Come abbiamo visto, la diversa posizione dello straniero rispetto al cittadino, caratterizzata dall’assoggettamento, in via di principio, a discipline legislative e amministrative, che possono comportare, in casi predeterminati, anche l’espulsione dallo Stato, ha una ragione nel rilievo secondo il quale la regolamentazione dell’ingresso e del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale è collegata alla ponderazione di svariati interessi pubblici, quali, ad esempio, la sicurezza e la sanità pubblica, l’ordine pubblico, i vincoli di carattere internazionale e la politica nazionale in tema di immigrazione. E tale ponderazione spetta in via primaria al legislatore ordinario, il quale possiede in materia un’ampia discrezionalità, limitata,
incompatibile con il perseguimento di un percorso rieducativo attraverso qualsiasi misura alternativa, né della sicura assenza di un collegamento col territorio, che impedisca la proficua applicazione della misura medesima. In conseguenza di siffatto automatismo, la Corte ritiene, infatti, che vengano quindi ad essere irragionevolmente accomunate situazioni soggettive assai eterogenee: quali, ad esempio, quella dello straniero entrato clandestinamente nel territorio dello Stato in violazione del divieto di reingresso e detenuto proprio per tale causa, e quella dello straniero che abbia semplicemente omesso di chiedere il rinnovo del permesso di soggiorno e che sia detenuto per un reato non riguardante la disciplina dell’immigrazione.
103
Come osserva G. BRUNELLI, Welfare e immigrazione: le declinazioni dell’eguaglianza, in Le Istituzioni del Federalismo, 5/2008, 548. Sul punto si veda anche A. GUAZZAROTTI, Lo straniero, i diritti, l’eguaglianza, in Questione Giustizia, 1/2009, 87 e ss.
104 Corte cost. sent. 306/2008 cit., § 10 Cons. in dir. 105 Cfr. G.B
RUNELLI,op. cit., 549.
106
Si tratta dell’azione contro la discriminazione ex artt. 43 e 44 del testo unico. Al riguardo si veda comunque infra Capitolo 1 § 2.2.
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sotto il profilo della conformità a Costituzione, soltanto dal vincolo che le sue scelte non risultino manifestamente irragionevoli107.
Discutere di diritti dello straniero senza tenere in considerazione la disciplina del suo ingresso e soggiorno è quindi forviante, se non impossibile. Sebbene, come rilevato anche in dottrina, «capita continuamente di sentire ed auspicare l’estensione della cittadinanza-partecipazione anche agli stranieri, eludendo però e rimuovendo il problema principale e più drammatico, che non è quello del godimento dei diritti dei cittadini una volta entrati, ma proprio quello di entrare e rimanere nel territorio di uno Stato»108.
In generale si può infatti notare come il testo unico preveda requisiti assai stringenti sia per quanto riguarda il rilascio del permesso di soggiorno, e quindi le condizioni di ingresso, che per quanto riguarda il suo rinnovo, subordinato alla permanenza delle condizioni richieste al momento del primo rilascio109.
In genere, fatti salvi i casi particolari di soggiorno per motivi di protezione sociale o per minore età, per il rilascio del permesso di soggiorno il testo unico richiede sempre la garanzia della disponibilità di un alloggio e di risorse economiche sufficienti per la permanenza sul territorio, sia nella forma di un contratto di lavoro, sia quale semplice requisito per richiedere il ricongiungimento familiare o il permesso CE per soggiornanti di lungo periodo, nell’evidente finalità, rilevata anche nella giurisprudenza amministrativa, di «evitare l’aggravio per il pubblico erario che comporterebbe l’esercizio del diritto di accedere ai servizi e alle prestazioni erogate dalla pubblica amministrazione […] da parte di soggetti non in possesso di un adeguato reddito e […] l’inserimento nella collettività degli utenti dei servizi pubblici e degli aventi diritto alle prestazioni sociali di soggetti che non offrano un’adeguata contropartita in termini di partecipazione fiscale alla spesa pubblica e soprattutto che finiscano per gravare sul pubblico erario come beneficiari di assegno sociale in quanto indigenti»110.
Del resto non si può far a meno di anticipare come una quantità maggiore di diritti e prestazioni sia riconosciuta proprio agli stranieri titolari del permesso CE per soggiornanti di lungo periodo111, i quali, oltre a dimostrare un particolare radicamento sul territorio di accoglienza, devono essere necessariamente titolari di un certo livello di reddito. Per ottenere questo titolo, infatti, lo straniero, oltre ad essere in possesso, da almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di
107 Cfr. Corte cost. sentenze nn. 206/2006, 62/1994, 144/1970 e 104/1969. La Corte ha infatti
affermato che «le ragioni della solidarietà umana non possono essere affermate al di fuori di un corretto bilanciamento dei valori in gioco, di cui si è fatto carico il legislatore. Lo Stato non può infatti abdicare al compito, ineludibile, di presidiare le proprie frontiere: le regole stabilite in funzione d’un ordinato flusso migratorio e di un’adeguata accoglienza vanno dunque rispettate, e non eluse, o anche soltanto derogate di volta in volta con valutazioni di carattere sostanzialmente discrezionale, essendo poste a difesa della collettività nazionale e, insieme, a tutela di coloro che le hanno osservate e che potrebbero ricevere danno dalla tolleranza di situazioni illegali» (Corte cost. sent. 353/1997).
108 Sul punto G.U. R
ESCIGNO, Note sulla cittadinanza, in Dir. pubbl., 2000/1, 765, e A. GUAZZAROTTI, Lo straniero cit., 98.
109 Sulla disciplina in materia di ingresso e soggiorno, cfr. L. D’A
SCIA, Diritto degli stranieri e immigrazione, Giuffrè, Milano, 2009, 121 e ss.
110 Cfr. Tar Toscana, Firenze, Sez. I., n. 725 del 2007, in riferimento al requisito reddituale richiesto
per il permesso CE per soggiornanti di lungo periodo.
111
Cfr. art. 9 del testo unico, così come modificato dal d.lgs. n. 3 del 2007, di attuazione della direttiva 2003/109/CE, sostitutiva della carta di soggiorno.
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validità, deve dimostrare la disponibilità di un reddito non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale e, nel caso di richiesta relativa ai familiari, di un reddito sufficiente112 e di un alloggio idoneo che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge regionale per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica, ovvero che sia fornito dei requisiti di idoneità igienico-sanitaria accertati dall’Azienda unità sanitaria locale competente per territorio. Peraltro questo è l’unico titolo di soggiorno a tempo indeterminato, il cui rilascio è stato di recente subordinato anche al superamento, da parte del richiedente, di un test di conoscenza della lingua italiana113.
In generale, con riferimento alla tipologia dei permessi di soggiorno, sono molteplici i motivi di rilascio contemplati nel testo unico. Il canale ordinario di ingressi è ovviamente quello lavorativo114, al quale si affiancano quello per motivi familiari115, per ragioni di studio o formazione, , per volontariato116, per ricerca scientifica117, per protezione sociale118, per cure mediche119, ecc.
112 Secondo i parametri indicati nell’articolo 29, comma 3, lettera b), del testo unico. 113
L’art. 9 bis, sempre in attuazione della direttiva comunitaria 2003/109, disciplina la condizione giuridica degli stranieri in possesso di un permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo rilasciato da altro Stato membro.
114 Attraverso i cosiddetti “decreti flussi”, adottati ai sensi dell’art. 3 del testo unico. Con tali
provvedimenti vengono stabilite di volta in volta le quote massime di ingresso dei lavoratori nel nostro ordinamento, divise per categorie professionali e nazionalità. Al riguardo si evidenzia che taluni Paesi extraeuropei sono titolari di “quote privilegiate” per aver concluso specifici accordi con l’Italia. Sul punto cfr. art. 21 del testo unico. La durata del permesso di soggiorno per motivi di lavoro è prevista dal contratto di soggiorno, il quale rappresenta la condizione essenziale per il rilascio del permesso stesso. Con esso il datore di lavoro si impegna a garantire la disponibilità per il lavoratore di un alloggio che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica, e si impegna al pagamento delle spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel Paese di provenienza. Cfr. art. 5-bis del testo unico.
115
Cfr. art. 29 del testo unico. Nei casi di ricongiungimento familiare stante la fondamentalità degli interessi protetti, la durata del permesso di soggiorno può arrivare fino a due anni. Come già anticipato, lo straniero che richiede il ricongiungimento deve tuttavia dimostrare la disponibilità: di un alloggio conforme ai requisiti igienico-sanitari, nonché di idoneità abitativa, accertati dai competenti uffici comunali; di un reddito minimo annuo derivante da fonti lecite non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale aumentato della metà per ogni familiare da ricongiungere (per il ricongiungimento di due o più figli di età inferiore agli anni quattordici ovvero per il ricongiungimento di due o più familiari dei titolari dello status di protezione sussidiaria è richiesto, in ogni caso, un reddito non inferiore al doppio dell’importo annuo dell’assegno sociale); di un’assicurazione sanitaria o di altro titolo idoneo, a garantire la copertura di tutti i rischi nel territorio nazionale se viene richiesto il ricongiungimento dell’ascendente ultrasessantacinquenne.
116 Sempre legato ad uno specifico programma è il permesso per volontariato, recentemente introdotto
all’art. 27 bis del testo unico. Il permesso di soggiorno è richiesto e rilasciato ai sensi delle disposizioni vigenti, per la durata del programma di volontariato e di norma per un periodo non superiore ad un anno. In casi eccezionali, specificamente individuati nei programmi di volontariato e valutati sulla base di apposite direttive che saranno emanate dalle Amministrazioni interessate, il permesso può avere una durata superiore e comunque pari a quella del programma. Tuttavia, in nessun caso il permesso di soggiorno è rinnovabile o convertibile in altra tipologia di permesso di soggiorno, né può avere durata superiore a diciotto mesi.
117
Art. 27 ter del testo unico.
118 Cfr. art. 18 del testo unico. In tal caso ha la durata di sei mesi e può essere rinnovato per un anno, o
per il maggior periodo occorrente per motivi di giustizia. Tale permesso di soggiorno consente l’accesso ai servizi assistenziali e allo studio, nonché l’iscrizione nelle liste di collocamento e lo svolgimento di lavoro subordinato, fatti salvi i requisiti minimi di età. Qualora, alla scadenza del permesso di soggiorno, l’interessato risulti avere in corso un rapporto di lavoro, il permesso può essere ulteriormente prorogato o rinnovato per la durata del rapporto medesimo o, se questo è a tempo
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Quello che tuttavia sembra maggiormente rilevante ai fini della nostra indagine è la durata del permesso di soggiorno: annuale, biennale o a tempo indeterminato120. In genere la maggior parte dei permessi ha durata annuale; possono tuttavia essere rilasciati permessi biennali per lavoratori stranieri in possesso di un contratto di lavoro a tempo indeterminato o lavoratori autonomi, mentre l’unico titolo a tempo indeterminato è, come abbiamo sopra anticipato, il permesso CE per soggiornanti di lungo periodo. Come vedremo, a tali differenti permessi il legislatore ha infatti associato un complesso di diritti sociali differenti.
La posizione dello straniero rispetto all’ordinamento varia inoltre in riferimento al suo specifico status, poiché talune condizioni (es. lavoratore, minore) ricevono una particolare protezione anche alla luce dei trattati internazionali ai quali l’Italia ha aderito.
Così, ai sensi dell’art. 2, comma 3, del testo unico, la Repubblica Italiana, in attuazione della convenzione OIL n. 143 del 24 giugno 1975, ratificata con legge 10 aprile 1981, n. 158, garantisce a tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti nel suo territorio e alle loro famiglie parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani121.
Una specifica condizione è inoltre riservata ai minori stranieri, anche alla luce della Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989, ratificata e resa esecutiva ai sensi della legge 27 maggio 1991, n. 176. Essi sono di norma iscritti nel titolo di soggiorno di uno o di entrambi i genitori fino al compimento del quattordicesimo anno di età e seguono la condizione giuridica del genitore con il quale convivono, ovvero la più favorevole tra quelle dei genitori con cui convivono122. Tuttavia, anche se irregolarmente presenti sul territorio, essi non possono mai essere espulsi, stante il divieto previsto dallo stesso testo unico all’art. 19 (sempreché non ricorrano motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, ex art. 13, comma 1, del testo unico)123.
È quindi evidente come diversificare l’attribuzione di determinati diritti in ragione del titolo di soggiorno posseduto o in riferimento ad un particolare status significhi in primo luogo restringerne o meno la platea dei destinatari e modulare così la comunità di volta in volta considerata.
indeterminato, con le modalità stabilite per tale motivo di soggiorno. Il permesso di soggiorno previsto dall’art.18 può essere altresì convertito in permesso di soggiorno per motivi di studio qualora il titolare sia iscritto ad un corso regolare di studi. Esso è revocato in caso di interruzione del programma o di condotta incompatibile con le finalità dello stesso, segnalate dal procuratore della Repubblica o, per quanto di competenza, dal servizio sociale dell’ente locale, o comunque accertate dal Questore, ovvero quando vengono meno le altre condizioni che ne hanno giustificato il rilascio.
119 Art. 36 del testo unico. 120
Ad essi si affianca anche il permesso da 6 a 9 mesi rilasciato ai lavoratori stagionali ai quali è riservato uno specifico trattamento, anche sotto il profilo dei diritti sociali. Sul punto infra Capitolo 1, § 6.3.
121 Sul punto si veda comunque infra Capitolo 2 § 3.5. 122
Al compimento del quattordicesimo anno di età, al minore iscritto nel permesso di soggiorno o nel permesso di CE per soggiornanti di lungo periodo del genitore ovvero dello straniero affidatario è rilasciato un permesso di soggiorno per motivi familiari valido fino al compimento della maggiore età, ovvero una carta di soggiorno.
123 In questi casi, ai sensi dell’art. 28 del d.p.r. 394/1999, quando la legge dispone il divieto di
espulsione, il Questore rilascia al minore un permesso di soggiorno per minore età ovvero un permesso per integrazione sociale e civile del minore.
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La centralità del permesso di soggiorno ai fini dell’indagine dei diritti sociali dello straniero rileva anche sotto un ulteriore profilo. Ai sensi del nuovo art. 6, comma 2, del testo unico, così come modificato dalla legge 94/2009 in materia di sicurezza, si prevede che i documenti inerenti al soggiorno debbano essere sempre esibiti agli uffici della pubblica amministrazione ai fini del rilascio di licenze, autorizzazioni, iscrizioni ed altri provvedimenti di interesse dello straniero comunque denominati, fatta eccezione per i provvedimenti riguardanti attività sportive e ricreative a carattere temporaneo, per quelli inerenti all’accesso alle prestazioni sanitarie e per quelli attinenti alle prestazioni scolastiche obbligatorie. Lo straniero che non sia in grado di esibire il proprio permesso di soggiorno si potrà quindi vedere precluso il riconoscimento di certi diritti o l’erogazione di certe prestazioni. Più in generale, con l’entrata in vigore del reato di ingresso e soggiorno irregolare sul territorio, egli potrebbe inoltre rischiare la segnalazione alle competenti autorità giudiziarie.
Vedremo poi nel dettaglio come l’introduzione di questa fattispecie penale influisca non solo sul godimento dei diritti degli stranieri irregolari, ormai ridotti quasi esclusivamente al diritto alle prestazioni sanitarie urgenti e indifferibili, ma anche sulla stessa effettività di molti altri diritti fondamentali dello straniero, in primis quello alla tutela giurisdizionale.
All’introduzione del reato sembra fare da pendant l’accordo di integrazione. Sempre la l. 94/2009 ha modificato il testo unico prevedendo l’obbligo per lo straniero, contestualmente alla presentazione della domanda di rilascio del permesso di soggiorno, di sottoscrivere un accordo di integrazione, articolato per crediti, con l’impegno a raggiungere specifici obiettivi di integrazione, da conseguire nel periodo di validità del permesso di soggiorno. La stipula dell’accordo di integrazione rappresenta condizione necessaria per il rilascio del permesso di soggiorno e la perdita integrale dei crediti determina la revoca del permesso di soggiorno e l’espulsione dello straniero dal territorio dello Stato124.
Uno stimolo o una forzata integrazione? Il regolamento di attuazione chiarirà questo profilo, di certo la normativa in materia di immigrazione evidenzia ancora una volta la difficoltà di conciliare la tutela dei diritti con il controllo delle frontiere125, rendendo ancora più precaria la condizione dello straniero regolarmente presente sul territorio.
124
Fatta eccezione per lo straniero titolare di permesso di soggiorno per asilo, per richiesta di asilo, per protezione sussidiaria, per motivi umanitari, per motivi familiari, di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, di carta di soggiorno per familiare straniero di cittadino dell’Unione europea, nonché dello straniero titolare di altro permesso di soggiorno che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare. Sul punto si veda comunque infra Capitolo 1, § 2.1.
125 Al riguardo A. A
LGOSTINO, In nome della sicurezza due equazioni incostituzionali: migrante uguale non persona e dissenso uguale fattispecie da reprimere, in www.forumcostituzionale.it, e sempre dello stesso A., Lo straniero sospeso fra tutela dei diritti fondamentali della persona umana e esigenze di un efficiente controllo dell’immigrazione (nota a Corte costituzionale n. 105 del 2001), in Giur. it, 2002, 1349.
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