La gestione dei conflitti urbani

Le nuove forme dell’azione urbanistica, tecniche, sociali e politiche hanno portato ad una corrispondente moltiplicazione degli strumenti; non sono pi`u

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Porter, Douglas R. (a cura di), Profiles in urban growth management, ULI (Urban Land Institute), Washington, 1996, p.14.

soltanto strumenti di gestione e attuazione delle decisioni pubbliche, sono strumenti di natura ibrida, sono spazi entro i quali vengono configurate le politiche di sviluppo di un territorio, forme d’azione sulle quali convergono insiemi di operatori di natura eterogenea, i quali nel corso della costruzione e definizione dei progetti da intraprendere, generano effetti di apprendimento e di conflitto.

Il processo di completamento di questi programmi deve, quindi, conside- rare come prioritaria la consapevole gestione dei conflitti e delle instabilit`a, ma anche delle opportunit`a di apprendimento e rinegoziazione, che l’azione sul territorio porta con s´e al fine di garantire il compimento del processo di trasformazione.

Passando da una concezione del piano come applicazione normativa di un insieme di deliberazioni pubbliche, per tramite di un apparato professionale, ad un orientamento rivolto a descrivere e guidare le azioni e le condotte dei soggetti nel corso dei processi di trasformazione del terrritorio, si giunge implicitamente a dovere considerare l’inesauribilit`a delle pratiche, che sono eventi continuamente soggetti a dinamiche di ridefinizione. Strumenti tecnici e forme di regolamentazione si intrecciano con pratiche sociali e sperimentali che ne ridefiniscono i caratteri.

Le politiche territoriali sono quindi azioni mutevoli e come tali si attuano attraverso l’accompagnamento continuo, tecnico e politico assieme, che sia capace di gestire gli esiti, gli scarti e i conflitti che si verificano durante il processo e non solo la conformit`a con le previsioni preliminari, garantita attraverso l’esclusiva applicazione delle tecniche aziendalistiche di controllo. Come si `e visto in precedenza, infatti, queste ultime possono soltanto gestire processi relativamente semplici a stabili, mentre si rivelano inadatte a seguire una pratica che vede ridefinire drasticamente soggetti e condizioni55.

Essendo le pratiche di gestione urbana riferibili ad un orientamento di co-pianificazione che integra contestualmente molti operatori e molti proget- ti in uno stesso programma, sorge il problema fondamentale della gestione temporale degli interventi. Per gli operatori privati i vincoli posti dalle loro esigenze di confronto con il mercato sono spesso incompatibili con i tempi e le esigenze di gestione parallela di tutti i progetti (edilizi, infrastrut- turali, ambientali, di conservazione) che entrano nell’iniziativa di un pro- gramma pubblico. Questo fatto richiede un impegno pi`u assiduo e continuo da parte delle pubbliche amministrazioni, un controllo degli avanzamenti e delle procedure da parte delle agenzie e uffici di servizio per potere coor- dinare la realizzazione delle attrezzature pubbliche e l’avanzamento coerente della pluralit`a di iniziative private ad esse connesse.

Spesso buoni progetti, qualificati e consensualmente fondati, si arenano a seguito di una fase attuativa imperfetta e poco coordinata. La gestione temporale degli interventi non `e quindi soltanto un fattore tecnico, di ela-

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3.3. GESTIONE DEL PIANO E GESTIONE URBANISTICA 75 borazione dettagliata di cronoprogrammi o di conformit`a degli adempimenti contrattuali, essa `e un vero fattore strategico che richiede un governo con- tinuativo dei possibili conflitti e spesso una rinegoziazione delle condizioni stipulate tra i soggetti partecipanti56.

La gestione dei conflitti che informano le pratiche di intervento sul terri- torio comprende soprattutto i conflitti interni alle strutture delle amminis- trazioni pubbliche. Gi`a si `e detto come gli istituti pubblici, a qualunque livello di governo e qualunque sia la loro funzione specifica, costituiscano tutt’altro che un apparato o un soggetto unitario57.

A parte la differenziazione funzionale e di settore, la complessit`a delle at- tribuzioni e delle competenze alle varie direzioni o unit`a operative, si riscon- tra una instabilit`a conflittuale che si verifica soprattutto a partire dalla distinzione basilare tra componente politica e componente professionale del- l’apparato amministrativo pubblico. L’idea di una distinzione efficiente e trasparente tra i due versanti configura il rapporto classico tra politica ed amministrazione, con le due parti ordinatamente disposte nell’adempimento dei compiti di loro spettanza, le quali prevedono il responsabile politico nel ruolo del soggetto cui spetta la formulazione degli obiettivi mentre l’appara- to amministrativo ricopre il ruolo di responsabile esecutivo e realizzativo dei programmi e del servizio. L’interferenza della decisione politica nella ges- tione amministrativa `e vista altres`ı come impropria, infatti se la prima (se- condo alcuni modelli organizzativi) dovrebbe occuparsi dell’innovazione delle politiche, la seconda dovrebbe invece occuparsi della conduzione ordinaria del servizio58.

Nella realt`a dell’azione pubblica sul territorio, questa improbabile sud- divisione tra le due funzioni resta del tutto (e giustamente) disattesa, per molte ragioni.

Si verifica in modo ineludibile il fatto che la gestione dei servizi e delle funzioni amministrative `e, nella pratica, tutt’altro che una funzione mecca- nica e di routine. Essa avviene a stretto contatto con il corpo sociale con la conseguenza che la struttura normativa che regola l’azione amministrativa `e sottoposta incessantemente all’innovazione delle dinamiche collettive. Nel portare a compimento le proprie funzioni a stretto contatto con l’innovazione sociale, la componente tecnico-amministrativa `e investita dalla necessit`a di mettere in pratica una innovazione ed una capacit`a progettuale che risulta

56_{Porter, Douglas R. (a cura di), Profiles in urban growth management, ULI (Urban}

Land Institute), Washington, 1996, p.16.

57_{Rebora, Gianfranco, Meneguzzo, Marco, Strategie delle pubbliche amministrazioni,,}

UTET, Torino, 1993, p.16 e segg.

58_{Sull’intreccio tra attivit`a politica ed attivit`a amministrativa, cfr. Simon, Herbert,}

Il comportamento amministrativo, Il mulino, Bologna, 1967, p.110; per un riferimento recente alle dinamiche di riforma dell’amministrazione italiana, cfr. Dente, Bruno, In un diverso stato, Il mulino, Bologna, 1995, p.52.

indipendente dalle indicazioni date dagli indirizzi politici. Si ha ancora una volta una mutua influenza tra struttura e comportamenti dei singoli, che comporta un forte apprendimento organizzativo autonomo delle strutture professionali pubbliche. Questo porta a ribaltare la concezione dei processi di riforma come atti istituzionali ad un’unica direzione.

L’innovazione investe in modo inscindibile sia le strutture, che le forme, che le tecniche e gli strumenti istituzionali: essa non risiede quindi nei pro- getti di riforma ma nelle pratiche dirette. Per tale ragione si ha che la natura politica del piano regolatore non `e del tutto distinguibile dall’azione tecnica e professionale; senza un approccio che veda la dimensione organizzativa, pratica ed attuativa delle politiche, fin dalla loro formulazione si corre il rischio di ridurre l’azione del piano a quella del pianificatore, riducendo la dimensione gestionale alla sola prassi attuativa da parte della burocrazia tecnica e perdendo in tal modo di vista la concezione programmatica della gestione dei processi di piano, come mezzo per guidare ed articolare una pluralit`a di iniziative ed azioni. Il piano verrebbe ridotto al solo documen- to/prodotto professionale, perdendo cos`ı la capacit`a di gestire il conflitto e l’interazione tra i soggetti reali, in ragione dell’ottenimento di efficacia, legittimit`a, esecutivit`a59.

Negli ultimi anni la pubblica amministrazione `e andata sperimentando un processo di cambiamento delle proprie funzioni che ha mescolato entram- bi gli aspetti dell’innovazione istituzionale e dell’innovazione delle pratiche. La struttura di committenza delle PP.AA. si affianca alle fuzioni di tipo re- alizzativo e gestionale. In questo fatto si delinea quindi il primo problema di come rendere trasparente la formulazione separata delle decisioni della com- mittenza politica e della committenza gestionale. Questo nodo problematico `e, come si vedr`a in seguito, particolarmente importante nel caso della disci- plina di programmazione delle opere pubbliche da parte degli enti, funzione che vede convergere obiettivi politici e conduziona tecnica60.

Nell’operato della pubblica amministrazione si sono verificati molti cam- biamenti, frutto dell’impatto dei requisiti di efficienza strategica introdot- ti dalle riforme legislative dell’ultimo quindicennio, realizzati con l’intro- duzione delle funzioni di controllo di gestione degli enti pubblici. Il quadro complessivo di gestione degli interventi sul territorio ha sviluppato, in con- seguenza di questa complessificazione degli strumenti amministrativi e ges- tionali, procedure ancora pi`u delicate che comportano un ulteriore intreccio tra decisioni politiche e decisioni amministrative, intreccio che si manifesta in modo paritario sia nella fase di formulazione dei programmi che nella fase di gestione attuativa delle opere pi`u importanti e di maggiore impat- to. L’autonomia finanziaria e la sussidiariet`a che si sono realizzate con le

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Pasqui, Gabriele, Il territorio delle politiche, Angeli, Milano, 2001, pp.52-56

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3.3. GESTIONE DEL PIANO E GESTIONE URBANISTICA 77 riforme recenti, unite al progressivo assottigliarsi dei fondi di trasferimento statale e alla scarsit`a di risorse a disposizione, ha ampliato ulteriormente la necessit`a di essere selettivi nella formulazione delle decisioni di intervento e di conseguenza a legare ancor pi`u le motivazioni politiche alla fattibilit`a tecnica61.

Inoltre, il tentativo di separare responsabilit`a politiche e responsabilit`a esecutive, a seguito dell’esplodere degli scandali sulla corruzione dell’inizio degli anni novanta, genera un insanabile conflitto con la necessit`a di in- camerare la selezione delle azioni tecniche all’interno della formulazione dei requisiti politici. La sola conduzione tecnocratica risulta inconsistente, non soltanto per l’origine politica delle nomine dirigenziali, ma per la mancanza di legittimazione ed efficacia propria di una funzione programmatoria che decida i suoi obiettivi operativi senza un bilanciamento complessivo del cos- to e delle priorit`a, cosa che che pu`o stabilire soltanto il decisore politico che governa le leve del bilancio. Dal canto suo, l’autorit`a politica, per potere svolgere pienamente la propria azione di indirizzo, ha bisogno di dotarsi delle necessarie capacit`a di rilevazione della domanda territoriale. Essa deve mutuare o demandare tali funzioni complesse alle strutture delle dirigenze tecniche per potere esprimere appieno le sue funzioni di committenza. In tal modo le strutture tecniche recuperano un ruolo che le vede intervenire della costruzione dei contenuti della programmazione62.

Il quadro complessivo vede una dinamica contraddittoria del cambia- mento organizzativo degli enti pubblici: ai fini della efficienza e responsa- bilizzazione ci si sta rivolgendo ad un modello operativo per prestazioni e procedimenti specifici, superando una organizzazione per funzioni, gerar- chica e settoriale. Anche se la logica aziendalistica non `e del tutto appli- cabile alle amministrazioni pubbliche (per la gi`a citata inseparabilit`a tra funzioni di indirizzo e controllo e funzioni tecnico-attuative, soprattutto in condizioni ambientali perturbate), la parziale introduzione di alcuni mec- canismi di valutazione degli andamenti dei progetti (e non soltanto di un giudizio di conformit`a) pu`o essere determinante per la gestione efficiente dei procedimenti di intervento sul territorio, per la trasparente enunciazione di obiettivi e indirizzi, per l’idividuazione dei centri di responsabilit`a e di cos- to, per la condivisione delle informazioni, con la relativa possibilit`a di avere momenti unificati e comuni di verifica del processo (accordi di programma e conferenze di servizi)63.

Questi temi verranno approfonditi nel prossimo capitolo, qui si `e cerca- to di illustrare alcune funzioni della gestione che costituiscono la strumen- tazione di base del cambiamento strategico in riferimento alla struttura della

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Ciribini, Angelo, La qualit`a nei lavori pubblici, Il sole 24 ore, Milano, 2000, p.4.

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Ciribini, Angelo, La qualit`a nei lavori pubblici, Il sole 24 ore, Milano, 2000, p.8.

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committenza pubblica.