Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze. 1963, Anno 22, n.4, dicembre

DICEMBRE 1963 Pubblicazione trimestrale Anno XXII - N. 4 Spedinoti« in abbonamento poetate Gruppo IV

RIVISTA DI DIRITTO FINANZIARIO

E S C I E N Z A D E L L E F I N A N Z E

Fondata da BENVENUTO GRIZIOTTI

(E

RIVISTA ITALIANA DI DIRITTO FINANZIARIO)

D I R E Z I O N E

t L U I G I E I N A U D I D E L L ' U N I V E R S I T À D I T O R I N O

Pubblicazione sotto gli auspici della Camera di Commercio di P avia e dell’Istitu to di diritto pubblico della F a coltà di giurisprudenza

dell’ U niversità di Roma

La Redazione è a Pavia, Istitu to di Finanza presso l’ U niversità e la Camera di Commercio, Strada Nuova 65. A d essa debbono essere inviati bozze corrette, cambi, lib ri per recensione in duplice copia. R edattore, p rof. Franco Vo lpi, l.d. U niversità di P avia.

R edattore C ap o: prof. Francesco Forte - U niversità di T orin o L aboratorio di Econom ia, F a coltà di Giurisprudenza, via Carlo A lberto, 10.

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Abbonamento annuo . L. 4.000

E s t e r o ...» 4.500 Fascicoli arretrati . . » 1.500 E s t e r o ... » 1.800 Annate arretrate L. 4.000 (Estero L. 4.500)

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Per ogni effetto l’abbonato elegge domicilio presso l’amministrazione della rivista.

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Ai collaboratori saranno inviati gratuitamente 50 estratti dei loro saggi. Copie supplementari eventualmente richieste all’atto del licenziamento delle bozze verranno fornite a prezzo di costo. La maggiore spesa per le correzion straordinarie è a carico dell’autore.

Registrazione presso il Tribunale di Milano al n. 5083 del 6-10-19. j9 Direttore responsabile: Francesco Forte

INDICE-SOMMARIO

P A R T E P R I M A

Sergio Steye - La riforma dei tributi lo c a li... 479

Enrico De Mita - Autonomia finanziaria e potestà tributaria delle re­ gioni a statuto n o r m a l e ...497

Ignazio Manzoni - Sul problema della costituzionalità delle leggi tri­

butarie retroattive ... 519

Lu ig i Montuori - Osservazioni sulla nominatività fiscale dei dividendi

e sulla ritenuta cedolare di a c c o n t o ...544 APPUNTI E RASSEGNE

Renato Ricc i - Rassegna legislativa in materia finanziaria . . . . 578

RECENSIONI

Lu ig i Montuori - La determinazione dei redditi soggetti all’imposta

di R.M. (A. F a n t o z z i)... 904 ALTRE OPERE RICEVUTE

RASSEGNA DI PUBBLICAZIONI R E C E N T I ...008 P A R T E S E C O N D A

NOTE A SENTENZE

Lionello Jona Celesta - In tema dì deducibilità dell’imposta di r.m.

cat. A pagata dalle banche ... 291

Gaspare Falsitta - Tassabilità dell’avviamento nel caso di scioglimento di società e assegnazione dell’azienda all’unic socio o ad uno dei soci 301 Francesco Serrano - La legittimità del condizionamento dell’azione giu­

diziaria nell’adempimento dell’obbligazione tributaria . . . . 315 Salvatore La Rosa - Sul trattamento fiscale delle divisioni di più co­

munioni ... 523

Andrea Fedele - Associazione in partecipazione e imposta di registro 347 Silverio Quala- Se il corrispettivo per il trasferimento dei beni italiani

in Jugoslavia sia soggetto all’imposta di s u cc e ss io n e...361

SENTENZE ANNOTATE

Imposta di ricchezza mobile - Scioglimento di una società a responsa­ bilità limitata con assegnazione dell’azienda all’unico socio - Rea­ lizzazione e conseguente tassabilità dell’avviamento - Non sussiste

(Comm. Centr., Sez. I li, 27 aprile 1962, n. 58299) (con nota di G. Falsitta) ... ... • Registro - Produzione in giudizio di atti irregolari - Questione di le­

gittimità costituzionale (Corte Cost., 6 aprile 1963, n. 45) (con nota di F. Serbano) ... • • . . .

Interessi moratori - Decorrenza - Notifica della ingiunzione (Cass., Sez. I, 18 ottobre 1961, n. 2224) (con nota di S. La Rosa) .

Registro - Associazione in partecipazione - Massa imponibile - Com­ misurazione dell’imposta sia ai beni dell’associato che a quelli dell’associante (Cass., Sez. Un., 18 febbraio 1963, n. 391) (con nota di A. Fedele) ...

Imposta di successione - Trasferimento di beni italiani in Jugoslavia - Corrispettivo spettante agli eredi jure successioni* - Assoggetta- bilità all’imposta (Comm. Centr., Sez. V, 21 aprile 1961, n. 42261) (con nota di S. Qtjala) ...

CASA

EDITRICE

DOTT.

ANTONINO

GIUFFRÈ

-

MILANO

L ’editore, in accoglimento di richieste da più parti pervenute, al fine di assicurare una sempre più ampia e tempestiva conoscenza della giurisprudenza amministrativa, informa che dal 1 9 6 4 il

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Il

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La parte 1 sarà divisa in tre sezioni. Nella prima sezione saranno pub­ blicate le sentenze della Corte Costituzionale che rivestono maggiore interesse per i lettori della Rivista. La seconda sezione, relativa alla giurisprudenza dei giudici amministrativi, conterrà tutte le massime in ordine cronologico delle de­ cisioni del Consiglio di Stato e le parti più importanti della motivazione delle decisioni stesse, le pronunce della Corte dei Conti, tanto in sede giurisdizionale che di controllo, ed, eventualmente, le decisioni rese da altri giudici speciali.

Nella terza sezione saranno pubblicate sentenze civili o penali della Corte di Cassazione, le decisioni del Tribunale superiore delle A c q u e Pubbliche ed, eventualmente, sentenze di particolare interesse pronunziate da giudici di merito. Sempre nella sezione giurisprudenza amministrativa sarà dato risalto alla attività consultiva attraverso la pubblicazione di pareri del Consiglio di Stato ed eventualmente di organi consultivi speciali delle Amministrazioni.

La parte II conterrà note ed osservazioni a sentenze.

L ’autonomia di questa seconda parte vuol ricordare agli studiosi l’importanza delle

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»,

Nella parte III saranno inserite rassegne di giurisprudenza, notizie sull'atti­ vità del Consiglio Nazionale dell’Econom ia e del Lavoro, relazioni a provvedi­ menti legislativi, circolari. Un indicatore bibliografico segnalerà periodicamente gli scritti giuridici di più recente pubblicazione.

La direzione e la redazione del periodico, affidate a studiosi e magistrati altamente qualificati, sono garanzia di sempre nuovi successi per questa antica e gloriosa

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Il prezzo di abbonamento viene mantenuto in L. 10.000 Italia - L. 12.000 estero

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RACCOLTA DI GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA E TRIBUTARIA diretta da G. ZANOBINI, G. PESCATORE, A. TORRENTE

RASSEGNA DI GIURISPRUDENZA

S U L L E

IMPOSTE DI CONSUMO

T .U .E .L , art. 1 0 ,1 1 , 20-100; reg.to 30-4-1936, n. 1138, leggi complementari o recanti esenzioni fiscali

A CURA DI M A R IO G A G L I A R D I

Istituzione delle imposte di consumo - Esenzioni sogget­ tive ed oggettive - A tti generatori dell’im posta. D ebitori d’imposta. T rasporto dei generi soggetti ad im posta. Co­ muni di transito. In troduzioni temporanee. M agazzini ge­ nerali. Abbonam enti fa co lta tiv i e obbligatori. M ora - P ro ­ cedimento ingiuntivo. P rescrizione - P riv ile g i fiscali - R im ­ borso delle im poste indebitamente pagate - Restituzione delle imposte sui generi esportati in a ltri Comuni od a l­ l ’estero - V igilanza - R eati di evasione delle im poste di consumo - Gestione diretta - G estione in appalto - R icorsi am m inistrativi fc azione giudiziaria - Sorveglianza sulle gestioni - D elegazioni sulle im poste di consumo - Tariffa - D iritti accessori - Appendice.

Volume in 8°, di p. IV -547 .

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LE FRODI FISCALI

I soggetti tassabili in base al bilancio - Le energie produttrici del reddito - La percezione del reddito - La territorialità del reddito - Le spese dedu­ cibili e indeducibili - Gli interessi passivi.

L'O CC U LTAM E N TO DEL R ED D ITO IMPONIBILE:

1 m ezzi di attuazione delle alterazioni contabili - L ’occultamento del red­ dito imponibile - Classificazione delle alterazioni - I m ezzi per la scoperta delle alterazioni contabili - La ricostruzione del reddito imponibile - Con­ seguenze fiscali e penali derivanti dalle alterazioni contabili.

APPENDICE:

Applicazione esemplificativa della materia trattata.

2 a edizione aggiornata ed ampliata, volume in 8°, pag. X X IV -264,

Sono disponibili gli altri volumi dell’opera:

Voi. II: I C O N T R A T T I N E L L ’IMPOSTA DI REGISTRO, 8°,

p. XXXVI-390, L. 2.500.

Voi. Ili: I C O N T R A T T I N E L L ’IMPOSTA GENERALE SULL’E N ­ T R A T A , 8°, p. XXII-383, L. 2.500.

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ENCICLOPEDIA

DEL DI RI TTO

Voi. I (A b -A le), pag. XX-1031. ! Voi. IV (Atto-Bana), pag. XVI-1044. Voi. II (A li-Are), pag. XVI-1048. Voi. V (Banc-Caii) , pag. XVI-1100. Voi. I li (Ari-Atti), pag. XVI-996. | Voi. VI (Cap-Cine), pag. XX-1056.

Voi. VII (Cir-Compa), pag. XX-1038. Voi. V ili (Com pe-Cong), pag. XX-1104. Voi. IX (Coni-Contr), pag. XX-1048. Voi. X (Contr-Cor), pag. XX-1060. Voi. XI (Cosa-Delib), pag. XX-1015.

Voi. XII (Delitto-Dir) (di prossima distribuzione) Quest’opera, che offrirà il panorama com pleto della problematica del diritto in un ripensamento del tutto n uovo e originale, sara per il giu­ rista uno strumento di lavoro insostituibile e, a un tem po, una fonte d in­ form azione che agli scopi immediati della pratica, congiungera quelli di una cultura criticamente selezionata e filtrata, cosi da rispondere, nel­ l ’uno e nell’altro compito, alle più sentite esigenze della coscienza moderna. Sono previsti 30 volum i, in 8C a due colonne, di circa 1000 pagine cia­ scuno.

Direzione delle singole sezioni :

par la storia del diritto : Francesco Calasso;

per la filosofìa del diritto : t Giuseppe Capograssi, Enrico Opocher;

p e r i i diritto privato: f Tullio Ascarelli, Giuseppe Ferri, Rosario Nicolò, Salvatore Pu gliatti, Francesco Santoro Passarelli;

per il diritto processuale civile : Salvatore Satta;

per il diritto pubblico : Carlo Esposito, Achille Donato Gia n n in i, Massimo

Severo Gia n n in i;

per il diritto e la procedura penale: Giacomo Delitala, Giu lian o Vassalli;

per il diritto canonico e ecclesiastico’. P. D Ava c k;

per il diritto internazionale : Gaetano Mo relli.

Il coordinamento dei lavori delle singole sezioni è affidato a Francesco Galasso

Ogni volume pubblicato, in 8°, è rilegato in piena tela con sopra­ coperta plastificata.

9 bis________________________ ______________________ _________________________________________________

CASA EDITRICE DOTT. ANTONINO GIUFFRÈ - MILANO

M A S S I M A R I O

T R I B U T A R I O

a cu ra d ell’ A sso c ia z io n e f r a le S ocietà Italia n e p e r A z io n i

I l M assim ario tribu ta rio, che la Casa E ditrice G iuffrè pu bblica ad integrazione della G iurisprudenza delle im poste, contiene le m assim e desunte dalle decisioni della C orte di Cassazione e della Commissione centrale delle im poste, ed è realizzato a mezzo d i schede m obili.

O gni scheda contiene le m assim e relative ad un determ inato a r­ gomento (con l ’indicazione degli a rtico li d i legge a i q u a li si riferisce). Ogni nuova m assim a darà origin e ad una nuova scheda, che rip o r­ terà anche le m assim e precedenti, se l ’argom ento della massim a è già stato preso in esame, o solo quella m assim a, se l ’argom ento è nuovo; le massime risu lteran no così sem pre esposte in ordine cron ologico, una dopo l ’ altra, nella stessa scheda o, se necessario, in più schede con­ secutive.

TTn duplice indice, an alitico per m ateria e cron ologico delle decisioni, accom pagnerà ogni semestre l ’in vio delle schede. T ale indice sarà di volta in volta integrato, in m odo da annullare i precedenti.

A p p o siti ra cco g lito ri consentiranno la perfetta conservazione delle schede, la fa cile consultazione e la p ra tica inserzione e sostitu ­ zione delle nuove schede.

Condizioni di a bbon am ento:

Quota di sottoscrizione (che dà d iritto a 1000 schede con due r a cco g lito ri m u n iti di

m acchinette) ...L. 12.000 Quota d i rinnovo (per ogni nuovo gru ppo

di 1000 schede -)- 2 ra cco g lito ri) . . . L. 12.000

N. B. — Questa pubblicazione risulta strettamente collegata con lo « SCHEDARIO TRIBUTARIO » , che riporta le circolari e le istruzioni

dell’Amministrazione finanziaria.

Ogni raccoglitore costa L. 700. — Scatole custodia per raccoglitori L. 300 cadauna.

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L ’Istitu to per g li Studi di E conom ia (IS E ) e la Società per lo Studio dei P roblem i F isca li, con l ’appoggio del Com itato Interm inisteriale per la R icostruzione, hanno prom osso una indagine sul costo della im posizione tri­ butaria.

L ’indagine si è svolta sotto il con trollo di un G ru ppo di L avoro form ato da studiosi di ch iara fam a ed esperti del settore trib u ta rio (dott. F . C oppola d’A nna, dott. G. F. C alabresi, p rof. Cesare C osciani, p rof. L ibero Lenti, p rof. Stefano Stamm ati, p rof. S ergio Steve, p ro f. B run o Vi- sentini, ecc.) sotto la presidenza del sen. p rof. Giuseppe Paratore.

La condotta p ratica d ell’m dagine e la elaborazione del rapporto finale sono state affidate al

Prof. V I N C E N Z O D E N A R D O

IL COSTO DEI TRIBUTI

IN ITALIA

S O M M A R I O D E L V O L U M E

Prefazione del ministro delle Finanze, sen. avv. Giu seppe

Trabucchi

Introduzione del ministro del Tesoro, on. prof. Roberto

Tremelloni

Parte I : Relazione generale

Parte II : Criteri metodologici per la determinazione del costo dei tributi dal punto di vista dello Stato

Parte III: Determinazione del costo dei tributi dal punto di

vista dello Stato

Parte IV : Risultati finali

Allegati : Tabelle statistiche

Prezzo del volum e lire 3000

C o n c e s s io n a r ia in e s c lu s iv a

CASA EDITRICE DOTT. A. GIUFFRÈ

Via Solferino, 19 - M I L A N O

m v l t aI

L A R IF O R M A D E I T R IB U T I L O C A L I (*) (1)

A . Pr e m e s s e g e n e r a li

Una meditata riforma dei tributi degli enti locali deve essere con­ giunta, nella presente situazione italiana, ad un riesame delle funzioni di tali enti e ad una generale revisione delle strutture amministra­ tive.

1. Riesam e delle funzioni degli en ti locali. — D a parecchi de­

cenni è in corso nei nostro paese un trasferimento di funzioni da enti di grado inferiore a enti di grado superiore: (a) dai comuni alle pro­

vince ; (6) dagli enti locali nel loro insieme al governo centrale o ad enti parastatali a carattere nazionale (in primo luogo, gli istituti dì previdenza).

Per fare soltanto gli esempi pivi importanti, ricordo : (a) il trasfe­ rimento di funzioni dai comuni allo Stato, in materia di istruzione pri­ maria ; (6) il trasferimento di funzioni dai comuni agli istituti di previ­ denza, in materia di assistenza sanitaria ed economica; (c) il trasfe­ rimento dai comuni alle province, in materia di spese per la viabilità. La creazione delle regioni condurrà probabilmente a togliere agli enti minori altre loro funzioni tradizionali : ad esempio, il disegno di legge 4281 (Camera) sulle finanze regionali pone a carico delle regioni le spese di spedalità per gli ammalati poveri fin qui a carico dei co­ muni.

(*) Questo articolo è (con poche e lievi modificazioni di forma, e con l ’aggiunta di alcune note in calce, contrassegnate con lettere) il testo di un rapporto presentato nell’ aprile 1963 alla Commissione per lo studio della ri­ forma tributaria. Il rapporto, per mancanza di tempo, non e stato discusso dalla Commissione, che non è pertanto responsabile in alcun modo delle idee m esso

GSDOStG.

(1) Mi sono valso largamente, nell’elaborare queste note, della rassegna «Gl i studi di finanza pubblica - La finanza degli enti locali», in Archivio Istituto scienza amministrazione pubblica, 1962 (Milano, Gmffre), pag. 12s4 1362 che è stata preparata da Gian Carlo Mazzocchi, da Carla Vanuom e da me. A tale rassegna rimando per un’ampia documentazione bibliografica sopra buona parte dei temi toccati in queste note.

— 480 —

Gli esempi analoghi, che si possono raccogliere per altri paesi, mo­ strano che si è di fronte a tendenze che hanno ragioni di fondo, in buo­ na parte individuabili in trasformazioni tecniche, quali il migliora­ mento dei trasporti (e delle comunicazioni in generale), per cui il con­ tatto tra enti locali e cittadini è possibile — in limiti soddisfacenti di tempo e di costo sopra aree molto più ampie di quanto non fosse cento anni fa. Significato analogo al miglioramento delle comunica­ zioni hanno i miglioramenti, più recenti e tuttora in pieno sviluppo, nelle tecniche per la raccolta e l'analisi delle informazioni.

Abbiamo visto che in qualche caso (specie per la viabilità) alla perdita di funzioni da parte di enti locali di livello inferiore corri­ sponde l ’ acquisto da parte di enti locali di livello superiore. In altri casi gli enti locali acquisiscono funzioni nuove e vedono espandersi funzioni tradizionali per il sorgere di nuove esigenze. Si pensi, per 1 maggiori centri, alle spese per la viabilità urbana e per il traffico, e in generale alle spese di urbanizzazione ; per i comuni a popola­ zione sparsa alle spese per estendere la prestazione di servizi essen­ ziali : in sintesi, alle spese (in direzioni alquanto diverse __ che vanno dalle spese stradali alle spese per l ’illuminazione, le fognature, gli acquedotti, e alle spese per l’ edilizia popolare — in diverse cate­ gorie di enti locali) per l ’apprestamento del territorio per gli scopi dell’edilizia residenziale, delle attività industriali, commerciali e am ­ ministrative, del turismo.

C’è anche qualche segno che con lo sviluppo del reddito nazionale gli enti locali potranno essere chiamati ad espandere le loro spese nei campo delle istituzioni culturali e ricreative (campi di gioco, parchi, biblioteche, teatri, e così via).

2. R evisione delle stru ttu re am m inistrative. — I mutamenti nel

nucleo essenziale delle funzioni dei diversi tipi di enti locali, e le mo­ dificazioni delle condizioni tecniche nelle quali essi operano, rendono opportuna la revisione della struttura complessiva dell’ amministra­ zione locale, le cui linee generali derivano da epoche molto lontane, quando profondamente diverse dalle attuali erano le caratteristiche della vita economico-sociale e della pubblica amministrazione.

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dei pochi casi di ampie riforme tradotte in atto è la drastica ridu­ zione del numero dei minori enti locali in Svezia. Si possono però ricordare progetti recenti per la riduzione del numero dei comuni in Francia (a) ; progetti, in alcuni Stati, per la costituzione di aree metropolitane allo scopo di assorbire e unificare i diversi enti locali che si dividono la giurisdizione sopra il territorio di una grande città ; inchieste e progetti, in non pochi paesi, per l'aumento delle dimen­ sioni dei più piccoli enti locali.

In Italia le fusioni di comuni attuate durante il regime fascista sono state in parte revocate, e le forze di inerzia alle quali si è ac­ cennato hanno indotto a ricercare la soluzione del problema dell’ au­ mento delle dimensioni delle unità amministrative soprattutto nello sviluppo di forme di consorzi ad hoc (tra comuni o tra province) per

la prestazione di determinati servizi.

Come è ben noto la creazione delle regioni a statuto ordinario è stata intesa quasi esclusivamente come diretta al decentramento delle funzioni dello Stato, e soltanto da poco qualche voce (ricordo la recente intervista del Ministro Trabucchi al settimanale E poca e

il bell’articolo di Gino Luzzatto nel primo fascicolo di A strola bio) si

è levata a sostenere che l ’ obiettivo più utile da assegnarsi alle regioni a statuto ordinario sarebbe, invece, la razionalizzazione dell’ attività dei minori enti locali.

Sembra augurabile (per ragioni che risultano in parte da quanto si è detto e, per un’altra parte, da quanto si dirà in seguito con par ticolare riferimento ai problemi tributari) che il rinvio alla nuova legislatura dell’ istituzione delle regioni a statuto ordinario consenta un ampio riesame delle funzioni di questi nuovi enti, che eviti la loro pura e semplice sovrapposizione alle strutture amministrative esi­ stenti e cerchi invece di inquadrarli in una revisione, per tante ragioni opportuna, di tali strutture.

Con particolare riferimento all’ ambiente italiano (ma avendo in niente anche le direzioni di riforma dibattute nei paesi stranieri nei quali si è data maggiore attenzione a questi problemi) si può dire che la revisione delle strutture può prendere le seguenti forme :

a) fusione o, viceversa, scissione di enti esistenti (comuni, pro­

vince) ;

b) creazione di enti di nuovo ordine. Per le ragioni esposte, si

tratterà in generale di enti maggiori di quelli esistenti; si pensi alle

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regioni o alle aree metropolitane. Ma in qualche caso di grandi comuni potrebbe essere presa in considerazione la creazione di enti di grado minore —- ad esempio se si ritenesse opportuno ristabilire un con­ tatto diretto tra amministratori e amministrati maggiore di quello che si ha attualmente (e che non è apprezzabilmente maggiore di quello che si ha. tra cittadini e istituti del governo centrale — con conse­ guente annullamento di uno scopo essenziale dell’ amministrazione locale) ;

c) sostituzione di schemi (come l ’attuale italiano) nei quali cia­ scun ordine di enti locali si applica in modo uniforme a tutto il ter­ ritorio dello Stato, con schemi misti. Per fare soltanto un esempio, che trova riscontro in ordinamenti stranieri (e che eviterebbe le co­ stose complicazioni che si hanno nella vita amministrativa dei nostri maggiori centri per la sovrapposizione del comune e della provincia), potrebbero coesistere due tipi di organizzazione : un solo ente locale (per esempio la città) per i centri urbani al di sopra di una certa dimensione ; due ordini (le attuali province e i comuni) per il resto del territorio.

3. Rilevanza p er la finanza della revisione delle stru ttu re ammi­ nistrative. — Per diverse ragioni il riesame delle funzioni degli enti

locali e la conseguente revisione delle strutture amministrative, costi­ tuiscono una premessa indispensabile per ogni meditata riforma della finanza locale e quindi anche dei sistemi tributari degli enti locali e del loro rapporto con il sistema tributario statale :

a) il raggiungimento di dimensioni adeguate dei singoli enti locali (2) ; l ’ eliminazione dei doppioni (come quello già rilevato tra provincia e comune in taluni grandi centri) ; il coordinamento più diretto e più snello nei casi nei quali la prestazione dei servizi debba

(2) S’intendo che determinare le dimensioni ottime degli enti locali non può essere visto soltanto come un problema tecnico, da risolversi con il solo criterio di rendere minimo il costo della prestazione dei servizi pubblici forniti da una determinata categoria di enti.

Nell’impostare e nel risolvere il problema, possono influire, in senso d i­ verso, considerazioni di altro tipo, relative, per esempio, all’opportunità di un contatto diretto tra amministratori ed amministrati, oppure al rispetto di Quanto vi può essere di apprezzabile nel patriottismo locale.

— 483 —

avvenire ad opera di più enti locali dello stesso ordine (3), sono con dizione per rendere massimo il risultato utile della spesa pubblica. Anche dal punto di vista specifico dell’ amministrazione delle im ­ poste locali, adeguate dimensioni degli enti locali possono fare note­ vole differenza nel costo dell’ accertamento e della riscossione e, per certe imposte, nelia stessa possibilità di applicazione. È infine evi­ dente il vantaggio che per la politica tributaria può avere l ’ elimina­ zione degli enti locali che costituiscono doppioni ;

b) in particolare, occorre tener presente il pericolo che il tra­

sferimento di funzioni ad enti di grado superiore (dai comuni alle province, dalle province alle regioni o allo Stato) riduca il nucleo effettivo delle funzioni, lasciate agli enti locali di grado inferiore, al di sotto delle dimensioni necessarie a permettere l ’ impiego pieno del­ l ’attuale apparato amministrativo (in particolare del personale, che, rappresenta una parte notevole nel complesso dei dipendenti degli enti pubblici) (4). L ’ esperienza di tutti i paesi sottolinea che una dimi­ nuzione delle funzioni reali di un apparato amministrativo comporta sempre una tendenza molto forte all’ espansione di funzioni fittizie, allo scopo di conservare, e possibilmente espandere, le dimensioni dell’apparato esistente ;

c) una nuova definizione delle funzioni degli enti locali, che tenga conto di tutti i fattori dinamici accennati brevemente, sembra premessa indispensabile per una corretta soluzione di problemi tri­ butari, come la ripartizione delle entrate tra Stato ed enti locali nel loro insieme, tra enti locali di grado diverso, e tra contribuenti nel­ l ’ambito dello stesso ente locale.

Ciò perchè è in generale opportuno considerare gli effetti sulla distribuzione della ricchezza esercitati dalle imposte, insieme agli effetti esercitati dai vantaggi attribuiti ai cittadini dalle spese

pub-mi Si faccia il caso di una strada che congiunga province di regioni di­ verse (per esempio La Spezia e Parma): un consorzio tra le due province rappresenterà probabilmente una forma di coordinamento più semplice che non un consorzio tra numerosi comuni oppure tra regioni (quest’ultima soluzione trasferirebbe le decisioni agli organi dei capoluoghi di regione, non direttamente

interessati). „ ... ... ,

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Miche: ne consegne che il tipo delle funzioni, e quindi delle spese, condiziona il tipo di distribuzione tributaria accettabile.

Ma, nel caso particolare degli enti locali, è più ampia che nel caso dello Stato l ’area dei servizi pubblici i cui costi possono, almeno in principio, essere coperti secondo il criterio del beneficio che i servizi recano a individui o a gruppi di individui. Pertanto nel caso degii enti locali è particolarmente rilevante la connessione tra il sistema delle funzioni svolte dagli enti locali e il sistema delle imposte ad essi attribuite.

B . I TRIBUTI LOCALI H L’ EVOLUZIONE DEI SISTEMI TRIBUTARI.

È stato ripetutamente affermato e documentato come da alcuni decenni (almeno a partire dalla prima guerra mondiale) i sistemi tri­ butari si sviluppino secondo linee che tendono a rendere diffìcile il mantenimento di una finanza locale autonoma.

Caratteristiche fondamentali dello sviluppo dei sistemi tributari (come a) l ’espansione delle imposte personali sui redditi in luogo delle

imposte reali; b) l ’espansione delle imposte sulle società; c) l ’ espan­ sione delle imposte generali sugli scambi) accrescono il peso delle im ­ poste che per forti ragioni di carattere tecnico (relative ai metodi di amministrazione dei tributi, e, in parte notevole, anche alle difficolta di ripartizione degli imponibili tra i singoli enti locali) si prestano molto meglio a far parte del sistema tributario centrale che non del sistema locale: e correlativamente diminuiscono, in senso assoluto e relativo, il peso dei tributi che possono essere assegnati agii enti locali (come fonte autonoma, o anche in talune forme di partecipazione al gettito dei tributi erariali).

Nello stesso senso giocano — in un paese come l ’ Italia nel quale esiste ancora un ampio sistema, di imposte dirette reali — fattori come la forte diminuzione della parte del reddito agricolo nel reddito na­ zionale, e come le larghe esenzioni connesse al reddito edilizio. Tali fattori hanno come conseguenza il declino di quella parte dell’ impo­ nibile delle imposte reali che meglio può essere presa come fonte autonoma di tributi locali (perchè costituita da cespiti che sono uni­ vocamente collegati alla circoscrizione di un sodo ente locale di un dato livello, e che ricevono un beneficio diretto ed evidente dai servizi pubblici di interesse più strettamente locale: viabilità minore, illu­ minazione, fognature).

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nomia della finanza locale, e che in molti paesi (compresi, in prima linea, quelli con maggiori tradizioni nei campo delle autonomie locali) sia in effetti fortemente diminuita la parte dei tributi propri nel totale delle entrate locali (e quindi, in sostanza, la parte delle spese che sono coperte con entrate autonome degli enti locali, e per le quali quindi può essere maggiore l ’autonomia di determinazione degli enti locali e la loro indipendenza dai controlli statali), non significa senz’altro che non sia possibile, qualora lo si voglia, conservare ed anche espandere la sfera della finanza locale, autonoma nel senso di essere appoggiata a un sistema di entrate che lasci ampio spazio alla decisione e alla responsabilità degli enti locali.

Si tratta però di un obiettivo che occorre proporsi consapevol­ mente. Occorre, quindi, in primo luogo, evitare la linea di minore resistenza prescelta da quanti ritengono di poter perseguire l ’ auto­ nomia funzionale degli enti locali scaricando sullo Stato, in misura crescente, il compito di provvedere alla copertura delle spese degli enti locali. Il buon senso, e ampie esperienze storiche, mostrano che, per questa via, è inevitabile un crescente intervento del governo cen­ trale nella determinazione delle funzioni degli enti locali e delle con­ dizioni e della misura nelle quali questi prestano i servizi pubblici. Occorre anche, e questo risulterà più evidente da quanto si dii’à in seguito, rendersi conto che l ’obiettivo del mantenimento di una sfera autonoma della finanza locale, può non essere integralmente compatibile con altri obiettivi che siano perseguiti nel campo della politica tributaria e che quindi il mantenimento di una finanza locale autonoma potrà richiedere l ’ accettazione di un certo ammontare di compromessi.

G . An a l is i di s in g o l e im p o s t e c o m e s t r u m e n t i d e l l a fin a n za l o c a l e.

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base a taluni principali caratteristiche ed obiettivi della politica finan­ ziaria dei governi locali.

La elencazione dei tipi di tributi locali è volutamente molto ampia, per tener conto del campo di variazione dei possibili obiettivi della finanza locale e della circostanza, particolarmente rilevante nel nostro paese, che le condizioni economiche e sociali dei diversi enti locali sono molto diverse e possono quindi richiedere il ricorso ad un’ampia serie di tributi che diano congrue possibilità di scelta a tutti gli enti, qualunque siano le condizioni nelle quali operano.

1. Capitazioni. — Si menzionano perchè, in casi particolari,

le loro caratteristiche distributive potrebbero non essere inaccettabili. Penso soprattutto al caso del loro impiego per il finanziamento di servizi pubblici i cui benefici andassero a prevalente vantaggio dei più poveri : ad esempio, non mi pare che si potrebbe respingere

a priori il loro impiego per il finanziamento di parte del disavanzo

delle imprese di trasporti pubblici urbani. D al punto di vista distri­ butivo (in senso ampio, includendo i vantaggi o gli svantaggi per diverse categorie di contribuenti di un sistema buono o cattivo di tra­ sporti pubblici) e dal punto di vista dell’ efficienza, il ricorso alla capi­ tazione potrebbe, in certi casi, essere una soluzione migliore dell’au­ mento delle tariffe o della riduzione del servizio.

Se non sembra probabile che con le capitazioni si possa coprire una parte notevole del disavanzo delle aziende tranviarie di qualcuna delle nostre grandi città (a Milano il disavanzo è dell’ordine di 8-10 mila lire a testa per abitante, non si può escludere che la possi­ bilità di manovrare tariffe, capitazioni ed altre imposte potrebbe au­ mentare la possibilità di arrivare a soluzioni politicamente accetta­ bili, rispetto al caso nel quale la manovra, escluse le capitazioni, sia ristretta alle tariffe e alle imposte, e quindi sia netto il contrasto tra interessi degli utenti del servizio e interessi dei contribuenti (a).

(a) Questo punto mi ila procurato obbiezioni vivaci da parte di critici al cui parere do molto peso. bissi ritengono le capitazioni inaccettabili dal punto di vista di qualunque criterio distributivo, cbe possa essere preso in considera­ zione in uno stato moderno.

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2. Im poste generali sul reddito. — La Commissione lia in parte

già discusso la funzione di questo tipo di imposte, quando ha esami­ nato i rapporti tra Y accertamento dell’imposta complementare e del­

l ’ imposta di famiglia (a) .

secondo 1 criteri distributivi generalmente accettati, sarebbe preferibile die tali spese fossero coperte completamente mediante imposte sui ricchi (o anche me­ diante imposte sui ricchi e sui poveri che fossero meno regressive, nel loro complesso, di una capitazione).

Ma l ’esperienza mostra che, oltre certi limiti, l’alternativa al peggiorare (o al non migliorare) i servizi non è l’inasprimento delle imposte, ma l’aumento delle tariffe. Ora non ritengo si possa asserire che tale aumento sia sempre più favorevole ai più poveri, nel loro complesso e nella maggioranza dei casi indi­ viduali, di una capitazione (specialmente qualora la capitazione fosse la con­ dizione politica per un inasprimento, altrimenti impossibile, delle imposte sui più ricchi). Ma anche quando, dal punto di vista distributivo, l’aumento delle tariffe possa essere giudicato preferibile alla capitazione, può darsi che questa superiorità distributiva sia più che compensata dagli svantaggi che l’ aumento delle tariffe può provocare nell’efficienza del sistema dei trasporti pubblici, accelerando il ricorso ai mezzi privati di trasporto con aumento della conge­ stione e dei costi di esercizio.

Quest’ultimo argomento contro l’aumento delle tariffe non varrebbe se l’au­ mento si accompagnasse a misure limitatrici del traffico privato, e quindi al mantenimento o al miglioramento dell’efficienza dei trasporti pubblici. In questo caso: a) se esistesse un problema di razionamento della domanda del servizio pubblico nelle ore di punta, l ’aumento delle tariffe (anche mediante soppressione di eventuali condizioni di favore per i trasporti nelle ore di punta) sarebbe con ogni probabilità superiore alla capitazione, dal punto di vista combinato del­ l ’efficienza e del significato distributivo ; b) se non esistessero problemi di razio­ namento la gratuità del servizio si raccomanderebbe sia per economia di ge­ stione, sia per considerazioni di benessere (sulla linea Dupuit, Pareto, Ilotel- ling) e la capitazione potrebbe ancora essere presa in considerazione tra altri possibili mezzi di finanziamento.

In questa sede non posso dilungarmi ancora nella discussione di questo problema. Ma quanto ho esposto mi sembra sufficiente a giustificare la conclu­ sione che, di fronte alla varietà di obiettivi nella gestione di un servizio pubblico (benefici per gli utenti, copertura dei costi, razionamento della do­ manda), ampliare il campo degli strumenti di finanziamento può facilitare mi­ gliori compromessi tra esigenze diverse.

Occorre soltanto aggiungere che finora ho parlato di effetti della capita­ zione per il gruppo dei più poveri nel suo complesso. Certamente si dovrebbe tener conto che, rispetto ad altre soluzioni, la capitazione potrebbe condurre a risultati particolarmente dannosi per taluni individui del gruppo. Ma la misura di questo danno e l ’ampiezza del campo dei danneggiati potrebbero essere ri­ dotte entro un margine tollerabile da opportune caratteristiche della capitazione (per esempio, limitandola agli occupati; graduandola variamente secondo la composizione del nucleo familiare e cosi via).

Sull’impiego della capitazione nella finanza contemporanea si vedano: Royal IxsMTtrTE of Pubi.ic Administratiojst, New Hources of Locai Revenue, (London 195*5), p. 60, 118-119; George G. Siause jr., « Municipal Poli Taxes in Pennsylvania», in National Tax Journal (Dee. 1955), p. 400 s. (in Pennsylvania le poli taxes sono generalmente limitate ai piccoli comuni, ma, nel 1952, erano applicate anche nella città di Pittsburgh, ove si provvedeva con esse al 10,5 % delle spese del distretto scolastico).

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Ritengo si debba considerare un punto fermo l ’applicazione del­ l ’eventuale imposta personale locale sul reddito sulla base dell’ im ­ ponibile accertato agli effetti dell’ imposta erariale, e sono personal­ mente favorevole alla cooperazione nell’accertamento tra uffici erariali e uffici degli enti locali.

Sono anche convinto che la conservazione nel sistema tributario locale di un’imposta personale sul reddito si giustifichi soltanto se si accompagni a una certa autonomia degli enti locali nella fissazione delle aliquote. Mi rendo però conto che, quando l ’imposta sul reddito locale fosse applicata con accertamenti piuttosto uniformi nelle varie località, e con effettiva unificazione del domicilio fiscale, 1'esistenza di notevoli scarti tra le aliquote adottate dai diversi enti locali po­ trebbe dar luogo, in misura cospicua, al ben noto fenomeno della con­ centrazione della residenza dei contribuenti a reddito abbastanza ele­ vato nelle località a bassa aliquota di imposta (e al conseguente feno­ meno a carattere cumulativo dell’ ulteriore accrescersi dello scarto di aliquote tra le località di afflusso dei contribuenti, nelle quali la base imponibile si fa più larga, e nelle località di deflusso nelle quali si restringe).

Ritengo pertanto che si dovrebbero raccomandare vincoli piut­ tosto stretti, almeno da parte dei comuni, nelle fissazioni delle ali­ quote. Tali vincoli dovrebbero escludere la possibilità, di scarti ap­ prezzabili nell’ammontare dell'imposta, a partire da un livello di imposta (poche decine di migliaia di lire) oltre il quale si possa rite­ nere che la differenza di imposta diventi elemento rilevante nel deter­ minare le decisioni del contribuente nel fissare la sua residenza. Per ovvie ragioni, i vincoli potrebbero essere alquanto meno rigidi nel caso di una eventuale imposta provinciale sul reddito e, ancor più, nel caso di una eventuale imposta regionale.

N ell’ordine di idee svolto sopra, si potrebbe considerare se non fosse preferibile che l ’imposta locale sul reddito fosse proporzionale (con detrazioni alla base, per reddito di lavoro, per carichi di fam i­ glia), con aliquote da fissarsi dagli enti locali entro una fascia piut­ tosto ristretta.

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perchè affidare agli enti locali un’imposta reale, che comprenda anche i redditi d’impresa, pone problemi, che è bene eliminare, circa la ri- partizione dei redditi, la cui produzione avviene in più di un ente locale. Per queste ragioni, riterrei che si dovrebbe cercare di sosti­ tuire il sistema locale di imposizione generale sul reddito a carattere reale che, sia pure mediante imposte soltanto sommariamente coordi­ nate (sovrimposte immobiliari, IO A P ), funziona attualmente in Italia, con un’imposta sulle diverse forme di proprietà immobiliare (non sol­ tanto fondiaria ed edilizia, ma anche industriale e commerciale) quali le rates britanniche (a).

Una proposta di questo genere comporta necessariamente uno studio e una discussione molto approfondita, sia per quanto riguarda i problemi di valutazione della proprietà (alquanto minori in Italia che in Gran Bretagna, per l ’ esistenza da noi del catasto fondiario e del catasto edilìzio) sia per quanto riguarda gli effetti economici del­ l ’ imposta e i suoi risultati distributivi. Soprattutto dal punto di vista distributivo occorrerebbe valutare attentamente la convenienza di porre come soggetto dell’imposta il titolare della proprietà oppure il titolare dell’uso dell’immobile, e la convenienza di prendere come oggetto imponibile, per gli immobili adibiti ad usi industriali e com­ merciali, il valore della nuda proprietà (come sembra, a un primo esame, preferibile) oppure iì valore del fabbricato e delle attrezzature.

Anche nel caso venisse istituita un’ipotesi ordinaria erariale sul patrimonio (b), riterrei preferibile, per le ragioni relative alla loca­ lizzazione della materia imponibile, che l ’ imposta locale, se fosse coor­ dinata, come opportuno, con l ’imposta erariale, colpisce (quale addi­ zionale o quale sovrimposta) soltanto la parte dell’ imponibile erariale costituito dalla proprietà immobiliare.

L ’imposta ordinaria locale sulla proprietà immobiliare andrebbe ovviamente coordinata con l ’imposta sull’ incremento di valore delle

(a) Le rates sono soggette ad aspre critiche le quali però derivano in gran parte dal fatto che esse sono l’unica entrata tributaria degli enti locali inglesi. Si vedano le conclusioni alle quali pervenne un gruppo di studio del Roijal Institute oj PvMie Administration : « ... noi non sosteniamo che le ratea sono inadatte come fonte di entrate locali. Al contrario, siamo convinti che le ratea siano un’imposta locale estremamente apprezzabile. I loro svantaggi divengono tanto evidenti solamente quando esse sono considerate come l’unica imposta sulla quale debbono far conto gli enti locali « (New Sources of Locai Revenue, cit., p. 38).

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aree fabbricabili. Ritengo però che, qualora questa ultima imposta dovesse diventare un elemento permanente del sistema tributario, oc­ correrebbe valutare attentamente la possibilità che essa provochi ef­ fetti cumulativi non desiderabili, in quanto migliorando sensibilmente la situazione finanziaria di taluni comuni in via di sviluppo, li porti a stimolare l ’ ulteriore afflusso di popolazione, sia a ragione di un migliore standard di servizi, sia soprattutto a ragione di una continua

ampia occupazione nelle opere pubbliche. L ’accresciuto afflusso com­ porterà a sua volta ulteriore aumento del valore delle aree, e così via in circolo.

Mi sembra quindi che meriti attenzione la possibilità di disporre che le province, le regioni, ed anche lo Stato partecipino al gettito dell’ imposta sull’ incremento delle aree. La partecipazione potrebbe essere resa meglio accettabile politicamente, se avvenisse, almeno in parte, attraverso un fondo di solidarietà da ripartirsi tra gli enti locali secondo indici di bisogno.

3. Im p oste generali sul patrim onio. — Mi sembrano da esclu­

dere dalla finanza degli enti locali (se non eventualmente sotto forma di addizionale a un’ imposta erariale p erson a le: non reale, per le ra­

gioni svolte più sopra) per la pratica incapacità (dimostrata ampia­ mente dall’esperienza delle p ro p erty taxes degli Stati Uniti d’Am e­

rica) degli enti locali di colpire la maggior parte delle forme di pro­ prietà mobiliare.

Tra la soluzione nordamericana di un’ imposta che è formalmente imposta generale sulla proprietà e di fatto è imposta sulla proprietà immobiliare, e la soluzione di un’imposta limitata anche formalmente alla proprietà immobiliare, mi sembra senz’ altro preferibile quest’ul- tima.

4. Tassazione dei redditi di im presa. — Può essere attuata, come

nel presente sistema italiano, come addizionale, nella sostanza se non nella forma, a un’imposta erariale (imposta sulle industrie, com­ merci, arti e professioni), o come imposta di patente o di licenza, con limitate graduazioni, per le piccole imprese. Sembra da escludere una tassazione locale con accertamento autonomo.

La tassazione mediante addizionale pone difficoltà già rilevate nella ripartizione dei redditi la cui produzione si svolge in diverse località.

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o almeno notevolmente complicato, dall’abbandono delle imposte reali nella finanza erariale.

La differenza di aliquote tra diverse località potrebbe influenzare la localizzazione delle imprese, per quanto sembri abbastanza proba­ bile die l ’influenza delle imposte locali su tale localizzazione sia meno importante della loro influenza sulla scelta della residenza da parte degli individui.

Finché il sistema della previdenza sociale resterà basato sopra contributi commisurati ai salari, non sembra opportuno prendere in considerazione nel nostro paese l ’idea di una tassazione locale delle imprese mediante una imposta sugli stipendi o salari, alla quale si attribuisce il vantaggio — rispetto all’ imposizione personale sul red­ dito —- di non aver influenza sulla scelta della residenza, ma soltanto sulla localizzazione dell’impresa. Rispetto ai problemi della localiz­ zazione, si sostiene che l'im posta sugli stipendi e salari si presterebbe utilmente ad essere manovrata in modo da penalizzare l ’ occupazione (in fabbrica e soprattutto negli uffici) nei centri congestionati (a). A questo fine occorrerebbe però che le aliquote fossero determinate dal governo centrale (o almeno regionale), oppure che il governo centrale avesse la possibilità di imporre una addizionale a ll’imposta locale.

In Italia sembra che questi eventuali scopi di controllo potrebbero essere opportunamente affidati ai contributi per la sicurezza sociale.

Un esame attento andrebbe dedicato alla categoria delle imposte di licenza per considerare la loro funzione (e darne una valutazione, positiva o negativa) nell’ insieme dell’ imposizione erariale o locale dei redditi di impresa, nelle ipotesi che sia conservata o che sia eliminata l ’ imposizione reale sui redditi, e nell’ ipotesi di passaggio di una parte più o meno ampia del prelievo erariale sulle imprese dalle imposte sul reddito alle imposte sul valore aggiunto.

Anche le imposte di licenza si prestano a realizzare taluni scopi di controllo : per esempio un’ imposta di licenza sulle imprese del com­ mercio al minuto, graduata con una notevole progressività rispetto al valore locativo, potrebbe esercitare un deciso freno alla congestione dei centri urbani.

Inoltre, un’ imposta di licenza, alla quale fosse trasferita parte del gettito delle attuali imposte reali, potrebbe, penalizzando le im ­ prese meno efficienti, contribuire alla razionalizzazione del sistema- commerciale.

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Naturalmente queste giustificazioni delle imposte di licenza si ridurrebbero molto, o scomparirebbero, qualora la tassazione delle imprese industriali e commerciali avvenisse sulla base del valore della relativa proprietà immobiliare.

5. Im p oste generali sugli scambi. - Per ragioni cbe non è neces

sano svolgere ampiamente in questa sede, non sembra che l ’ ammini strazione di un qualunque tipo di imposta sugli scambi possa essere lasciata agli enti locali. Può invece essere presa in considerazione la devoluzione agli enti locali del 'gettito di una fase di un’ imposta sugli scambi ad amministrazione nazionale. La fase preferibile (per la larghissima base, che consentirebbe agli enti locali di ottenere note­ voli variazioni nel gettito con moderate variazioni di aliquote) sembra il passaggio dal produttore o grossista al venditore finale. Occorrereb­ be però evitare che il contribuente si trovasse di fronte a un numero grandissimo di aliquote differenti (come avverrebbe se le aliquote fo s­ sero fissate dai comuni), e pertanto sembra che la fissazione delle a li­ quote dovrebbe essere lasciata alle regioni (o al massimo alle province), con qualche sistema di ripartizione tra i comuni di una parte del gettito.

G. Im posizione sui consumi. — La partecipazione degli enti locali

alla imposta generale sugli scambi dovrebbe assorbire l ’attuale impo­ sizione locale sui consumi, con la sola eventuale eccezione dei generi a costo di riscossione nullo, o molto piccolo, come l ’energia elettrica, il gas (ed eventualmente il carbone e i carburanti). La tassazione dì questi generi dovrebbe avvenire con aliquote moderate, soprattutto se l ’ imposta non fosse generalizzata a tutte le fonti di energia, per evitare le distorsioni, non desiderate, nell’impiego di fonti di energia tassate e non tassate.

I costi di riscossione altissimi, e la complicazione nell’amministra­ zione e negli adempimenti da parte dei contribuenti, sono elementi deci­ sivi contro le imposte sopra tutti gli altri generi (salvo forse le carni e i materiali da costruzione).

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sistema <lel collegamento tra livello delle aliquote delle imposte di consumo e livello delle sovrimposte fondiarie come strumento per costringere i comuni a un certo equilibrio tra le classi nella distribu­ zione del carico tributario) (5), in quanto toglie ai comuni qualunque facoltà di manovra- delle aliquote e delle tabelle dei generi soggetti a l­ l ’ imposta. Se si aggiunge che la riscossione resterebbe largamente affidata, come attualmente, a imprese appaltataci che operano su sca­ la nazionale, cade anche la residua ipotetica giustificazione costituita da una possibile maggiore efficienza del comune — rispetto allo Stato — nella amministrazione di imposte di questo tipo.

7. Im p oste e tasse sulla circolazione autom obilistica. —- Per i

centri urbani le spese per il traffico sono diventate molto importanti ed è presumibile consolideranno le loro posizioni come una delle cate­ gorie fondamentali. Per il loro finanziamento si può pensare, oltre che alle imposte degli enti locali in generale, e ai contributi dello Stato (secondo vari criteri), anche a imposte locali sulla circolazione 16). La soluzione va soprattutto presa in considerazione quando esista- la convenienza di razionare l ’uso della strada da parte degli autoveicoli. Nel caso degli enti locali non si potrà trattare ovviamente di tributi che mirino a proporzionare il numero totale delle automobili, o il carico di punta, alle capacità del sistema- stradale nel suo complesso, ma di tributi che mirino a razionare il traffico nei limiti consentiti dalle capacità delle strade degli enti locali medesimi : si tratterà, cioè, in buona sostanza, di tributi per l'uso delle strade nel centro urbano. Finora, mi sembra esistano soltanto esempi di tasse per il parcheggio, ma è possibile pensare ad altri tipi di tributo atti a razio­ nare o a distribuire più uniformemente nel tempo l'uso delle strade centrali : si tratta però di un campo nel quale possono essere molto

(5) Non importa qui discutere se sìa più o meno accettabile l’equilibrio imposto in concreto dallo Stato ai comuni nel riparto del carico tributario tra sovrimposte fondiarie e imposte di consumo. Importa soltanto rilevare che il raggiungimento di un certo equilibrio è uno scopo dell'imposizione di con­ sumo, e che questo scopo viene meno se le aliquote delle imposte di consumo sono fissate per legge in modo uniforme per tutti i comuni.

importanti (ai fini dalla struttura dei tributi, e in generale della solu­ zione data al problema della parte del costo della strada che può essere addebitato al singolo utente) progressi nei metodi (la cui sperimenta­ zione è appena agli inizi) per accertare l ’ uso che ciascun automezzo fa delle strade soggette a congestione (a).

8. I proventi delle imprese pubbliche. — Il problema della scelta tra imposta e prezzo per la copertura dei costi delle imprese pubbliche è uno dei problemi centrali della finanza dei grandi comuni.

Il ricorso al prezzo si raccomanda senz’ altro quando sia opportuno un razionamento del servizio. Fuori di questo caso l ’alternativa prezzo-imposta deve essere discussa sulla base di considerazioni sugli effetti distributivi delle due soluzioni. In qualche caso potrà avere portata rilevante nella scelta della soluzione il livello dei costi di amministrazione, a seconda che si ricorra al prezzo o all’ imposta ('’).

Nel caso di talune imprese pubbliche (soprattutto quelle di tra­ sporto urbano) va infine tenuto conto che il sistema del prezzo può permettere di far contribuire in modo diretto, al costo del servizio, gli utenti non residenti nell ente locale che gestisce l ’impresa pub­ blica.

Altrimenti da tali utenti potrebbero essere effettuati prelievi sol­ tanto indirettamente, mediante imposte da essi pagate nelle località di residenza, e da queste destinate in parte come contributo a favore dell’ ente locale che gestisce l ’impresa pubblica.

Si rammenti che 1 imponenza, nel caso dei grandi agglomerati urbani, dei fenomeni di consumo di servizi pubblici in una circoscri­ zione da parte di residenti in altre circoscrizioni, è uno degli argomenti fondamentali che si portano a favore dell’ estensione delle circoscri­ zioni amministrative delle grandi città fino a comprendere tutta l ’area metropolitana che ad esse fa capo.

Comunque, data l ’opportunità di mantenere relativamente basse le taiiffe delle imprese di trasporto (per conservare, e possibilmente au­ mentare, la parte dei trasporti pubblici nel sistema di trasporti dei grandi centri), e data la diminuita importanza delle aziende elettriche municipali dopo la nazionalizzazione, non sembra si possano avere casi

(a) Si veda da ultimo « A Congestion Tax for thè Motorist? », in Times (16 Genn. 1964), che dà notizie anche di un rapporto, per ora non pubblicato, preparato da un gruppo di studiosi per incarico del Ministero dei Trasporti britannico.

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nei quali gli avanzi di gestione delle imprese pubbliche coprano una parte apprezzabile delle spese degli enti locali.

Conclusioni. — Dalle considerazioni precedenti sembra di poter

pervenire alla conclusione provvisoria che la base tributaria per una finanza locale autonoma potrebbe essere costituita :

а) da un’imposta sulla proprietà immobiliare (agricola edilizia

industriale e commerciale) ;

б) dall’attribuzione agli enti locali di una fase dell’ imposta gene­ rale sugli scambi ad amministrazione nazionale ;

c) dalle imposte sui consumi di energia (7) (a).

Le aliquote di ciascun tributo dovrebbero poter essere manovrate dagli enti locali, entro un massimo prefissato.

Sembra opportuno mantenere i vincoli tradizionali tra il livello delle aliquote per l ’imposizione diretta e per l ’imposizione indiretta, ad evitare possibili oppressioni delle maggioranze sopra le mino­ ranze, particolarmente preoccupanti nell’ambito locale.

Occorrerebbe infine esaminare tutti i tributi minori adesso esi­ stenti e, mediante lo spoglio dei dati già raccolti ed elaborati meccanicamente presso il Ministero per le finanze, individuare quelli che hanno una rilevanza non trascurabile, sia pure in pochi comuni. Su questa base sarebbe possibile vedere quali dei tributi minori possano essere soppressi senz’ altro, perchè ovunque di peso trascurabile, e per quali invece si ponga il problema di conservarli (per dare al sistema tributario maggiore flessibilità nelPadattarsi a situa­ zioni speciali) oppure di sopprimerli (con corrispondente maggiore ricorso, in certi casi, ai tributi principali o alle sovvenzioni statali) in omaggio alla semplicità del sistema.

Per andare oltre queste conclusioni di prima approssimazione oc­ correrebbe :

а) discutere a fondo il merito delle soluzioni proposte e di altre

soluzioni alternative ;

б) valutare, anche sulla base dei gettiti previsti per le imposte erariali, i limiti massimi del gettito delle imposte lasciate agli enti locali ;

(7) Per i grandi centri entrate apprezzabili potrebbero derivare dalle tasse dì pareheggio e da analoghi tributi automobilistici.

(a) Per le ragioni svolte più indietro, ritengo che l ’imposta personale sul reddito degli enti locali dovrebbe avere aliquote moderate, e non molto diffe­ renziate. Essa pertanto potrebbe avere una parte notevole nel sistema tributario locale soltanto se si applicasse a una base imponibile molto larga.

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c) confrontare tali possibili gettiti massimi con l ’ entità delle spese lasciate alla determinazione autonoma degli enti locali (e per­

tanto più opportunamente coperte da entrate proprie degli enti che non da sovvenzioni da parte dello Stato) nonché della parte, che si desideri lasciare a carico degli enti locali, delle spese stimolate da sussidi, generici o specifici, dello Stato. Questi confronti comportano natural­ mente che sia prima decisa la nuova sistemazione degli enti locali e delle loro funzioni, o che almeno siano fatte ipotesi abbastanza pre­ cise circa tale sistemazione.

Tutte le analisi e confronti non dovranno essere eseguiti soltanto per l ’insieme degli enti locali, perchè a questo modo si ripeterebbe il difetto di tutte le riforme della finanza locale, che, studiate per porta­ re in equilibrio i bilanci degli enti locali nel loro complesso, hanno sempre lasciato in crisi una parte rilevante di tali enti, in condizioni di non avvantaggiarsi sufficientemente delle riforme.

Analisi e confronti dovrebbero quindi essere eseguiti possibilmente (valendosi delle elaborazioni meccaniche già esistenti, e rinnovandole ove necessario) per ciascun ente locale e, al minimo, per una larga scel­ ta di enti locali rappresentativi tanto delle situazioni normali, quanto di quelle estreme dal punto di vista demografico, economico, sociale e finanziario.