoltà pratiche hanno però indotto a costanti violazioni della norma, frequentemente lamentate dagli organi di controllo. In ogni caso, anche re centemente la Corte Costituzionale ha confermato la posizione assunta nel 1966, con la sentenza del 17 aprile 1968, n. 22.
(2) Cfr., fra gli altri, A. Ci a n i, L ’art. 81 Cost. e le nuove o maggiori spese a carico degli esercizi futuri, in Riv. poi. ec., 1959. I , 768 ss. ; V . Sic a,
Osservazioni sulla legge di bilancio, in Rass. dir. pub., 1960, I , 49 ss. ; Id.,
sarebbe quindi necessario che la legge indicasse, da un lato, l’ammon tare complessivo della spesa, oppure le quote annuali e la durata ; dal l’altro, le risorse che si prevede di utilizzare per il finanziamento delle erogazioni stabilite.
Per i sostenitori della tesi « restrittiva », il Costituente avrebbe invece inteso garantire da possibili alterazioni ‘ in peius ’ la combi nazione qualitativa e quantitativa delle entrate e delle spese di com petenza del singolo esercizio : ossia la struttura del relativo bilancio di previsione elaborato dal Governo — in funzione di determinate scelte di politica economica e finanziaria, ed in base alla normativa vigente — ed approvato dal Parlamento con legge « formale ».
Da questo punto di vista, è allora evidente la necessità di evitare che l’equilibrio contabile del bilancio in corso sia sovvertito da even tuali incrementi di spesa, per i quali non sia possibile provvedere adeguata « copertura » riducendo altre voci di spesa, oppure accer tando maggiori entrate rispetto a quelle già incluse in bilancio.
Se tali sono le premesse, discende come ovvia conseguenza che l’applicazione del 4° c. art. 81 sia limitata alle sole leggi deliberate successivamente all’approvazione del bilancio, le quali impongano di modificare le originarie previsioni di spesa. Restano pertanto esclusi dal vincolo della « copertura » i provvedimenti che incidono esclusiva- mente su esercizi futuri : al loro finanziamento dovranno sopperire, anno per anno, i bilanci con opportuni adattamenti delle previsioni di periodo.
Il contrasto fra l’interpretazione « estensiva » e l ’interpretazione « restrittiva » dipende, in ultima analisi, dal diverso modo con cui ciascuna ha inteso non tanto il significato, bensì le finalità della così detta « copertura » : il che mette in luce chiaramente i veri termini del problema.
Ci si chiede, da una parte, se e come la legislazione di spesa ad incidenza pluriennale debba o possa vincolare le scelte di politica finanziaria degli anni sui quali verrà a gravare l’onere del finanzia mento delle previste erogazioni; o, se, al contrario, non sia possibile
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affidare alla legge annuale di bilancio la facoltà discrezionale di pre cisare in concreto l’entità degli stanziamenti per le varie destina zioni della spesa pubblica — previste solo qualitativamente dalle leggi — tenendo conto della generale situazione economica del Paese.
In altre parole: è inevitabile cbe la normativa pluriennale di spesa si trasformi in un vincolo capace di irrigidire entro schemi pre determinati la dialettica delle valutazioni politiche ed economiche, che stanno alla base delle annuali previsioni di entrata e di spesa ? In che senso, allora, proprio il medesimo articolo 81 — al 1° com m a__ avrebbe sancito l’annualità del bilancio statale, se poi, secondo l’ul timo comma, fosse esclusa la possibilità di aggiornare periodica mente le direttive che, in una particolare congiuntura, hanno giusti ficato una scelta dei modi e dei tempi di esecuzione di una spesa nel corso di più esercizi finanziari, scelta che, in seguito, alla luce di cir costanze o di eventi nuovi, può rivelarsi inadeguata?
Queste alcune delle obiezioni più frequenti alla tesi « estensiva » : ma neppure la contrapposta interpretazione « restrittiva » è certo in denne da critiche.
In realtà, escludere dall’obbligo di « copertura » le spese ad incidenza pluriennale significherebbe che non solo sono indeter minate le modalità e le fonti di finanziamento, ma che altresì può restare assolutamente incerto lo stesso ammontare degli oneri posti a carico degli esercizi futuri. Ogni valutazione eventualmente effet tuata in sede legislativa in merito all’entità e alla distribuzione tem porale delle erogazioni non avrebbe alcun valore vincolante per l’ese cutivo : ché, in effetto, è difficile pensare che il Parlamento abbia realmente la capacità di modificare in modo sostanziale il progetto di bilancio elaborato annualmente dal Governo. Non esistendo la pos sibilità di vincolare a priori la politica di bilancio ad una successione temporale della spesa, questa sarebbe, in pratica, decisa sempre dagli organi amministrativi, poiché essi soli sono realmente a conoscenza delle effettive possibilità di finanziare i costi delle varie opere o at tività pubbliche.
bi » che, dietro ad una pretesa « maggiore economicità », servisse a mascherare la volontà della maggioranza al governo di sovvertire il
grado dì priorità attribuito dal legislatore alle varie destinazioni
della spesa pubblica.
Questi sono — a parere di chi scrive — i motivi di fondo di un contrasto dottrinale, che, naturalmente, è ben più complesso di quanto non possa sembrare dalla scarna esposizione di queste pagine, la quale — per gli evidenti limiti imposti dalla natura dell’inda- gine — ignora la gamma delle posizioni intermedie e le molteplici argomentazioni strettamente giuridico-formali avanzate a sostegno dell’una o dell’altra interpretazione, ma di interesse secondario ai fini della nostra analisi.
Come si è visto, ciascuna delle due correnti dottrinali dà luogo a critiche gravi e difficilmente superabili. Il problema dell’applica zione del 4° c. art. 81 Cost. alle leggi di spesa pluriennale sembra, a questi punti, senza sbocco. Né la soluzione appare più agevole quando si passi a considerare gli aspetti più propriamente economici della questione, che, peraltro, non sembra siano stati adeguatamente pre cisati nel contesto della ormai più che ventennale discussione sul così detto obbligo di « c o p e r tu r a »: da ciò trae, per l’appunto, mo tivo il presente articolo. L ’intento è infatti quello di apprezzare la validità delle suddette interpretazioni, alla luce delle reali modalità di esecuzione, e, quindi, di « finanziamento » — o, se si preferisce, di « copertura » — delle leggi di spesa.
Il testo letterale del 4° c. art. 81 non è certamente dei più chiari, e non consente una interpretazione univoca solo in base al senso « fa tto palese dal significato proprio delle parole, secondo la con nessione di esse » (4) : donde l’importanza di chiarire « l’intenzione
del legislatore », non dimenticando che si tratta di una norma co
stituzionale, e di una Costituzione rigida.
L’alternativa potrebbe essere risolta a favore dell’una o del l’altra interpretazione solo accettandone il modo di intendere la « ratio legis », che, per ciascuna delle due tesi, rappresenta evi dentemente la premessa logica di tutte le ulteriori argomentazioni, e in particolare, delle conclusioni sul problema delle spese pluriennali
Per una valutazione, che è soprattutto di coerenza, si tratterà di vedere fino a che punto sia fondato, sotto il profilo delle inevita bili implicazioni economiche, attribuire alla norma in questione una
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determinata finalità, che è naturalmente essenziale presupposto per definirne l’ambito di riferimento e le modalità di applicazione.
Ammettendo che al legislatore sia stato imposto l’obbligo di precisare la « copertura » delle spese allo scopo di evitare situazioni di deficit dello Stato — come vorrebbero i sostenitori dell’interpre tazione « estensiva » — è però difficile credere che sia sufficiente (o che così abbia creduto il Costituente) indicare come si prevede di finanziare i maggiori costi a carico dell’erario, per assicurare un
equilibrato rapporto fra disponibilità e fabbisogno, nel medio e nel
lungo termine.
È ben noto come la spesa pubblica possa essere « coperta » con l’espansione, palese o occulta, dell’indebitamento statale: questo è spesso il risultato dell’essersi adempiuto al precetto dell’art. 81 Cost. in base a criteri giuridicamente ineccepibili secondo la tesi « estensiva ».
Ma, anche a prescindere da codeste ipotesi, chiediamoci: quale può essere l’efficacia delle previsioni di « copertura » contenute nelle leggi finanzarie? Poiché, in pratica, è assurdo pensare che lo Stato possa decidere un programma di investimenti pubblici o di riforma sociale — da cui derivino costi pluriennali — solo dopo aver accan tonato le somme necessarie per far fronte al complessivo fabbisogno finanziario, è evidente che le modalità di finanziamento degli oneri gravanti sugli esercizi futuri potranno essere unicamente previste come probabili. Le difficoltà di tali previsioni sono notevoli, e tali da rendere aleatori i piani finanziari di aziende di dimensioni ben inferiori a quelle dello Stato.
Oltre a ciò, è inutile nascondersi che la composizione e le fun zioni stesse dell’organo rappresentativo non sono idonee a consen tirgli di valutare consapevolmente la reale potenzialità finanziaria, dello Stato, né, tanto meno, i vincoli molteplici che la legano al mer cato monetario e del credito, alle alterne vicende degli scambi con l’estero, alla stabilità della congiuntura in atto.
Dal che dovrebbe concludersi che l’indicazione della « copertura » per le spese pluriennali, lungi dal garantire il mantenimento di un tendenziale pareggio fra disponibilità e fabbisogno del pubblico era rio, si riduce, il più delle volte, alla arbitraria pretesa di ipotecare gli andamenti economici futuri.
tasi nel nostro Paese — ad uno snaturamento dei rapporti istituzio nali fra Parlamento e Governo, non per questo più facilmente può essere considerata « conforme ai principi generali dell’ordinamento costituzionale ».
D ’altronde, codesta soluzione presta il fianco a critiche anche molto più puntuali. Giustamente — a nostro parere — si è infatti obiettato (5) che l’equilibrio contabile del bilancio, espresso sintetica mente dall’avanzo o d'ai disavanzo di periodo, non riceve, di per se stesso, alcun pregiudizio da un eventuale aumento degli stanziamenti di spesa « coperto » solo da un maggior deficit (o da un minore avan zo) finanziario.
La pretesa intangibilità del saldo — attivo o passivo — fra le entrate e le spese di competenza di un determinato esercizio sarebbe giustificata, almeno da un punto di vista « tecnico-aziendale », solo se i valori « originariamente » attribuiti alle grandezze globali del bilancio potessero realmente adeguarsi, anno per anno, al variare del la congiuntura sul mercato interno ed internazionale. Il che corri sponde, senz’altro, ai principi della così detta « finanza funziona
le » (6), secondo i quali il bilancio di previsione dello Stato dovreb
be costituire uno dei fondamentali strumenti per una efficace poli tica anticongiunturale.
Tuttavia, non si deve dimenticare che le spese, alle quali sono destinati gli stanziamenti di competenza del singolo esercizio, costi tuiscono, in massima parte, necessario adempimento di precisi ob blighi (7) imposti, piu o meno direttamente, dalla legislazione vigente in quel momento. Il che rende praticamente del tutto utopistica la possibilità che gli impegni finanziari previsti, anno per anno, dal bi lancio siano contenuti entro i limiti che, astrattamente, dovrebbero
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(5) Cfr. in particolare E. Rosini, op. cit., 79 ss., e per gli aspetti più propriamente contabili L. Pozzi, Trattato di Ragioneria Pubblica F ili Leea Ed., Faenza, 1964, pagg. 271 ss.
(6) Cfr. ad esempio C. Arena, Il bilancio nella moderna finanza funzio nale e il suo controllo, in II risparmio, 1965, 876 ss.
(7) Su questo aspetto della gestione finanziaria statale, è particolarmente significativa l’analisi svolta dalla Ragioneria Generale dello Stato nella Rota
considerarsi rispondenti ai canoni di una « sana gestione » della spesa pubblica.
Infatti, non sembra ammissibile — dal punto di vista del nostro diritto costituzionale — cbe l’esecutivo abbia la facoltà di prescin dere liberamente, elaborando il progetto di bilancio, dal vincolante dovere di dare esecuzione alle direttive parlamentari espresse nelle leggi di spesa : le quali, tra l’altro, sono spesso fonte di veri e propri diritti di credito verso lo Stato dei soggetti previsti come destinatari delle stabilite erogazioni.
Questi rapidi cenni non pretendono, naturalmente, di esaurire un discorso che potrebbe utilmente essere molto più approfondito, e che dovrebbe tener presente, in particolare, la vigente normativa sulla contabilità pubblica (8). È evidente però che un’analisi di questo tipo ci porterebbe troppo lontano dal problema del finanziamento delle spese pluriennali : problema che, peraltro, ogni interpretazione « re strittiva » del 4° c. art. 81 Cost. finisce praticamente per ignorare, ri conducendone la soluzione alle scelte discrezionali degli organi am ministrativi.
A questi punti, emerge ormai chiara la natura della contro versia di cui abbiamo considerato gli aspetti essenziali: il problema della « copertura » delle leggi di spesa pluriennale — il quale, logi camente almeno, interessa scio un aspetto particolare delle modalità di applicazione dell’u.c. art. 81 — è divenuto, in sostanza, decisivo ai fini della interpretazione stessa della norma. In tal modo, proprio in virtù del contrasto fra la tesi « estensiva » e quella « restrittiva >>, il significato del precetto costituzionale ha finito con l’essere subor dinato alla scelta di questo o quel principio di tecnica finanziaria, giudicato di volta in volta capace di garantire una equilibrata ge stione della spesa pubblica.
Tutto questo, a nostro parere, dipende dall’essere stato travisato lo scopo che ha indotto il Costituente a stabilire l’obbligo di «in d i
care — per ogni nuova o maggiore spesa — i mezzi per farvi fronte » :
obbligo che, per quasi unanime ammissione, dovrebbe vincolare il
le-—■
618—
gislatore a contenere la spesa pubblica nei limiti delle disponibilità dell’erario, o, come suol dirsi, della relativa « copertura ».
Vedremo invece come tale norma, anche se applicata nel modo più rigoroso — e, in particolare, in termini « estensivi » — ha in molti casi, l’unico effetto di « legalizzare » un inevitabile disavanzo
statale.
Dal che dovrebbe trarsi la seguente conclusione : ammesso che il 4° c. art. 81 Cost. non sia da considerare frutto di velleitarie aspira zioni di un legislatore incapace di comprendere quegli stessi feno meni economici che pure avrebbe preteso di regolare, è allora evidente che l’errore sta dalla parte dell’interprete, ossia che intento della norma non è mai stato quello di predisporre lo strumento giuridico atto a salvaguardare l’equilibrio finanziario dell’erario pubblico (9).
Ciò contrasta nettamente con quanto ha sostenuto per vent’ anni la dottrina giuspubblicistica, non esclusa quella corrente che si rial laccia ad una interpretazione « restrittiva » del preteso obbligo di « copertura » della spesa pubblica.
È infatti facile rendersi conto come, al di là del contrasto in merito all’applicazione dell’u.c. dell’art. 81 alle spese pluriennali, il legittimo adempimento della norma è stato subordinato a regole pacificamente accettate, delle quali le più significative sono le se guenti :
1) non costituisce valida forma di « copertura » per una legge
di spesa l ’aver semplicemente previsto il corrispondente peggiora mento del risultato di periodo, ossia la riduzione del saldo attivo,
°> peggio ancora, l’aumento del saldo passivo (deficit) del bilancio di previsione;
2) la « copertura » delle nuove o maggiori spese può essere as sicurata solo ricorrendo alle seguenti alternative:
a) ridurre altre spese già previste, utilizzando eventualmente
le « economie » (10) realizzate sugli stanziamenti della gestione di competenza ;
(9) Cfr. oltre alla bibliografia sopra citata, anche E . Ca m b i, L e tappe
(inconcludenti) dell’art. 81, in Riv. bancaria, 1968, 168 ss. L ’A. sostiene che la « ... scomparsa del ‘ famigerato ’ articolo consentirebbe di dare alla finanza... un ritrovato... senso di responsabilità, troppo malaccortamente, con la norma fatua e improvvida indebolito e soffocato ».
