L’analisi del contesto
Come punto di partenza si è proceduto all’analisi del contesto nel quale opera l’Amministrazione, sia interno che esterno. L’attività, finalizzata alla mappatura dei processi dell’amministrazione, ha richiesto uno sforzo “di auto-analisi” ed è consistita, essenzialmente, in un’opera di ricognizione particolarmente significativa per un’Autorità, come l’ANAC, in cui si era appena attuato un processo di completa riorganizzazione.
In via propedeutica, è stata sviluppata una prima riflessione sulla differenza tra i concetti di “processo” e “procedimento amministrativo”, come suggerito nell’Aggiornamento 2015 che, oltre a supportare le amministrazioni nella rappresentazione dei processi, ha agevolato la rilevazione dei procedimenti amministrativi (ad istanza di parte e non) ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, nel seguito anche legge 241).
La mappatura dei procedimenti è stata improntata ai principi di completezza ed analiticità: il primo inteso come scelta di mappare e valutare non soltanto le attività inerenti alle aree di rischio generali, individuate dall’Aggiornamento 2015, bensì tutte le attività poste in essere dagli uffici dell’ANAC, il secondo, attuato chiedendo alle singole unità organizzative di adottare, nell’individuazione delle proprie attività, un alto grado di approfondimento, scomponendo ciascuna “attività” in “fasi” e ciascuna fase in singole “azioni”, al fine di porre in evidenza ogni possibile ambito in cui possano trovare spazio comportamenti a rischio corruttivo. Tali scelte, che hanno richiesto indubbiamente uno sforzo rilevante agli uffici, hanno, però, avuto come risultato una mappatura completa che costituisce un riferimento importante sia per la conoscenza dell’attività interna dell’Amministrazione, che per la futura attività di prevenzione. Ad esito di un complesso lavoro di ricognizione iniziato “dal basso” è stato possibile attuare un processo di aggregazione delle singole attività in macro-processi e funzioni dell’Amministrazione.
Autorità Nazionale Anticorruzione
Parallelamente alla mappatura dei processi, ossia all’analisi del contesto interno, è stato affrontato lo studio del contesto esterno dell’Autorità, attività generalmente sottovalutata nell’ambito dei PTPC e, invece, fortemente raccomandata dall’Aggiornamento 2015, perché mirata a contestualizzare il rischio corruttivo dell’amministrazione all’ambito in cui la stessa opera, evidenziando come le caratteristiche dell’ambiente circostante possano favorire il verificarsi di eventi corruttivi al proprio interno.
A partire da una completa ricognizione delle fonti normative attributive delle varie competenze e alla luce delle modifiche introdotte dal d.l. 90/2014, è stato ricostruito il profilo istituzionale dell’Autorità e sono stati individuati, per ciascuna delle sue principali funzioni, tutti i soggetti che a vario titolo interagiscono con essa. La frequenza di tali interazioni, l’incidenza degli interessi perseguiti dagli stakeholder e la rilevanza delle attività istituzionali dell’Autorità sono elementi che, in combinazione tra loro, hanno consentito di valutare, l’incidenza del contesto esterno in termini di potenziale rischio corruttivo.
La valutazione del rischio
Terminata l’analisi dell’ambito operativo dell’Autorità, si è proceduto all’identificazione dei comportamenti potenzialmente a rischio di corruzione ed alle successive analisi e ponderazione del rischio ad essi afferenti.
Nella consapevolezza che un comportamento a rischio non individuato in fase di mappatura non potrà essere valutato nella successiva fase di trattamento e, dunque, sfuggirà dal programma di prevenzione, la suddetta analisi è stata condotta in modo puntuale, per ogni singola azione identificata in sede di descrizione dei processi e con riferimento all’ampia accezione di “comportamento a rischio di corruzione” adottata dal PNA. Si è cercato, dunque, di rappresentare in modo analitico i potenziali comportamenti afferenti a fenomeni corruttivi, indicando le modalità con cui l’attività corruttiva potrebbe verificarsi e le relative “finalità”; dopo aver enumerato i singoli comportamenti a rischio, gli stessi sono stati raggruppati in categorie di eventi rischiosi di natura analoga e si è, quindi, proceduto all’operazione di misurazione del rischio.
Occorre evidenziare che lo studio sui comportamenti a rischio di corruzione, sia nell’analisi del contesto esterno che del contesto interno, è stato supportato dall’applicazione di una metodologia scientifica di analisi del rischio, individuata e calibrata in relazione al peculiare contesto amministrativo dell’ANAC, che ha inteso discostarsi dal sistema di calcolo di cui all’Allegato 5 del PNA 2013 che avrebbe prodotto, in alcuni casi, risultati inadeguati e forieri di una sostanziale sottovalutazione del rischio.
Tale metodologia, ricavata dai modelli adottati dall’UN Global Compact, ha conferito agilità ed efficacia al processo di valutazione del rischio, privilegiando un sistema di misurazione qualitativo più che quantitativo e richiamando lo sforzo dei responsabili verso l’acquisizione delle indispensabili conoscenze sul contesto ambientale e operativo delle attività gestite, piuttosto che sulla meccanica applicazione di parametri e formule per il calcolo del rischio.
Autorità Nazionale Anticorruzione
In particolare, il valore del rischio di un evento di corruzione è stato calcolato come il prodotto della probabilità dell’evento per l’intensità del relativo impatto: la probabilità che si verifichi uno specifico evento di corruzione richiede la raccolta di tutti gli elementi informativi sia di natura oggettiva (eventi di corruzione specifici già occorsi in passato, segnalazioni pervenute all’amministrazione), che di natura soggettiva (tenendo conto del contesto ambientale, delle potenziali motivazioni dei soggetti che potrebbero attuare azioni corruttive); l’impatto è stato valutato calcolando le conseguenze sia sull’amministrazione (in termini di qualità e continuità dell’azione amministrativa, impatto economico, conseguenze legali, reputazione e credibilità istituzionale), che sugli stakeholder a seguito del degrado del servizio reso a causa del verificarsi dell’evento di corruzione.
Al fine di calibrare la metodologia di analisi del rischio sopra descritta al contesto di riferimento, è stata considerata una presunzione di rischio tale da assumere una posizione “massimamente garantista”. Tale scelta ha trovato fondamento nella circostanza che qualsiasi evento di tipo corruttivo, che dovesse verificarsi nell’ambito dell’ANAC avrebbe, in ragione delle sue specifiche competenze, delle conseguenze assai più rilevanti che per amministrazioni con una diversa mission istituzionale.
L’attività di individuazione del rischio ha restituito sette categorie principali di condotte rischiose, che rappresentano un’ipotesi esemplificativa e non esaustiva delle fattispecie identificate e ha evidenziato, al di là della specificità delle singole attività, alcune categorie ricorrenti, anche trasversali, in quanto potenzialmente afferenti all’intero processo.
Il trattamento del rischio
La terza e ultima fase, come previsto dall’Aggiornamento 2015, è consistita nell’individuazione e nella programmazione di specifiche misure di prevenzione che devono rispondere a tre requisiti fondamentali: efficacia nella mitigazione delle cause del rischio, sostenibilità economica e organizzativa, adattamento alle caratteristiche specifiche dell’organizzazione. Superando la distinzione tra misure obbligatorie e misure ulteriori, è stata adottata la classificazione suggerita dall’Aggiornamento 2015 che distingue tra “misure generali”, che incidono cioè, sul sistema complessivo della prevenzione della corruzione intervenendo in materia trasversale sull’intera amministrazione, e misure specifiche che mirano a risolvere problemi puntuali individuati tramite l’analisi del rischio. Tra le misure generali più significative previste nella parte seconda del PTPC si rintracciano: il Codice di comportamento dell’ANAC cui è specificamente dedicato il paragrafo che segue; la rotazione del personale addetto alle aree a rischio corruzione che, attuata in modo sistematico, ha riguardato non soltanto gli incarichi dirigenziali ma anche l’assegnazione dei funzionari e degli impiegati; le misure di tutela del dipendente che segnala condotte illecite, previste per la prima volta nel nostro ordinamento dalla legge 190 ed espressamente ricondotte dal PNA alle misure di carattere generale finalizzate alla prevenzione della corruzione, rispetto alle quali l’Autorità ha lavorato realizzando un apposito modello informatizzato di cui si parlerà nel par. 4.1.1.
Autorità Nazionale Anticorruzione
Altre due fondamentali azioni di strategia di prevenzione della corruzione sono quelle relative alla formazione sui temi dell’etica e della legalità e alle azioni di sensibilizzazione della società civile, cui il PTPC dell’ANAC dà ampio rilievo.
Nell’ambito dell’attività di formazione, l’Autorità è impegnata nella collaborazione con altri enti - Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA) e università, in particolare - per la progettazione e l’erogazione di attività formative verso l’esterno, finalizzate alla diffusione della cultura della legalità e alla corretta applicazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e obblighi di trasparenza, come anche nell’erogazione di formazione interna che, in linea con quanto indicato nell’Aggiornamento 2015, è rivolta a tutto il personale dipendente, inclusi i dirigenti responsabili degli uffici. Per una completa disamina del tema occorre rinviare al par. 2.1.4 ad esso specificamente dedicato.
Ultima tra le misure di prevenzione di carattere generale, ma non meno rilevante, è quella relativa all’informatizzazione dei processi, che riveste un’importanza strategica in termini di prevenzione del rischio corruttivo, anche se incontra alcuni limiti attuativi soprattutto con riferimento a tempi e costi. Per lo studio delle possibili ipotesi di informatizzazione e la preventiva rappresentazione dei processi - negli scenari attuale (“as-is”) e futuro (“to-be”) - è stato istituito un apposito GdL.
Con riferimento alle misure di carattere specifico, è stato fatto uno sforzo particolare per individuare “azioni” puntuali e concrete per ciascun processo, idonee a mitigare i rischi corruttivi sottesi a quella particolare attività, tenendo conto delle priorità rilevate e delle risorse a disposizione. L’esito della mappatura delle attività dell’ANAC, comprensiva dell’individuazione e dello stato di attuazione delle misure specifiche indicate dagli uffici e una descrizione aggiuntiva di alcune di esse, adottate in relazione a taluni macro-processi che presentano indicatori di rischio più elevati (gestione delle procedure di approvvigionamento, pianificazione, sviluppo e gestione dei sistemi informatici, vigilanza sull’affidamento dei contratti di lavori, servizi e forniture, vigilanza sul sistema di qualificazione delle imprese e procedimenti sanzionatori) sono riportate nel PTPC all’interno di specifici allegati.