Il mercato dei contratti pubblici
6.3 I soggetti aggregatori
Tra i principali interventi del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito con modificazioni nella legge 23 giugno 2014, n. 89, finalizzati alla razionalizzazione della spesa pubblica, vi è all’art. 9 la previsione, per alcune categorie di
Autorità Nazionale Anticorruzione
SA, di acquisire beni e servizi attraverso la nuova figura dei soggetti aggregatori. Rimane per il momento escluso da tale prescrizione il settore dei lavori.
La previsione normativa italiana è adottata in attuazione degli artt. 37 e 38 della direttiva 24/2014/UE del Parlamento europeo del Consiglio del 26 febbraio 2014, relativi alle attività di centralizzazione della committenza e alle centrali di committenza, nonché agli appalti congiunti e occasionali.
Il legislatore innova, altresì, al co. 4, del citato art. 9, la disciplina per i comuni non capoluogo di provincia prevedendo che l’attività di acquisizione di lavori, beni e servizi sia effettuata o nell’ambito di un apposito accordo consortile tra comuni, o avvalendosi dei competenti uffici delle provincie o ricorrendo ai soggetti aggregatori medesimi. La previsione di accordi consortili tra comuni, tuttavia, ha di fatto generato, contrariamente all’intento del legislatore, una proliferazione di tali accordi che non consente di superare la struttura estremamente polverizzata che caratterizza la domanda delle amministrazioni.
Di diversa impostazione e impatto, invece, risultano i co. 1, 2 e 3 del medesimo articolo, che prevedono l’istituzione, nell’ambito dell’AUSA, dell’elenco dei soggetti aggregatori, per un numero massimo di 35, cui fanno parte Consip S.p.A. e una centrale di committenza designata da ciascuna regione, qualora costituita ai sensi dell’art. 1, co. 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, anche nota come Legge finanziaria 2007), nonché ulteriori soggetti che svolgono, con carattere di stabilità, attività di centrale di committenza ai sensi dell’art. 33 del Codice e possiedono i requisiti soggettivi e oggettivi definiti nell’art. 2 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 novembre 2014 (Requisiti per l’iscrizione nell’elenco dei soggetti aggregatori, ai sensi dell’articolo 9, comma 2, secondo periodo, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, insieme con il relativo elenco recante gli oneri informativi). Si tratta di città metropolitane nonché associazioni, unioni e consorzi di enti locali, ivi compresi gli accordi tra gli stessi comuni resi in forma di convenzione per la gestione delle attività ai sensi del TUEL.
Dal lato oggettivo i requisiti riguardano la valutazione, nei tre anni solari precedenti la richiesta, di aver pubblicato bandi e/o inviato lettera di invito per procedure finalizzate all’acquisizione di beni e servizi di importo a base di gara pari o superiore alla soglia comunitaria, il cui valore complessivo sia superiore a 200.000.000 di euro nel triennio e con un valore minimo di 50.000.000 euro per ciascun anno. In sede di prima attuazione del decreto è stato considerato quale periodo di riferimento ai fini del possesso del requisito il triennio 2011-2013.
La determinazione n. 2 dell’11 febbraio 2015 illustrava, quindi, ai fini della presentazione delle candidature, le modalità operative per la verifica dei requisiti.
Con la Legge di stabilità 2016 il perimetro soggettivo è stato ampliato, dal momento che sono stati inseriti anche gli enti locali di cui all’art. 2 del TUEL e loro consorzi e associazioni, con proroga di sei mesi per l’applicazione della normativa.
Autorità Nazionale Anticorruzione
In attuazione del co. 2, dell’art. 9, del d.l. 66/2014, sentita l’ANAC e d’intesa con la Conferenza Unificata, è stato adottato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, oltre al citato dpcm 11 novembre 2014, quello del 14 novembre 2014 (Istituzione del Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori), volto a dare concreta applicazione alla norma attraverso la creazione di un GdL permanente, composto dalle rappresentanze dei vari soggetti coinvolti, tra i quali Consip in veste sia di “in-house” del MEF che di soggetto aggregatore designato per legge. Nell’ambito del Tavolo dei soggetti aggregatori vengono discusse le criticità riscontrate e si forniscono indicazioni per gli ulteriori sviluppi, quali ad esempio la raccolta dei dati relativi alla previsione dei fabbisogni di acquisto di beni e servizi delle amministrazioni nonché alla pianificazione integrata e coordinata e all’armonizzazione dei piani delle iniziative di acquisto dei soggetti aggregatori.
Sono state superate le criticità dovute all’interpretazione dell’art. 2, co. 1, lett b), del dpcm 11 novembre 2014, relative alle candidature di due consorzi istituiti ai sensi del Codice Civile e non del TUEL.
Con determinazione n. 3 del 25 febbraio 2015, l’Autorità ha diramato le prime indicazioni interpretative sugli obblighi di cui all’art. 33, co. 3-bis, del Codice. Alcuni primi indirizzi circa il rapporto tra stazione unica appaltante (SUA) e soggetto aggregatore (centrale unica di committenza, CUC), in merito agli obblighi di cui all’art. 33, co. 3-bis, Codice. Successivamente, sull’argomento è stata emanata la determinazione n. 11 del 23 settembre 2015 che ha individuato, per l’appunto, ulteriori indirizzi interpretativi sugli adempimenti previsti dal Codice alla luce di diverse criticità emerse dalla prassi applicativa, come anche descritto nel par. 11.1.1.
L’istruttoria in merito alla valutazione dei requisiti oggettivi e soggettivi dei richiedenti l’inserimento nell’elenco dei soggetti aggregatori si è chiusa con la delibera n. 58 del 22 luglio 2015, recentemente aggiornata con la delibera n. 125 del 10 febbraio 2016, che riporta l’elenco definitivo dal quale è stato espunto un soggetto precedentemente iscritto con riserva.
L’elenco riportato nella tabella 6.8, a oggi, è composto da 33 soggetti aggregatori, con una varietà di forme organizzative previste, tra CUC, SUA vere e proprie in-house di alcune regioni, ovvero strutture interne alle medesime. L’eterogeneità è dovuta alla preesistenza di tali strutture che operavano già come centrali di committenza e dalla previsione normativa che non pone particolari restrizioni in termini organizzativi. Sono presenti, altresì, alcune città metropolitane che hanno proceduto alla loro costituzione in attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).
Tabella 6.8 Elenco dei soggetti aggregatori
N. Soggetto aggregatore Tipologia
1 Consip SpA
2 Regione Abruzzo SUA Abruzzo 3 Regione Basilicata SUA Basilicata
Autorità Nazionale Anticorruzione
4 Regione Calabria SUA Calabria 5 Regione Campania So.Re.Sa. S.p.A.
6 Regione Emilia Romagna Agenzia Regionale Intercent-ER
7 Regione Friuli Venezia Giulia Servizio CUC - Dir. centrale funzione pubblica 8 Regione Lazio Direzione Centrale acquisti della Regione Lazio 9 Regione Liguria SUA Liguria
10 Regione Lombardia ARCA S.p.A. 11 Regione Marche SUA Marche
12 Regione Molise Servizio regionale CUC del Molise
13 Regione Piemonte SCR - Società di Committenza Regione Piemonte S.p.A. 14 Regione Puglia InnovaPuglia S.p.A.
15 Regione Sardegna Servizio Centrale regionale di committenza 16 Regione Sicilia Centrale Unica di Committenza regionale
17 Regione Toscana Regione Toscana - Dir. Gen. Organizzazione - Settore Contratti 18 Regione Umbria CRAS - Centrale Regionale per gli Acquisti in Sanità 19 Regione Valle d’Aosta IN.VA. S.p.A.
20 Regione Veneto CRAV - Centrale Regionale Acquisti per la Regione Veneto
21 Provincia Autonoma di Bolzano Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture 22 Provincia Autonoma di Trento Agenzia provinciale per gli appalti e contratti
23 Città metropolitana di Bari 24 Città metropolitana di Bologna 25 Città metropolitana di Catania 26 Città metropolitana di Firenze 27 Città metropolitana di Genova 28 Città metropolitana di Milano 29 Città metropolitana di Napoli
30 Città metropolitana di Roma capitale 31 Città metropolitana di Torino
32 Provincia di Perugia 33 Provincia di Vicenza
Fonte: ANAC
Il co. 9, dell’art. 9, del d.l. 66/2014 prevedeva, al fine di garantire la realizzazione degli interventi di razionalizzazione della spesa mediante aggregazione degli acquisiti di beni e servizi, un fondo di aggregazione dei medesimi acquisti destinato al finanziamento delle
Autorità Nazionale Anticorruzione
attività svolte dai soggetti aggregatori, con la dotazione di 10 milioni di euro per il 2015 e 20 milioni di euro per l’anno 2016, per fornire le risorse per avviare le attività necessarie o incrementare quelle dei soggetti che avevano già una tradizione in tal senso.
Il MEF, con decreto ministeriale (anche “d.m.”) del 16 dicembre 2015, ha provveduto ad individuare i criteri di ripartizione dei fondi e successivamente a raccogliere i dati essenziali relativi ai soggetti aggregatori (ad esempio quelli di programmazione) per procedere concretamente al riparto, definito recentemente con determina dello stesso Ministero del 26 febbraio 2016.
In data 9 febbraio 2016 è entrato in vigore il dPCM del 24 dicembre 2015 di individuazione della categorie merceologiche e relative soglie, ai sensi dell’art. 9, co. 3, del d.l. 66/2014, per le quali le SA indicate sono tenute al ricorso ai contratti attivati dal soggetto aggregatore (tipicamente accordi quadro, convenzioni, gare su delega). Trattasi, come anche riportato nella tabella successiva, di 19 categorie merceologiche, valide dal 2016 in poi, perlopiù attinenti all’ambito sanitario, ossia quello maggiormente rappresentativo in termini di importi nel panorama degli appalti di servizi e forniture. Le soglie rappresentano l’importo massimo annuo a base d’asta che le singole amministrazioni ricomprese nel dPCM 24 dicembre 2015 possono negoziare autonomamente per ciascuna categoria.
Tabella 6.9 Elenco delle categorie merceologiche di beni e servizi e relative soglie
N. Categoria merceologica Soglia (in euro)
1 Farmaci 40.000 2 Vaccini 40.000
3 Stent Soglia di rilevanza comunitaria per i contratti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da amministrazioni diverse
dalle autorità governative centrali 4 Ausili per incontinenza (ospedali e territoriali) 40.000
5 Protesi d’anca Soglia di rilevanza comunitaria per i contratti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da amministrazioni diverse dalle autorità governative centrali
6 Medicazioni generali 40.000
7 Defibrillatori Soglia di rilevanza comunitaria per i contratti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da amministrazioni diverse dalle autorità governative centrali
8 Pace-maker Soglia di rilevanza comunitaria per i contratti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da amministrazioni diverse
dalle autorità governative centrali 9 Aghi e siringhe 40.000
10 Servizi integrati per la gestione delle apparecchiature
Autorità Nazionale Anticorruzione
11 Servizi di pulizia per gli enti del Servizio Sanitario
Nazionale 40.000
12 Servizi di ristorazione per gli enti del Servizio Sanitario
nazionale 40.000
13 Servizi di lavanderia per gli enti del Servizio Sanitario
Nazionale 40.000 14 Servizio di smaltimento rifiuti sanitari 40.000 15 Vigilanza armata 40.000
16 Facility management immobili Soglia di rilevanza comunitaria per i contratti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da amministrazioni diverse dalle autorità governative centrali
17 Pulizia immobili Soglia di rilevanza comunitaria per i contratti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da amministrazioni diverse dalle autorità governative centrali
18 Guardiania 40.000
19 Manutenzione immobili e impianti Soglia di rilevanza comunitaria per i contratti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da amministrazioni diverse dalle autorità governative centrali
Fonte: Estratto dal dPCM 24 dicembre 2015 - G.U. 9 febbraio 2016
I sistemi informatici dell’ANAC sono stati adeguati alle previsioni normative, sebbene con un sistema suscettibile di ulteriori implementazioni: dal 10 febbraio 2016, come da comunicato del Presidente di pari data, per le categorie di beni e servizi individuate dall’art. 1 del dPCM citato, l’ANAC rilascia il CIG in modalità semplificata (SmartCIG) alle SA che non ricorrano a Consip S.p.A. o altro soggetto aggregatore, solo previa dichiarazione da parte del RUP della motivazione per la quale non si ricorre al soggetto aggregatore di riferimento. Sono già in fase di definizione i testi delle frequently asked questions (FAQ) specifiche per tale nuova modalità di acquisizione del CIG e, ad esito dei lavori del Tavolo dei soggetti aggregatori, ANAC metterà a disposizione una versione evoluta della procedura informatica che consentirà la compilazione agevolata da parte del RUP, controlli incrociati per i fini di monitoraggio e vigilanza del rispetto della normativa, oltre al collegamento - in collaborazione applicativa - con il sito del MEF per i dati della programmazione dei soggetti aggregatori.
Nel corso del 2015 si è assistito a un progressivo, quanto necessario, ampliamento dei lavori del Tavolo dei soggetti aggregatori con conseguente necessità di prevedere ulteriori tavoli e sotto-tavoli, integrati con i rappresentati dei soggetti interessati ad affrontare le tematiche ancora aperte a seconda della specifica tipologia.
Nel complesso, le criticità da affrontare sono numerose e legate perlopiù a: sviluppo e integrazione delle banche dati, nonché preventivo collegamento - in tempo reale - tra il
Autorità Nazionale Anticorruzione
portale dei soggetti aggregatori del MEF (contenente i dati di programmazione dei soggetti aggregatori) con BDNCP; classificazione in AUSA delle SA come indicato dall’art. 1, co. 3, della l. 196/2009 e conseguentemente la specifica definizione del perimetro delle SA tenute al rispetto del citato dPCM del 24 dicembre 2015; la determinazione della corrispondenza tra ciascuna categoria merceologica di cui al medesimo dPCM e le relative CPV, stabilendo eventualmente una maggiore granularità in detta nomenclatura11. In relazione a tale ultimo aspetto, in considerazione dell’ampiezza delle varie categorie merceologiche, sarà dunque necessario creare specifici tavoli tecnici che approfondiscano il tema e delimitino il relativo contenuto: si pensi ad esempio alla portata della categoria “farmaci” ovvero a quella del “facility management”. Altra criticità è costituita dallo sviluppo dei sistemi informatici e dall’armonizzazione con l’architettura attuale, dal successivo monitoraggio del livello di attuazione da parte dei soggetti aggregatori dei contratti programmati anche in considerazione del fatto che alcuni di essi sono in fase di start-up, nonché dal monitoraggio del livello di adempimento da parte delle SA tenute al ricorso ai soggetti aggregatori. Dovrà, infine, realizzarsi il collegamento della programmazione dei soggetti aggregatori e delle SA con il PNA.