Articolazione del Programma triennale dei LL.PP

In quanto strumento istruttorio dalla natura flessibile e modulabile, con un forte influsso sull’assetto organizzativo dell’ente pubblico e sulle modalit`a di formulazione delle politiche di spesa, il Programma triennale si pone come mezzo di mediazione tra le funzioni politiche ed amministrative. Nei mec- canismi che guidano la sua redazione c’`e un legame continuo e continui momenti di confronto tra organi di governo ed apparato tecnico. Questi momenti sono ben definiti e rappresentano un approccio innovativo rispet-

58_{Ciribini, Angelo, Prizzon, Franco, Senzani, Daniele, La programmazione triennale dei}

lavori pubblici, Il sole 24 ore, Milano, 2001, p.66.

59

Ciribini, Angelo, Prizzon, Franco, Senzani, Daniele, La programmazione triennale dei lavori pubblici, Il sole 24 ore, Milano, 2001, p.95.

4.5. LA PROGRAMMAZIONE TRIENNALE DEI LL.PP. 121 to ad orientamenti che prevedevano la netta separazione tra i due versanti (oppure la loro commistione indistinta).

Nei modelli di programmazione abbiamo una esplicitazione dei limiti tecnici alle scelte politiche, attraverso il ruolo determinante dei dirigenti competenti alla formazione degli indirizzi, e una altrettanto chiara guida politica delle scelte tecniche, attraverso la negoziazione di bilancio. Questi rapporti si esprimono in modo determinato nel corso dei momenti chiave della redazione del programma.

La disciplina della programmazione delle OO.PP. `e costituito da due documenti distinti e succesivi: il Programma triennale, che delinea la previ- sione e gli impegni di spesa per coprire il periodo intero di programmazione, e l’Elenco annuale, che rappresenta la precisa idividuazione dei lavori da ope- rare nell’anno di bilancio, con opportuna definizione tecnica e progettuale. Questo metodo di amministrazione rappresenta un modello comportamen- tale che informa tutti i meccanismi di spesa della pubblica amministrazione. In sostanza il Programma triennale `e un piano di spesa mobile multiperio- dale scorrevole, che fa scivolare di anno in anno le proprie previsioni man mano che queste si realizzano attraverso l’Elenco annuale60.

Esamineremo brevemente i meccanismi di redazione del programma e le valenze politico-decisionali che presentano.

L’attivit`a di programmazione triennale pu`o essere divisa in tre macro- fasi:

1. la prima fase concerne l’individuazione dei bisogni e delle esigenze pre- senti nella collettivit`a e la valutazione di quelli che presentano il carat- tere di priorit`a. A seguito di una fase istruttoria e di confronto che dura alcuni mesi, si giunge solitamente a redigere una bozza di programma, contenente tutte le richieste che arrivano dai diversi settori della pub- blica amministrazione, dalle circoscrizioni e dai quartieri. Si procede poi all’avvio della redazione degli studi di fattibilit`a per determinare quali opere, in relazione alle prevedibili disponibilit`a finanziarie ed agli indirizzi della pubblica amministrazione, possono essere suscettibili di realizzazione nel triennio;

2. la seconda fase riguarda la predisposizione del Programma dei lavori vero e proprio, da eseguire nel triennio;

3. la terza fase, infine, concerne la redazione dell’Elenco dei lavori da esegure nel primo anno del documento triennale.

Con la documentazione che emerge dalla prima fase si redige lo schema del Programma triennale (ovvero il suo aggiornamento) per il ciclo che in- izia con il seguente esercizio di bilancio. Questo schema raccoglie tutte le

60

nuove istanze che riguardano i lavori pubblici emerse durante l’anno in cor- so; in parallelo con questa raccolta si redigono gli aggiornamenti annuali, che valutano quali opere dell’esercizio in corso dovranno essere rifinanziate. Il Programma triennale rappresenta il momento attuativo degli studi di fattibilit`a di tutti i progetti presentati: esso `e redatto ogni anno attraverso l’aggiornamento del programma dell’anno precedente sulla base degli stru- menti di pianificazione finanziaria esistenti, che quantificano i propri impegni con la valutazione delle risorse di spesa previste dagli studi di fattibilit`a. Si deve, inoltre, prevedere un ordine di priorit`a delle opere (prima tra diverse categorie e poi all’interno di ogni categoria), che prevede che abbiano la precedenza i lavori di recupero, manutenzione e tutela del patrimonio es- istente, il completamento di opere gi`a avviate nonch´e gli interventi per i quali sia prevista una quota di capitale privato maggioritario61.

Lo schema di programma e gli aggiornamenti annuali definiscono i con- tenuti dell’Elenco annuale dei lavori, che `e documento pi`u strettamente ese- cutivo, in quanto documento di raccordo diretto con la pianificazione di bilancio dell’ente; nell’elenco annuale le previsioni finanziarie del Program- ma triennale devono individuare i mezzi finanziari e le fonti di copertura, stanziate o disponibili, che garantiscono la realizzazione di ogni opera. L’e- lenco annuale `e un elaborato che entra a fare parte formalmente del bilancio di previsione, assieme al quale viene approvato e del quale costitusce ele- mento integrante. L’inclusione di un’opera nell’elenco annuale presuppone il completamento della redazione del suo progetto preliminare nonch´e la dichiarazione della conformit`a urbanistica. Il progetto preliminare rappre- senta quindi l’elemento che discrimina tra i contenuti del Programma trien- nale e quelli dell’elenco annuale, configurando il loro rapporto reciproco di fattispecie a formazione progressiva62_.

Ne dare attuazione ai lavori previsti dal programma triennale, le am- ministrazioni devono rispettare le priorit`a ivi indicate; non si pu`o sovvertire questo ordine di precedenze e nessuna opera pu`o essere finanziata da un ente pubblico se prima non `e stata inclusa nell’elenco annuale. Fanno eccezione le opere che devono fare fronte ad eventi calamitosi ed emergenze oppure le opere la cui realizzazione `e permessa dalla costituzione di forme societarie miste, come il ricorso alla finanza di progetto.

´

E, quindi, l’elenco annuale dei lavori il documento esecutivo che contiene gli impegni di spesa e le fonti di finanziamento; essendo legato direttamente al piano esecutivo di gestione esso deve contenere indicazione dettagliata della copertura contabile delle opere.

Il ruolo del Programma triennale diventa quello di uno schema di pre-

61

Carbone, Claudio (a cura di), ’Guida alla programmazione delle opere pubbliche’, in Guida agli enti locali, n.38, settembre 2006, pp.12-14.

62

Civitarese Matteucci, Massimo, ’La programmazione dei lavori pubblici’, in Bargone, Antonio, Stella Richter, Paolo (a cura di) Manuale del diritto dei lavori pubblici, Giuffr´e, Milano, 2001, p.165.

4.5. LA PROGRAMMAZIONE TRIENNALE DEI LL.PP. 123 visione flessibile, senza scadenza certa e copertura finanziaria vincolante. Il programma triennale entra in tal modo nel novero di una classe di strumenti con valore conoscitivo, previsivo e di studio. Anche se per le amministrazioni aggiudicatrici il Programma triennale `e un atto vincolante (legato al rispetto dei vincoli di bilancio e alla formulazione di chiare priorit`a di realizzazione dei lavori da parte dell’ente), il suo valore `e eminentemente nella respon- sabilit`a dell’impegno politico: esso `e comunque un atto strategico avente un margine di discrezionalit`a legato alle condizioni politiche e alle finalit`a dell’amministrazione63.

Il Programma triennale, quindi non `e pi`u un documento rigido e immod- ificabile, come era nella prima versione della legge 109/1994; con l’intro- duzione dell’Elenco annuale in quanto suo meccanismo attuativo64, `e diven- tato un documento cornice che pu`o essere aggiornato. Il rapporto tra i due strumenti programmatorˆı, con il secondo che costituisce il documento ese- cutivo del primo, ha, da un lato, reso il programma triennale pi`u flessibile ed aperto, dall’altro lato, ha introdotto un meccanismo di integrazione a casca- ta tra i due strumenti che riproduce il rapporto molto incerto tra documenti generali e attuativi, ovvero lo stesso legame presente nell’avvicendamento tra piano regolatore e procedure di variante o piani attuativi (con le discrasie ed incomunicabilit`a che questo processo genera)65.

Infine l’atto finale della redazione del programma triennale consiste nelle schede riepilogative che lo accompagnano e che sono destinate all’osservato- rio regionale sui LL.PP.

Introdotte dal D.M. M.LL.PP. 21 giugno 2000, nel numero di sette66, attualmente sono state ridotte a tre e riportano:

• il quadro delle risorse disponibili;

• l’articolazione della copertura finanziaria; • l’elenco annuale dei lavori67_.

63

Senzani, Daniele, ’Addendum II. Commento all’art.14, L.11 febbraio 1994, n.109’, in Carullo, Antonio, Clarizia, Angelo, La legge quadro sui lavori pubblici, II ed., Cedam, Padova, 2004, p.1853.

64_{Avvenuto con l’approvazione della legge n.415/1998 (’Merloni ter’).} 65

Orsoni, Giorgio, ’La disciplina dell’articolo 14’, in Carullo, Antonio, Clarizia, Angelo, La legge quadro sui lavori pubblici, II ed., Cedam, Padova, 2004, p.670.

66_{I cui contenuti riguardavano: quadro di sintesi delle opere; quadro delle disponibilit`a}

finanziarie;, azioni da intraprendere riguardo agli spetti ambientali e paesaggistici e la relazione con le indicazioni legislative della pianificazione di settore; la ’tipologia’ delle opere; la localizzazione degli interventi; l’ordine di priorit`a; la codifica degli interventi; la stima del costo complessivo per ciascun intervento e la relativa copertura finanziaria; stime dei tempi della durata degli adempimenti amministrativi.

67

Ciribini, Angelo, Prizzon, Franco, Senzani, Daniele, La programmazione triennale dei lavori pubblici, Il sole 24 ore, Milano, 2001, p.87.