Alcune considerazioni conclusive

Prima di passare al capitolo successivo, dedicato al regime delle denominazioni protette nel settore vitivinicolo, mi siano consentite alcune considerazioni finali sul sistema sin qui analizzato. In particolare, vorrei soffermarmi sul grado di tutela assicurato a produttori e consumatori, per poi passare ad una riflessione sulla politica di qualità intesa come strumento di valorizzazione della produzione agricola, alla luce di alcune recenti novità. Sulla prima questione, nei vent’anni circa dall’entrata in vigore del regolamento n. 2081/1992, sono stati compiuti importanti passi avanti. In questo ambito, molto era già stato fatto nel 1992 con l’adozione della disciplina nella sua prima formulazione, mentre l’entrata in vigore del regolamento n. 1151/2012 ha consentito di introdurre alcuni tasselli mancanti di grande importanza, come la previsione della cosiddetta protezione ex officio, i richiami al regolamento n. 882/2004 in materia di controlli ufficiali e l’estensione dell’ambito tutelato anche agli illeciti commessi attraverso i servizi. In questo modo, la

630 _{I paragrafi 4 e 5 dell’articolo 12 del regolamento n. 1151/2012 recitano, rispettivamente: “4. Possono} inoltre figurare nell’etichettatura: riproduzioni della zona di origine geografica di cui all’articolo 5 e riferimenti testuali, grafici o simbolici allo Stato membro e/o alla regione in cui è collocata tale zona di origine geografica. 5. Fatta salva la direttiva 2000/13/CE, è consentito l’uso nell’etichettatura dei marchi collettivi geografici di cui all’articolo 15 della direttiva 2008/95/CE unitamente alla denominazione di origine protetta o all’indicazione geografica protetta”.

disciplina può dirsi oggi finalmente in grado di offrire a produttori e consumatori un regime di protezione coerente con le finalità poste dal legislatore.

Un discorso a parte va invece fatto per la dimensione esterna della politica di qualità. Come è stato segnalato nel corso di questo capitolo, una quota sempre maggiore di prodotti a denominazione d’origine certificata varca i confini dell’UE per raggiungere i mercati dei Paesi terzi, nei quali non sempre sono rispettati i diritti di proprietà intellettuale connessi alle produzioni europee. Il lavoro svolto dalle istituzioni UE ha consentito di ottenere risultati sicuramente importanti ma che non possono ancora dirsi sufficienti, visto il crescente interesse dimostrato dai consumatori di tutto il mondo verso queste particolari produzioni ed il conseguente aumento delle contraffazioni registrato sui mercati. In questo ambito, appare più che mai necessario che la Commissione europea prosegua sulla strada già intrapresa degli accordi bilaterali, primo fra tutti quello con gli Stati Uniti, senza lasciare nulla di intentato nei negoziati multilaterali in corso presso l’OMC.

Veniamo ora alla seconda questione. Alcune recenti novità hanno ridato centralità al sistema delle DOP-IGP intese come strumento di politica agricola comune per concorrere alla realizzazione degli obiettivi fissati dall’articolo 39 TFUE. Mi riferisco alle disposizioni adottate nella primavera 2012 in materia di programmazione produttiva dei formaggi DOP e IGP, le quali presto saranno estese anche ai prosciutti DOP e IGP non appena entreranno in vigore i regolamenti relativi alla nuova PAC 2014-2020.

La strada è stata aperta dal regolamento n. 261/2012631_{, meglio conosciuto come}

“pacchetto latte”, adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio per rispondere alle crisi che sempre più frequentemente hanno colpito il settore lattiero-caseario, causando incertezza circa la sostenibilità economica, e quindi il futuro, delle attività agricole connesse632. Tra le misure previste633, il legislatore ha deciso di avvalersi anche del regime

631 _{Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio (UE) n. 261/2012, del 14 marzo 2012, che modifica} il regolamento (CE) n. 1234/2007 per quanto riguarda i rapporti contrattuali nel settore del latte e dei prodotti lattiero – caseari, pubblicato in GUUE L 94 del 30 marzo 2012, p. 38.

632 _{È quanto emerge, in particolare, dal secondo considerando del regolamento n. 261/2012, il quale recita:}

“Nel periodo dal 2007 al 2009 il settore del latte e dei prodotti lattiero - caseari ha conosciuto sviluppi di

natura eccezionale che, in ultima analisi, hanno provocato, nel 2008/2009, un crollo dei prezzi. All’inizio, a causa di condizioni meteorologiche estreme in Oceania, c’è stato un forte calo degli approvvigionamenti che ha portato a un rapido e sensibile aumento dei prezzi. Sebbene sia cominciata la ripresa degli approvvigionamenti a livello mondiale e i prezzi abbiano iniziato a tornare a livelli più normali, la successiva crisi economico-finanziaria ha avuto ripercussioni negative sui produttori lattiero - caseari dell’Unione, aggravando la volatilità dei prezzi. L’aumento dei prezzi dei prodotti di base ha comportato un aumento sensibile dei costi dei mangimi e di altri fattori di produzione, compresa l’energia. Successivamente, durante un periodo in cui la produzione dell’Unione è rimasta stabile, c’è stata una caduta della domanda, a livello mondiale e a livello dell’Unione, che ha interessato anche la domanda di latte e di prodotti lattiero - caseari e ha fatto precipitare i prezzi dell’Unione fino al livello netto più basso della rete di sicurezza. Questo brusco calo dei prezzi dei prodotti lattiero - caseari di base non si è però pienamente tradotto in una diminuzione dei prezzi di questi prodotti a livello dei consumatori; nella

delle DOP-IGP, vista la peculiarità di tali prodotti634 _{e considerata l’importanza di tale}

schema in particolare per gli operatori stabiliti nelle aree rurali più vulnerabili. Così, su richiesta di un’organizzazione di produttori, di un’organizzazione interprofessionale o di un gruppo di operatori, gli Stati membri possono stabilire, per un periodo di tempo limitato, norme vincolanti per la regolazione dell’offerta di un formaggio che beneficia di una denominazione di origine protetta o di un’indicazione geografica protetta635. In altre

maggior parte dei paesi e per la maggior parte dei prodotti del settore del latte e dei prodotti lattiero - caseari è così aumentato per i settori a valle il margine lordo e la domanda non è riuscita ad adeguarsi alla diminuzione dei prezzi dei prodotti di base, rallentando così la ripresa dei prezzi e aggravando l’impatto del basso livello dei prezzi sui produttori di latte, e la sopravvivenza di molti di loro è stata messa a grave rischio”.

633 _{Oltre alla programmazione produttiva, il regolamento n. 261/2012 ha previsto un’altra disposizione}

significativa intesa a rafforzare il potere contrattuale della parte agricola nei confronti degli altri operatori della filiera. Si tratta dell’articolo 126 quater, il quale prevede la facoltà per le organizzazioni dei produttori (OP) di negoziare collettivamente contratti per la consegna di latte crudo da parte di un agricoltore ad un trasformatore o ad un collettore. Così stabilisce l’articolo 126 quater: “1. Un’organizzazione di produttori

del settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari riconosciuta ai sensi dell’articolo 122 può negoziare, a nome degli agricoltori aderenti, per la totalità o una parte della loro produzione congiunta, i contratti per la consegna di latte crudo da parte di un agricoltore a un trasformatore di latte crudo o a un collettore, ai sensi dell’articolo 185 septies, paragrafo 1. 2. Le trattative da parte dell’organizzazione di produttori possono avere luogo: a) indipendentemente dal fatto che ci sia o meno un trasferimento di proprietà del latte crudo dagli agricoltori all’organizzazione di produttori; b) indipendentemente dal fatto che il prezzo negoziato sia o meno lo stesso per la produzione congiunta di alcuni o di tutti gli agricoltori aderenti; c) purché, per una determinata organizzazione di produttori: i) il volume del latte crudo oggetto di tali trattative non sia superiore al 3,5 % della produzione totale dell’Unione; e ii) il volume del latte crudo oggetto di tali trattative prodotto in un particolare Stato membro non sia superiore al 33 % della produzione nazionale totale di tale Stato membro; e iii) il volume del latte crudo oggetto di tali trattative consegnato in un particolare Stato membro non sia superiore al 33 % della produzione nazionale totale di detto Stato membro; d) purché gli agricoltori interessati non siano membri di un’altra organizzazione di produttori che negozia ugualmente contratti di questo tipo a loro nome; gli Stati membri, tuttavia, possono derogare a tale condizione in casi debitamente giustificati, laddove gli agricoltori detengano due unità di produzione distinte situate in aree geografiche diverse; e) purché il latte crudo non sia interessato da un obbligo di consegna derivante dalla partecipazione degli agricoltori a una cooperativa conformemente alle condizioni stabilite dallo statuto della cooperativa o delle regole e delle decisioni previste in o derivate da tali statuti; e f) purché l’organizzazione di produttori informi le competenti autorità dello Stato membro o degli Stati membri in cui opera circa il volume di latte crudo oggetto di tali trattative. […]”.

634 _{Come ha evidenziato L. COSTATO, in Il regolamento n. 1151/2012 del Parlamento europeo e del} Consiglio sui regimi di qualità dei prodotti agricoli e alimentari, in Rivista di diritto agrario, I, 2012, p.

665, le novità introdotte dal regolamento n. 261/2012 possono produrre effetti apprezzabili solo se applicate a prodotti infungibili. Come rileva l’autore, la grande apertura ai mercati mondiali impedisce che si possa stipulare accordi, ad esempio per soia, grano, mais e simili, dato che la volatilità dei mercati renderebbe improbabile raggiungere i risultati desiderati prescindendo da quanto potrebbe accadere sul mercato mondiale. Questo vale per la stipula di contratti per la consegna di latte crudo da parte di un’organizzazione di produttori (articolo 126-quater) e ancor di più per la programmazione produttiva (articolo 126-quinquies). I prodotti a denominazione d’origine protetta o a indicazione geografica protetta dovrebbero essere per natura prodotti infungibili, essendo beni che per definizione si distinguono dai comparabili per caratteristiche peculiari dovute al territorio di provenienza.

635 _{È quanto stabilisce l’articolo 126-quinquies, paragrafo 1, del regolamento n. 1234/2007, così come}

modificato dal regolamento n. 261/2012 “1. Su richiesta di un’organizzazione di produttori riconosciuta ai

sensi dell’articolo 122, primo comma, lettera a), un’organizzazione interprofessionale riconosciuta ai sensi dell’articolo 123, paragrafo 4, o un gruppo di operatori di cui all’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 510/2006, gli Stati membri possono stabilire, per un periodo di tempo limitato, norme vincolanti per la regolazione dell’offerta di formaggio che beneficia di una denominazione di origine protetta o di un’indicazione geografica protetta ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettere a) e b), del regolamento (CE) n. 510/2006”. Per quanto riguarda i formaggi IGP, la misura in parola si applica solo a quei prodotti

per i quali l’area geografica di provenienza della materia prima coincide con quella della zona geografica delimitata, così come stabilisce il paragrafo 3 dell’articolo 126-quinquies “3. Ai fini del paragrafo 1, per

parole, si tratta di un meccanismo che mira alla gestione dei volumi da immettere sul mercato per evitare che forti aumenti sul lato dell’offerta a domanda invariata si traducano in un’eccessiva caduta dei prezzi con il conseguente rischio di veder uscir dal mercato un numero consistente di produttori636.

La disciplina fissa come condizione preliminare l’esistenza di un accordo preventivo concluso tra le parti stabilite nell’area geografica delimitata che sono coinvolte nella produzione del formaggio in questione637. Le norme relative alla programmazione produttiva non devono avere ad oggetto la fissazione di prezzi, ma solo adeguare l’offerta del formaggio alla sua domanda, contribuendo al mantenimento della qualità ed allo sviluppo del prodotto interessato638.

quanto riguarda il formaggio che beneficia di una indicazione geografica protetta, l’area geografica di provenienza del latte crudo indicata nel disciplinare di produzione del formaggio deve essere la stessa area geografica di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (CE) n. 510/2006 relativa a tale formaggio”. Questa disposizione riguarda indirettamente anche i formaggi a DOP, escludendo di fatto

dall’ammissibilità quei prodotti che beneficiano della deroga prevista dall’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento n. 1151/2012.

636 _{Tra l’altro, in queste situazioni, il più delle volte sono i piccoli produttori ad avere maggiori difficoltà a}

sopportare repentini cambio di segno all’indice dei prezzi, in quanto la struttura aziendale non consente loro di poter sfruttare le economie di scala. Di conseguenza, essi non possono reagire ad un minor prezzo di vendita con un incremento della produzione, cercando così di compensare il minor margine unitario con vendite maggiori in valore assoluto. Come riporta F. GENCARELLI, in Un nuovo attore della PAC: il

Parlamento europeo, cit., p. 97, in passato, crolli di prezzi nel segmento dei formaggi a denominazione

d’origine certificata hanno causato la chiusura di vari caseifici e l’uscita dal sistema delle DOP-IGP di numerosi produttori.

637 _{La disciplina richiede che l’accordo sia rappresentativo allo stesso tempo dei due terzi dei produttori di}

latte e dei due terzi della produzione di latte crudo necessari per la produzione del formaggio oggetto della misura di regolazione dell’offerta. In tal modo, si evitano decisioni prese da pochi grandi produttori capaci però di coprire grandi quantità di latte crudo e, viceversa, ci si assicura che l’accordo preventivo raggiunto non sia espressione di tanti piccoli produttori non in grado, tuttavia, di coprire quote soddisfacenti di materia prima. Nel caso in cui l’accordo comprenda, in aggiunta ai produttori di latte, anche i produttori di formaggio è necessario raggiungere anche per quest’ultimi la stessa doppia maggioranza qualificata. Così recita l’articolo 126 quinquies, paragrafo 2: “2. Le norme di cui al paragrafo 1 soddisfano le condizioni di

cui al paragrafo 4 e sono soggette all’esistenza di un accordo preventivo tra le parti della zona geografica di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (CE) n. 510/2006. Tale accordo è concluso tra almeno due terzi dei produttori di latte o dei loro rappresentanti che rappresentino almeno due terzi del latte crudo utilizzato per la produzione del formaggio di cui al paragrafo 1 e, se del caso, almeno due terzi dei produttori di tale formaggio che rappresentino almeno due terzi della produzione di tale formaggio nell’area geografica di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (CE) n. 510/2006”. 638 _{La normativa richiede che siano rispettate una serie di condizioni cumulative elencate al paragrafo 4}

dell’articolo 126 quinquies: “4. Le norme di cui al paragrafo 1: a) disciplinano solo la gestione dell’offerta

del prodotto in questione e sono intese ad adeguare l’offerta di tale formaggio alla domanda; b) hanno effetto solo sul prodotto in questione; c) possono essere rese vincolanti per un massimo di tre anni ed essere rinnovate dopo questo periodo a seguito di una nuova richiesta, come previsto al paragrafo 1; d) non danneggiano il commercio di prodotti diversi da quelli interessati dalle norme di cui al paragrafo 1; e) non riguardano le transazioni che hanno luogo dopo la prima commercializzazione del formaggio in questione; f) non consentono la fissazione dei prezzi, nemmeno quando i prezzi sono fissati a titolo orientativo o di raccomandazione; g) non rendono indisponibile una percentuale eccessiva del prodotto interessato che altrimenti sarebbe disponibile; h) non creano discriminazioni, non rappresentano un ostacolo per l’accesso di nuovi operatori sul mercato né recano pregiudizio ai piccoli produttori; i) contribuiscono al mantenimento della qualità e/o allo sviluppo del prodotto interessato; j) non pregiudicano l’articolo 126 quater”. In caso di inosservanza delle stesse, uno Stato membro, di propria iniziativa o su richiesta della

Come anticipato, anche i prosciutti che si fregiano di una DOP o di una IGP potranno beneficiare della programmazione produttiva, grazie in particolare alla perseveranza dimostrata dal Parlamento europeo. In seguito all’adozione del “pacchetto latte”, il Parlamento europeo manifestò l’intenzione di estendere anche alle altre produzioni rientranti nello schema delle DOP-IGP la facoltà di adottare misure per regolare l’offerta di prodotto sul mercato. Esso decise, quindi, di profittare della discussione in corso circa l’adozione del regolamento sui regimi di qualità per emendare la proposta della Commissione includendovi una previsione a favore della programmazione produttiva639. Su questo punto, tuttavia, alcune resistenze da parte del Consiglio non permisero l’inclusione della misura nel testo dell’atto poi adottato. Ciononostante, il Parlamento ottenne dai ministri agricoli la garanzia di ridiscutere la questione nel corso dei negoziati relativi alla nuova PAC640. Stando alle ultime novità, le due istituzioni avrebbero raggiunto un accordo, secondo il quale la programmazione produttiva verrebbe estesa anche a prodotti rientranti nello schema delle DOP-IGP diversi dai formaggi, anche se, almeno per ora, limitatamente ai soli prosciutti641_.

639 _{Relazione sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sui regimi di qualità dei}

prodotti agricoli (COM(2010)0733 – C7-0423/2010 – 2010/0353(COD)), presentato alla Commissione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale del Parlamento europeo dal relatore on. Iratxe García Pérez il 12 luglio 2011, emendamento 87.

640 _{L’Allegato II al testo della Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 13 settembre 2012 sulla}

proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sui regimi di qualità dei prodotti agricoli (COM(2010) 0733 – C7-0423/2010 – 2010/0353(COD)) contiene una Dichiarazione del Consiglio, secondo la quale “Il Consiglio ha constatato l'importanza che il Parlamento europeo annette all'estensione del

sistema di gestione della produzione di formaggi DOP e IGP ad altri prodotti DOP e IGP. Il Consiglio si impegna a discutere la questione della gestione dell'offerta di prodotti DOP e IGP nel contesto dei negoziati con il Parlamento europeo in merito alla proposta della Commissione sulla riforma della PAC riguardo all'OCM unica, che comprende una disposizione relativa a strumenti intesi a regolamentare l'offerta sui mercati agricoli”. Sul punto cfr. F. GENCARELLI, Un nuovo attore della PAC: il Parlamento europeo, cit., p. 102.

641 _{Si veda, a tal proposito, il documento circolato al Consiglio il 6 settembre 2013 che riflette l’accordo}

raggiunto da Parlamento europeo, Commissione europea e Consiglio nel trilogo informale del 26 giugno 2013 sulla Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, recante organizzazione

comune dei mercati dei prodotti agricoli (regolamento OCM unica), COM (2011) 626 final/3 – COM

(2012) 535 final – 2011/0281 (COD), in particolare l’articolo 113e, rubricato Regulation of supply for ham

with a protected designation of origin or protected geographical indication, il quale recita: “1. Upon the request of a producer organisation recognised under Article 106, an interbranch organisation recognised under Article 108 or a group of operators referred to in Article 3(2) of Regulation (EU) N° 1151/2012, Member States may lay down, for a limited period of time, binding rules for the regulation of the supply of ham benefiting from a protected designation of origin or form a protected geographical indication under Article 5(1) and (2) of Regulation (EC) N° 1151/2012. 2. The rules referred to in paragraph 1 shall comply with the conditions set out in paragraph 4 and shall be subject to the existence of a prior agreement between the parties in the geographical area referred to in point (c) of Article 7(1) of Regulation (EU) N° 1151/2012. Such an agreement shall be concluded, after consultation with pig producers in the geographical area, between at least two thirds of the processors of that ham representing at least two thirds of the production of that ham in the geographical area referred to in Article point (c) of 7(1) of Regulation (EU) N° 1151/2012 and, if considered appropriate by the Member State, at least two thirds of the pig producers in the geographical area referred to in Article point (c) of 7(1) of Regulation (EU) N° 1151/2012. 3. The rules referred to in paragraph 1: (a) shall only cover the regulation of supply of the product concerned and/or its raw material and shall have the aim of adapting the supply of that ham to demand; (b) shall have effect only on the product concerned; (c) may be made binding for no more than three years and be renewed after this

La programmazione produttiva, oltre che costituire un elemento di rilievo per l’intero panorama agricolo europeo642_{, rappresenta la conferma del sistema DOP-IGP quale}

strumento di politica agricola comune per garantire migliori redditi agli occupati del settore. Come è già stato segnalato in precedenza, le produzioni che rientrano in tali schemi possiedono le caratteristiche necessarie affinché il contingentamento dell’offerta possa produrre risultati apprezzabili anche in un contesto di mercati aperti. Tuttavia, una gestione del valore delle singole DOP o IGP da parte dei legittimi beneficiari, richiede la presenza di un regime di protezione e controllo coerente con le finalità dettate dal legislatore. È necessario, infatti, evitare che gli sforzi compiuti dai produttori legittimi possano andare a beneficio di quei soggetti che, pur non osservando le prescrizioni dei disciplinari di produzione ed essendo estranei alle misure di regolazione dell’offerta, cercano di profittare del valore frutto dell’attività altrui643.

period, following a new request, as referred to in paragraph 1; (d) shall not damage the trade of products other than those concerned by the rules referred to in paragraph 1; (e) shall not relate to any transaction