Il percorso verso l’aggiornamento del PNA
3.2 L’aggiornamento del PNA
3.2.2 Gli approfondimenti sull’area “contratti pubblici” e sul settore sanità
Area di rischio “contratti pubblici”
Tra le aree a maggior rischio vi è quella relativa ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, che comprende non solo la fase di «affidamento di lavori, servizi e forniture», secondo la definizione utilizzata dal legislatore (art. 1, co. 16, della l. 190/2012) e indicata nel PNA, ma anche le successive (e altrettanto salienti) fasi di esecuzione e verifica del contratto affidato. Si è pertanto ritenuto opportuno riservare una sezione di approfondimento a tale delicato e complesso ambito di attività, al fine di fornire indicazioni operative per accompagnare le amministrazioni/enti nella predisposizione e nella gestione delle misure di prevenzione della corruzione. Ciò anche alla luce delle carenze riscontrate nei PTPC esaminati dall’Autorità, con particolare riferimento alla inadeguata valutazione del contesto interno ed esterno, alla incompleta descrizione dei processi e delle relative fasi e all’assenza di una visione strategica del processo di approvvigionamento.
Il processo di gestione del rischio di corruzione comporta per l’amministrazione una vera e propria autoanalisi organizzativa, volta a prendere in esame ogni singola fase in cui si articola l’appalto e a individuarne le criticità, al fine di programmare specifiche misure di intervento. Allo scopo di agevolare l’attività di autoanalisi per l’elaborazione dei PTPC, per ciascuna fase sono stati proposti alcuni indicatori, come anche riportati nel par. 2.1.3 in materia di indicatori di rischio e di contrasto alla corruzione, che permettono, in sede di controllo interno, di avere un quadro dinamico sull’andamento dei processi/procedimenti e di assumere le conseguenti iniziative in funzione di prevenzione della corruzione.
È stato anche osservato che l’obbligo della mappatura dei processi non è influenzato dal ricorso alle centrali di committenza, sempre più incoraggiato dal legislatore, come si evince dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, nel seguito anche Legge di stabilità 2016), restando ferma la competenza delle amministrazioni nelle altre fasi.
I PTPC devono dare piena conoscibilità dei processi di approvvigionamento, assicurando altresì il collegamento tra gli obiettivi di performance assegnati agli uffici acquisti e l’attuazione delle misure di prevenzione. In tale prospettiva, è indispensabile il raccordo costante del RUP/direttore dell’esecuzione con il RPC per garantire la trasparenza dei principali alert di fenomeni corruttivi.
Ai fini della corretta mappatura dei processi è stata segnalata preliminarmente la necessità di scomporre la procedura di approvvigionamento nelle diverse fasi in cui la stessa si articola: programmazione (che riveste fondamentale importanza per la definizione del fabbisogno secondo criteri di economicità, efficienza ed efficacia), progettazione della gara (cruciale per la molteplicità dei processi interessati, relativi alla consultazione di mercato per la definizione delle specifiche tecniche, alla nomina del RUP, alla determinazione dell’oggetto e del valore dell’appalto, alla scelta della procedura di affidamento, alla predisposizione degli atti di gara
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con definizione dei requisiti di partecipazione, dei criteri di aggiudicazione e attribuzione del punteggio), selezione del contraente, esecuzione (con rilevanti compiti di verifica dell’esatto adempimento posti in capo amministrazione) e rendicontazione del contratto.
Per ogni fase sono stati individuati in primo luogo i processi e i procedimenti rilevanti e gli eventi rischiosi; ad esempio, nella progettazione della gara occorre considerare i possibili fenomeni corruttivi riconducibili alla contiguità di rapporti tra il RUP e alcuni OE e alla volontà di favorire determinati soggetti privati, attraverso l’attribuzione impropria di vantaggi competitivi a danno della concorrenza, con riguardo sia alla scelta della procedura di affidamento sia alla definizione dei requisiti di partecipazione. Sono state quindi indicate le anomalie significative che renderebbero opportuno un accertamento sulla correttezza dell’operato dei soggetti responsabili, ascrivibili, in via generale, a una carenza di trasparenza nell’agire amministrativo, che non consente di apprezzare pienamente le ragioni delle scelte operate e la conformità della procedura alla normativa vigente in materia.
Come già descritto, sono stati poi ipotizzati numerosi indicatori in relazione alla specifica fase del processo di approvvigionamento.
È stata, infine, fornita un’ampia e puntuale esemplificazione di possibili misure, diversificate in ragione delle differenti fasi e finalizzate all’adozione di ogni cautela idonea a contrastare la corruzione con l’intento di offrire suggerimenti e indicazioni concrete a supporto di tutti i soggetti coinvolti nella redazione e nell’attuazione dei PTPC. Il ruolo cardine è svolto dalla trasparenza che deve caratterizzare tutte le attività dei processi/procedimenti nell’area in oggetto, declinata in base alla decisione da assumere: obbligo di adeguata motivazione nella definizione dei fabbisogni, in relazione a natura, quantità e tempistica della prestazione, sulla base di esigenze effettive rilevate dagli uffici richiedenti nella scelta delle procedure di affidamento e della fattispecie contrattuale; partecipazione, anche attraverso un dibattito pubblico strutturato, alle scelte di realizzazione di opere; pubblicazione sui siti istituzionali di dati e informazioni utili per verificare la legittimità degli atti (proroghe, rinnovi e affidamenti in via d’urgenza); criteri di rotazione nella nomina del RUP.
Il settore sanità
La scelta di dotare l’Aggiornamento 2015 di un approfondimento dedicato alla sanità nasce dall’esigenza di tutelare la peculiarità del “bene salute”, prevenire eventi rischiosi a danno dei cittadini, fornire strumenti di lettura del settore sanitario, tenuto conto della sua specificità rispetto agli altri settori della PA. L’obiettivo è stato quello di fornire ai soggetti che interagiscono nel sistema sanitario specifiche raccomandazioni da osservare nella redazione e attuazione dei PTPC, considerato il contesto ambientale, la tipologia e il livello di complessità dell’organizzazione sanitaria e il sistema di relazioni in essa esistente. I contenuti dell’approfondimento sono l’esito di un lavoro congiunto svolto nell’ambito di un tavolo tecnico a cui hanno preso parte l’ANAC, il MISA e l’Agenas.
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L’approfondimento muove dai risultati di una valutazione condotta su un campione di 247 PTPC di ASL, AO, aziende ospedaliere universitarie, IRCCS che ha rilevato una generale carenza, rispetto a diversi profili, dei Piani triennali adottati. L’analisi del contesto esterno è spesso risultata del tutto assente; inadeguata è stata l’individuazione delle specifiche misure preventive per contrastare comportamenti corruttivi in relazione agli eventi rischiosi; la mappatura dei processi e delle attività non sempre è stata sviluppata in modo esaustivo. A fronte di un’enunciazione formale di collegamento dei PTPC con gli altri documenti di programmazione (in particolare con il Piano della performance), non risultano indicazioni in merito alle modalità operative per l’effettiva realizzazione del coordinamento e dell’attività di monitoraggio.
Le istruzioni contenute nell’approfondimento, pertanto, rispondono all’esigenza di correggere le carenze riscontrate e di fornire agli operatori indicazioni metodologiche sul processo di gestione del rischio corruzione e strumenti operativi più specifici che meglio orientino le amministrazioni nell’analisi dei processi e nella revisione dei sistemi di gestione, controllo e monitoraggio interni.
Per alcune aree di “rischio generali” ovvero i contratti pubblici, gli incarichi e le nomine, la gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio, i controlli, le verifiche, le ispezioni e le sanzioni sono state formulate, in considerazione della tipicità del settore sanitario, ulteriori specificazioni rispetto a quanto indicato per le altre amministrazioni pubbliche. Con riguardo ai contratti pubblici, ad esempio, sono state analizzate le variabili che costituiscono fattori predisponenti il rischio di corruzione degli acquisti sanitari, come la complessità dei beni e dei servizi da acquistare in relazione alla dinamica introduzione di nuove tecnologie, la varietà degli attori coinvolti nell’intero processo di approvvigionamento (clinici, direzione sanitaria, provveditori, ingegneri clinici, epidemiologi, informatici, farmacisti, personale infermieristico, etc.), la capacità dei soggetti che impiegano i beni acquistati di orientare la quantità e la tipologia di materiale richiesto (ad esempio, protesi e farmaci), la valutazione in merito alla fungibilità/infungibilità dei prodotti. A fronte delle variabili identificate sono state suggerite misure per governarle. Quanto invece alle nomine, l’approfondimento è dedicato all’esemplificazione di rischi e misure afferenti il conferimento di incarichi di struttura complessa e a soggetti esterni.
La sezione fornisce, inoltre, chiare indicazioni su ulteriori aree a “rischio specifico”, quelle che è opportuno che i PTPC considerino nel processo di gestione del rischio, anche per i risvolti direttamente collegati alla percezione della qualità dei servizi da parte dei cittadini e per l’importanza che le azioni suggerite rivestono in tema di lotta agli sprechi e di recupero della fiducia del cittadino. Si tratta di ambiti particolarmente sensibili in quanto centri di maggior impegno di risorse professionali ed economiche e di confluenza di relazioni e, pertanto, esposti al rischio di fenomeni corruttivi e di conflitto di interessi.
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Le aree specifiche includono l’attività libero professionale, i rapporti contrattuali con privati accreditati, il decesso in ambito intraospedaliero, la farmaceutica, dispositivi ed altre tecnologie, la ricerca, la sperimentazione e le sponsorizzazioni.
In particolare, per questa ultima area, in considerazione della complessità dei processi che la caratterizzano e delle relazioni che intercorrono tra i soggetti che a vario titolo e livello intervengono nei processi decisionali, è stata suggerita, come misura di prevenzione, di rendere conoscibili le relazioni e/o interessi che possono coinvolgere i professionisti di area sanitaria e amministrativa nell’espletamento delle proprie funzioni. È stata, quindi, elaborata e resa disponibile sul sito istituzionale dell’Agenas una modulistica standard che costituisce un modello di riferimento per l’identificazione da parte del dichiarante di attività/interessi/relazioni da rendersi oggetto di dichiarazione pubblica.