Livelli essenziali delle prestazioni e cittadinanza

Attraverso la rassegna di questa copiosa casistica, si è voluto evidenziare come la condizione giuridica dello straniero, oltre che dal titolo di soggiorno posseduto, dipenda anche dal luogo di residenza, ove Regioni ed Enti locali, nell’esercizio della propria autonomia, riconoscono, garantiscono o limitano l’esercizio di determinati diritti86.

Tuttavia, come abbiamo evidenziato, differenze organizzative, sociali, culturali o finanziarie incidono fortemente sugli strumenti programmati ed adottati a livello regionale e locale, senza contare la naturale tendenza degli enti territoriali a parametrare in termini preferenziali o esclusivi le loro politiche sociali sulle esigenze della collettività che rappresentano87, legandole spesso alla durata della residenza sul proprio territorio88.

Se la differenziazione delle discipline regionali e locali in materia di welfare è il portato inevitabile dell’autonomia riconosciuta loro dalla stessa Costituzione - che investe del resto anche la condizione dei cittadini sul territorio nazionale - per lo straniero essa assume profili più complessi e pone due distinte problematiche.

Da un lato, le differenze sopra evidenziate tra le politiche di welfare sul territorio nazionale dimostrano come dalle scelte operate dagli enti territoriali e locali dipenda in realtà la garanzia di molti diritti sociali: dalla casa, all’assistenza sociale e socio- sanitaria. Dall’altro, tali scelte vanno indirettamente ad incidere su tutta un’altra serie di diritti fondamentali dello straniero, come quello all’unità familiare, e più in generale sulle stesse condizioni di soggiorno e permanenza sul territorio. Un esempio per tutti è rappresentato dalla scelta dei criteri in base ai quali attribuire gli alloggi di edilizia residenziale pubblica, dai quali può conseguire non soltanto una limitazione

85 _{Si tratta del bando di concorso pubblicato dalla Provincia di Sondrio (Bando di concorso per il}

conferimento di alloggi a Milano per studenti universitari della Provincia di Sondrio, 2008/2009) riguardante l’accesso per gli studenti ad appartamenti ad affitto agevolato di proprietà della Provincia di Sondrio e siti a Milano, la città più vicina che offre corsi universitari. Per ora l’Italia ha ricevuto la lettera di messa in mora ai sensi dell’art. 226 TCE (cfr. procedura n. 2009_4393). La violazione riguarda tuttavia l’art. 39 del Trattato CE ed il Regolamento CEE n. 1612/68, in materia di libera circolare dei cittadini comunitari e loro familiari.

86

Si veda con riferimento all’assistenza sociale D. MESSINEO, “Cittadinanza sociale” regionale e parità di trattamento dello straniero alla luce della giurisprudenza costituzionale, in Nuove Autonomie, 1/2007, 143 e ss.

87

Sul punto cfr. M. GORLANI, Accesso al welfare state e libertà di circolazione cit., 2006, 345.

88 _{A tal proposito cfr. G. B}

RUNELLI,Welfare e immigrazione cit., 545 e ss. Molte discipline regionali subordinano infatti l’accesso a determinate prestazioni alla durata della residenza sul territorio, fissata talvolta anche oltre i 5 anni. Tali misure sollevano non poche perplessità anche alla luce della normativa comunitaria in materia di soggiornanti di lungo periodo. Sul criterio della residenza continuata come nuova “frontiera” della discriminazione, cfr. A. GUAZZAROTTI,Lo straniero cit., 98 e ss.

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dello straniero nell’accesso all’abitazione, ma anche l’impossibilità di richiedere il ricongiungimento familiare o il permesso CE per soggiornanti di lungo periodo, entrambi subordinati al possesso di un alloggio idoneo89. Senza contare che alcune di esse, escludendo radicalmente da certe prestazioni i cittadini comunitari ed i lungo soggiornanti, si pongono anche in contrasto con la normativa europea.

Viene quindi da chiedersi se la competenza statale in materia di condizione giuridica dello straniero, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. a), Cost., possa attrarre anche tali ambiti di intervento, abilitando lo Stato ad intervenire ogniqualvolta vengano in gioco – non tanto le modalità di attuazione – ma i criteri di accesso a determinate prestazioni/diritti, secondo quanto già anticipato nei primi paragrafi di questo capitolo. Tuttavia ciò potrebbe compromettere fin troppo le attribuzioni di regioni ed enti locali nelle materie di propria competenza. Al riguardo, affinché il principio di autonomia e la tutela dei diritti si sviluppino in modo armonico e non conflittuale90, una delle strade percorribili potrebbe consistere nell’esercizio della competenza statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali degli stranieri residenti sul territorio91.

Del resto, la competenza statale di cui all’art. 117, comma 2, lett. m), trova un preciso fondamento nella necessità di contemperare le esigenze dell’autonomia regionale e locale con la garanzia di uno standard uniforme nel godimento dei diritti fondamentali su tutto il territorio nazionale92, e tale esigenza sembra porsi in modo ancor più stringente con riferimento alla categoria degli stranieri. Infatti «se i diritti umani sono necessariamente universali (oltre che indivisibili, interdipendenti, intergenerazionali e ragionevoli), non è logicamente accettabile che ne sia precluso il godimento agli stranieri mediante una definizione selettiva – ma sarebbe meglio dire discriminatoria – dei LEP concernenti tali diritti»93.

89 _{Si ricorda infatti che ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. 286/1998, per il cui rilascio del permesso CE per}

soggiornanti di lungo periodo è richiesto tra l’altro, oltre al possesso da almeno cinque anni di un permesso di soggiorno in corso di validità, il possesso di un alloggio idoneo e di un reddito almeno pari all’importo annuo dell’assegno sociale. Anche il rilascio del permesso di soggiorno ed il suo rinnovo sono subordinati all’attestazione del possesso di un alloggio. Sul legame tra la questione casa e il diritto all’unità familiare, cfr. M. VRENNA, Le prestazioni economico-assistenziali cit., 2.

90

Sul punto cfr. P. CARETTI, Diritti fondamentali e autonomia regionale nella giurisprudenza della Corte costituzionale, in 50 años de Corte Constitutional italiana, 25 años de Tribunal Constitutional español, pubblicazione ufficiale del Ministero della Giustizia spagnolo, 2007, 292.

91 _{Sul punto si vedano le riflessioni di C.B}

UZZACCHI, Cittadinanza e LIVEAS, in E.BALBONI (a cura di), La tutela multilivello dei diritti sociali, Jovene, Napoli, 2008, 381, che evidenzia come una lettura di riduttiva della competenza statale di cui all’art. 117, comma e, lett. a), Cost. comporti il problema di individuare un titolo alternativo – individuato dall’A. nella competenza statale in materia di LEP – che legittimi il livello centrale a fissare quanto meno condizioni minime territorialmente omogenee per l’accesso e le condizioni di godimento da parte degli stranieri di questi diritti prestazioni che ricadono in ambiti di potestà residuale regionale.

92 _{Sul punto E. R}

OSSI, L’effettività del principio di uguaglianza negli ordinamenti multilevel: i sistemi tedesco, spagnolo e italiano a confronto, in G. BERTI, G. C. DE MARTIN (a cura di), Le garanzie di effettività dei diritti nei sistemi policentrici, Giuffrè, Milano, 2003, 151 e ss., M. LUCIANI, I diritti costituzionali tra Stato e Regioni (a proposito dell'art. 117 comma 2 lett. m della Costituzione), in Politica del diritto, 2002, 345 e ss.; R. TOSI,Cittadini, Stato e Regioni cit., 629 ss.; E. A. FERIOLI, Sui livelli essenziali delle prestazioni: le fragilità di una clausola destinata a contemperare autonomia e eguaglianza, in Le Regioni, 2006, 571.

93

Cfr. C. PANZERA, I livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali, relazione al convegno annuale dell’Associazione “Gruppo di Pisa” sul tema: Diritto costituzionale e diritto

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Anche la Corte Costituzionale, in riferimento alla competenza statale in materia di LEP, ha affermato che «non si tratta di una materia in senso stretto, ma di una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti [corsivo nostro], sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle»94. Come rilevato in dottrina, essa infatti mira a garantire il rispetto di quei valori, quali la dignità umana, l’eguaglianza, la coesione sociale, la solidarietà, che rappresentano l’identità costituzionale dello Stato95.

Certo lo Stato non può invocare tale competenza di carattere trasversale per richiamare a sé l’intera disciplina delle materie cui essa possa di fatto accedere; disciplina nell’ambito della quale, viceversa, se di titolarità regionale, resta comunque integra la potestà stessa della Regione di sviluppare ed arricchire il livello e la qualità delle prestazioni garantite dalla legislazione statale, in forme compatibili con quest’ultima96.

Sfruttando tale competenza, potrebbe quindi essere garantito uno standard uniforme di trattamento dello straniero sul territorio nazionale, salva comunque la possibilità per gli enti territoriali di attuare nel proprio territorio discipline più favorevoli.

Un esempio concreto potrà forse chiarire quale potrebbe essere l’ambito di intervento statale.