All’interno del processo edilizio, la definizione della funzione gestionale ha percorso una parabola simile a quella che abbiamo esaminato riguardo agli istituti di gestione del piano. Abbiamo visto come il cambiamento della visuale, da strumento deliberativo-esecutivo ad attivit`a politica interattiva, ha portato la gestione urbana a ricoprire un ruolo trasversale di guida e definizione dei processi di intervento sul territorio.
Anche per quello che riguarda la gestione edilizia si `e verificata una dilatazione delle funzioni, che ha visto il suo ruolo mutare: da sottofase di tipo operativo-esecutivo all’interno del processo edilizio le sue prerogative si sono ampliate fino a farle ricoprire un ruolo di fattore strategico nella politica pubblica e nelle scelte sull’uso del capitale territoriale, fino ad arrivare a considerare la funzione manutentiva come fulcro delle politiche ambientali per il territorio.
Il processo edilizio, inteso come schema che guida le sequenze realizzative di un manufatto ed i relativi rapporti tra gli operatori che prendono parte alla realizzazione di questo, si articola classicamente in queste quattro fasi:
• PROGRAMMAZIONE; • PROGETTAZIONE; • ESECUZIONE;
• ESERCIZIO E GESTIONE TECNICA.
La gestione dei manufatti edilizi `e quindi operativamente riferibile soltan- to a quest’ultima fase. I suoi metodi sono ben definiti e i suoi scopi sono sostanzialmente strumentali. Nell’ambito del processo di progettazione in- tegrale di un organismo edilizio, il compito della progettazione gestionale `e quello di produrre dispositivi e documento capaci di guidare le azioni e gli usi del manufatto durante tutto il suo ciclo di vita, in modo che questi siano appropriati e compatibili con la buona efficienza della costruzione e con il benessere dei suoi occupanti.
La progettazione gestionale si basa sulla possibilit`a di definire livel- li prestazionali per i sub-sistemi tecnologici che compongono l’edificio, in modo da passare alla redazione di appositi strumenti atti a garantire il mantenimento di adeguati livelli di rendimento durante tutta la vita utile del manufatto (piani di manutenzione, piani di sicurezza, libretti di eser- cizio). Questo approccio prestazionale comporta la possibilit`a di misurare il rendimento degli elementi tecnici secondo requisiti di affidabilit`a, durabilit`a, manutenibilit`a64.
64
3.4. L’ORIZZONTE DELLA GESTIONE EDILIZIA 79 I requisiti prestazionali precedentemente definiti hanno evidentemente una portata che non pu`o essere circoscritta alla sola fase operativa che subentra dopo una fase di scelte gi`a definite. Le funzioni di manutenzione e gestione sono l’ennesimo esempio di attivit`a territoriali che coinvolgono una dimensione di estrema specializzazione tecnica ed al contempo hanno un ruolo molto pi`u ampio che riguarda le dimensioni di politica e scelte collettive connesse alle strategie che investono la valorizzazione del capitale territoriale65.
Abbiamo anche in questo caso una fortissima contaminazione tra scopi e mezzi, tra decisioni e strategie di attuazione dei programmi di manuten- zione: le necessit`a ed i requisiti della gestione manutentiva ripercorrono trasversalmente tutte le fasi di definizione del progetto e assumono di con- seguenza il ruolo di pre-requisiti e di domande iniziali. Sulle prerogative tec- niche e sulle coordinate di questi requisiti viene reimpostato l’intero percorso progettuale, a dispetto della sequenza lineare per fasi delineata all’inizio.
Da una progettazione che incamera le strategie manutentive e i requisiti di gestione degli elementi tecnici, ne descrive i livelli prestazionali e prepara i documenti e i piani di manutenzione, si passa ad una concezione che riguar- da la programmazione dell’intero ciclo di vita del manufatto nella sua utilit`a sociale. A partire da questa dilatata dimensione che attiene al bilancio tem- porale delle risorse e al loro costo globale66, si ampliano in parallelo anche le ripercussioni della gestione manutentiva sui contesti territoriali, per in- vestire le scelte collettive e le dimensioni trans-scalari di tutto l’ambiente costruito.
Dalla gestione e manutenzione edilizia si passa, dilatando la portata temporale e spaziale degli strumenti, alla gestione urbana. La valutazione patrimoniale, finanziaria, sociale, legale, ambientale introduce le dimensioni della scelta politica e della valutazione dei costi collettivi nelle scelte manu- tentive del patrimonio costruito, aumentando contestualmente le incertezze programmatiche, valutative e tecniche a seguito della necessaria considera- zione dell’instabilit`a e mutevolezza delle condizioni di contesto (permanenza o meno dei decisori istituzionali, fonti di finanziamento, tassi di sconto, modalit`a contrattuali e d’appalto)67.
L’instabilit`a delle condizioni di contesto e la moltiplicazione dei soggetti partecipanti fa emergere, quindi, una concezione plurale anche del proces- so di gestione realizzativa dell’opera edile: essa richiama le esigenze di una guida vigile e continuativa dell’intera sequenza tecnica e decisionale, proget-
65Molinari, Claudio, ’Manutenzione edilizia programmata: nozioni, problemi,
prospettive’, in id. (a cura di), Manutenzione in edilizia, Angeli, Milano, 1989, p.25.
66Costantini, Maurizio, ’Affibabilit`a, durabilit`a e concetto di costo globale di un’opera’,
in id. (a cura di), Patologie in edilizia, Be-Ma, Milano, 1981, p.4.
67
Molinari, Claudio, ’Manutenzione edilizia programmata: nozioni, problemi, prospettive’, in id. (a cura di), Manutenzione in edilizia, Angeli, Milano, 1989, p.37.
tuale e contrattuale, manutentiva e di dismissione, che informa la vita intera di un manufatto territoriale.
La manutenzione come guida strategica per le politiche urbanistiche di- venta, quindi, tema che coinvolge le modalit`a di gestione strategica dell’in- tero patrimonio territoriale, connessa con la necessit`a per gli enti pubblici di esplicare una efficiente erogazione dei servizi e dalla necessit`a di mante- nerne i livelli di prestazioni; inoltre essa si propone come tema fondamen- tale anche per l’emergere della questione ambientale. In tal senso non si hanno ancora dei compiuti piani urbanistici improntati al perseguimento della appropriatezza manutentiva nella conduzione del patrimonio territori- ale. Si hanno per ora soltanto strumenti di natura settoriale, che mutua- no i metodi della manutenzione programmata dagli approcci di tipo in- dustriale: manutenzione infrastrutturale, degli impianti urbani, degli edifici specialistici.
La necessit`a del passaggio da una manutenzione oggettuale ad una am- bientale ancora non ha mostrato la propria influenza sugli strumenti di pianificazione territoriale68.
L’affinit`a tra cultura manutentiva e conservazione ambientale `e imme- diata. Essa va incontro a molte delle indecisioni che coinvolgono la cultura della tutela, primo tra tutti il principio del minimo intervento e la neces- sit`a di superare un approccio conservativo puro: mantenere l’efficienza dei sistemi ambientali comporta una ridefinizione della reciprocit`a tra azioni di conservazione e nuovi interventi costruttivi e funzionali per il miglioramen- to delle prestazioni ambientali, bilanciando i miglioramenti apportati e gli effetti dell’inserimento di nuovi interventi.
In base a tale distinzione occorrerebbe ridefinire anche l’obsoleta classi- ficazione tra manutenzione ordinaria e straordinaria: intendendo la prima come attivit`a di servizio e la seconda come incremento dell’attrezzatura che facilita il servizio manutentivo si va incontro ad una interminabile serie di fraintendimenti ed ambiguit`a, dal momento che operativamente tale divi- sione non `e quasi mai netta (e dal punto di vista prestazionale `e addirittura fuorviante), mentre viene mantenuta soltanto a fini di contabilit`a dei costi (la prima finisce nelle spese correnti, la seconda in conto capitale, con la conseguenza che i loro oneri sono imputati ad unit`a operative diverse di uno stesso ente pubblico o azienda privata)69.
La trasformazione dell’attivit`a manutentiva in disciplina della conser- vazione urbana stenta a compiersi perch´e la domanda di conservazione dei manufatti territoriali, estremamente eterogenea per natura e per titolarit`a
68Ferracuti, Giovanni, ’Per una definizione di manutenzione ambientale’, in Dioguardi,
Gianfranco (a cura di), La manutenzione urbana, Il sole 24 ore, Milano, 1990, pp.50-51.
69
Delmastro, Michele, Marsocci, Lorenzo, Martinelli, Nicola, Manutenzione programmata in edilizia, Il sole 24 ore, Milano, 2000, p.12.
3.4. L’ORIZZONTE DELLA GESTIONE EDILIZIA 81 degli interessi, ha una grande difficolt`a a tradursi in un settore solvibile, con promotori e soggetti riconoscibili per competenze e attribuzione di funzioni, offerta di servizi e di strumentazione tecnica adeguata, con una commitenza pubblica cha provveda con politiche apposite a fare opera di mediazione e ricomposizione delle domande frammentarie espresse dai singoli soggetti (se dalla semplice manutenzione edilizia si passa alla manutenzione ambientale si ha una immediata ridefinizione delle attribuzioni e delle responsabilit`a specifiche)70.
La gestione dei beni ambientali risente anch’essa, quindi, del dissidio tra l’esigenza di una gestione unitaria dei fenomeni di deterioramento prestazio- nale dell’ambiente ed una architettura istituzionale ed organizzativa es- tremamente farraginosa71.
Se la domanda di manutenzione ambientale risulta molto frammentata, anche l’offerta soffre della stessa penalizzazione: eterogeneit`a delle caratteris- tiche fisiche dei beni territoriali e diversit`a delle domande d’uso portano spes- so ad una risposta settoriale in termini di servizi tecnici ed organizzativi, ai quali si sta cercando di ovviare con la sperimentazione di architetture orga- nizzative e contrattuali mirate (appalti multiservizi, contraenti generali) che per`o spesso non erogano prestazioni durevoli o prestazionalmente affidabili. Il tema della manutenzione ambientale `e quindi prima di tutto un tema di corretta progettazione dell’architettura gestionale ed organizzativa dell’ente appaltante e degli appaltatori, a fronte di un quadro operativo complesso e frammentato che deve preparare politiche pubbliche adatte a fare da inter- mediazione tra stato generale delle condizioni ambientali, progetti specifici, deleghe, incentivi e responsabilit`a72.
L’azione pubblica svolge, quindi un ruolo insostituibile in questo sce- nario. Essa dovr`a definire una griglia operativa di sicurezze e garanzie per gli operatori singoli, basata su:
• accurata conoscenza del patrimonio;
70
Ferracuti, Giovanni, Per una definizione di manutenzione ambientale, in Dioguardi, Gianfranco (a cura di), La manutenzione urbana, Il sole 24 ore, Milano, 1990, p.58.
71
A tale proposito sono esemplari le esperienze di conservazione programmata dei BB.CC. condotte attraverso la redazione delle carte del rischio, la cui efficacia e accu- ratezza si scontra con la frammentazione dei soggetti istituzionali responsabili, attori imprescindibili per la politica ambientale ma che spesso sonom penalizzati dalle scarse risorse a fronte di economie di scala cospicue (ICR, soprintendenze, regioni; cfr. Urbani, Giovanni (a cura di) Piano pilota per la conservazione programmata dei beni culturali in umbria, ICR, Roma, 1975. Regione Lombardia - ICR, Polo regionale della Carta del ris- chio del patrimonio culturale: dalla conservazione alla manutenzione programmata, ICR Lombardia, 1999, p.66.
72
Sul ruolo dell’ente pubblico come erogatore e facilitatore di ’politiche di sistema’ si torner`a in seguito. Cfr. Rebora, Gianfranco, Meneguzzo, Marco, Strategie delle pubbliche amministrazioni, UTET, Torino, 1993, p.56.
• individuazione degli obiettivi e quadro delle prestazioni richieste; • verifica dei processi manutentivi in atto;
• definizione dei campi degli operatori e dei loro strumenti; • definizione delle forme contrattuali e di appalto.
La scelta politica sull’attribuzione delle responsabilit`a e dei compiti manu- tentivi del territorio `e prima di tutto un problema di etica pubblica, l’ar- chitettura gestionale deve quindi essere concepita in modo che le esigenze di esternalizzazione delle funzioni non generino effetti perversi che mettano a repentaglio il mantenimento dei beni ambientali o che impoveriscano le capacit`a di governo e gestione diretta da parte della pubblica amminis- trazione73.
In ultimo, la manutenzione `e una funzone di intervento territoriale con un carattere programmatico connaturato. Essa si presta quindi ad essere una guida per l’impostazione delle politiche di bilancio patrimoniale dell’ente pubblico. La gestione del patrimonio, il suo incremento e la sua efficienza (o al contrario la sua contrazione e deperimento) mettono in parallelo le corrispettive voci di bilancio e la verifica delle prestazioni erogate. Il tema acquista una rilevanza primaria in riferimento ai meccanismi di gestione operativa degli enti pubblici e del loro rapporto con la programmazione triennale delle opere pubbliche.