permette di amministrare il territorio attraverso interventi circoscritti ma riconducibili comunque a specifici e flessibili principˆı di coerenza generale24. I metodi sistematici della programmazione economica regionale hanno fatto posto a meccanismi di programmazione negoziata25, dove si stabilis- cono momenti di confronto unificato tra soggetti e istituzioni riguardo ad interventi territoriali mirati allo sviluppo economico. A questi meccanismi di co-pianificazione per progetti si `e affiancata una strategia di intervento sul territorio che fa leva sul ruolo nodale delle opere pubbliche. La possibilit`a di guidare lo sviluppo territoriale attraverso la disciplina delle opere pubbliche `e legata alla capacit`a dell’ente promotore di predisporre e definire progettual- mente i singoli provvedimenti in modo da poterli ricondurre alle opportunit`a complessive di sviluppo del contesto territoriale e di soddisfacimento delle domande di servizi alla cittadinanza.
Questa strategia di pianificazione per opere, tanto pi`u appropriata quan- to pi`u `e capace di fare riferimento alle reali capacit`a politico-gestionali del- l’ente, rappresenta al contempo un efficace strumento operativo ed un ris- chio altrettanto rilevante. Essa ha bisogno di una consapevole guida e di una altrettanto netta capacit`a di selezione dei progetti da parte dei decisori pubblici, che porti a soddisfare contemporaneamente i requisiti di effica- cia gestionale dell’opera, di compatibilit`a ambientale e di appropriati livel- li prestazionali nel soddisfacomento delle domande dei soggetti territoriali. Una gestione inappropriata e conflittuale della politica per le opere pub- bliche genererebbe il pericolo di iniziative incrementaliste e frutto di deci- sioni settoriali dovute pressioni esterne, quando non esplicitamente originate da meccanismi clientelari26.
4.3
Evoluzione della committenza pubblica
La individuazione di un ambito di aumentata autonomia e responsabilit`a diretta degli enti territoriali nel contesto della pubblica amministrazione ha caratterizzato tutti i provvedimenti legislativi degli ultimi quindici anni in Italia. Il compimento delle riforme politico amministrative ha cercato di esaltare le prestazioni di capacit`a ed efficienza gestionali, nonch´e di autono- mia decisionale e progettuale degli enti locali. La riforma per la sussidiariet`a amministrativa ha messo le autonomie territoriali in condizione di essere i responsabili esecutivi ed autonomi dell’erogazione dei servizi che maggior- mente incidono sugli equilibri e lo sviluppo di un territorio (quella che viene definita come ’territorialit`a dell’interesse’).
Questo meccanismo dovrebbe, da un lato, coerentemente servire ad avvici-
24
Stella Richter, Paolo, I principˆı del diritto urbanistico, Giuffr´e, Milano, 2002, p.142.
25
Zerboni, Nicola, La programmazione negoziata, Il sole 24 ore, Milano, 1999, p.35.
26
nare l’amministrazione e il suo operato alle esigenze dei soggetti territoriali, dall’altro lato, ha portato ad una molto maggiore compenetrazione tra deci- sione politica ed azione amministrativa nella determinazione delle scelte di intervento sul territorio.
Le due funzioni sono reciprocamente vincolate ma presentano orizzonti e finalit`a spesso divergenti: la burocrazia politica si occupa delle iniziative di innovazione e delle possibilit`a evolutive di un contesto territoriale, dello sviluppo della comunit`a. Essa `e quindi portata a ragionare sul lungo periodo. La burocrazia professionale si occupa della gestione dell’esistente e delle procedure serventi. Vista da questa ottica sembrerebbe che alla politica venga delegata la fissazione degli obiettivi mentre la burocrazia tecnica si occupa delle modalit`a di conseguimento di questi, ovvero l’una raccoglie e governa le domande della rappresentanza sociale mentre l’altra si occupa di descrivere e quantificare questa domanda, traducendola in programmi di allocazione delle risorse e in prestazioni delle opere da realizzare.
Spesso, invece, i ruoli di decisore ed attuatore si contaminano fin da queste fasi preliminari: la formulazione dei progetti delle opere porta all’e- mersione delle istanze politiche gi`a in fase di selezione delle operazioni tec- niche e delle prestazioni ottenibili attraverso di esse. La politica di bilancio rappresenta inoltre una leva molto efficace con la quale la burocrazia polit- ica definisce e seleziona le opzioni e le scelte tecniche. Come gi`a richiamato precedentemente, nel processo di bilancio si ha una negoziazione continua tra dirigenti e politici, rendendo quasi indistinguibili i ruoli e le finalit`a dei due attori che fanno riferimento alla dirigenza dell’area tecnica ed al responsabile politico27.
L’apparato tecnico dell’ente, dal canto suo, influisce sulla definizione delle politiche anche al di fuori dei momenti di confronto negoziale; esso seleziona, raccoglie e disaggrega le indicazioni provenienti dall’indagine dei bisogni e delle domande del contesto ambientale. Il trattamento delle in- formazioni viene fatto in relazione all’assetto organizzativo ed al grado di complessit`a trattabile dalle strutture tecniche.
Pu`o avere un’influenza determinante sulla rappresentazione e definizione dei bisogni e sulla restituzione ai fini operativi dei dati territoriali anche il modello organizzativo dell’area tecnica. Il fatto che le informazioni siano raccolte e trattate da una struttura centralizzata o decentrata si lega al mo- do con il quale i dati vengono aggregati o scomposti, al modo e ai tempi con i quali vengono gestiti e stralciati i contratti, le gare, le procedure. Questo cos- tituisce un ineludibile presupposto nell’impostazione delle politiche, gover- nato dalle prerogative della struttura tecnica dell’ente e dalle mediazioni e
27Senzani, Daniele, ’Addendum II. Commento all’art.14, L.11 febbraio 1994, n.109’,
in Carullo, Antonio, Clarizia, Angelo, La legge quadro sui lavori pubblici, II ed., Cedam, Padova, 2004, p.1868; Ciribini, Angelo, La qualit`a nei lavori pubblici, Il sole 24 ore, Milano, 2000, p.27.
4.3. EVOLUZIONE DELLA COMMITTENZA PUBBLICA 103 negoziazioni entro le quali si trova ad operare.
La definizione dei procedimenti, nelle loro fasi e nei contenuti specifici (tecnici e socio-economici) vede l’ingresso di specifiche ed indicazioni, tanto da parte della struttura professionale dell’ente quanto da parte delle istanze dei soggetti della rappresentanza politica. Le seguenti fasi, che individua- no la pertinenza dell’opera rispetto ai suoi prersupposti, si contaminano di conseguenza:
• identificazione dei bisogni;
• definizione del manifesto politico e sua trasposizione in documenti di indirizzo;
• analisi e individuazione delle azioni innovative;
• individuazione delle categorie di opere pubbliche idonee; • analisi localizzativa e del regime dei suoli;
• localizzazione ed individuazione del bacino d’utenza; • iniziative per il coinvolgimento degli operatori privati; • valutazione degli investimenti;
• verifica delle dotazioni finanziarie;
• metaprogettazione e progettazione delle opere28.
Sono tutte fasi nelle quali la retroazione tra dirigenza apicale e responsa- bile politico `e continua: a partire dalla formulazione della Relazione previ- sionale e programmatica, alla traduzione dei programmi ed indirizzi politici nei programmi specifici per le opere pubbliche, fino alle fasi di approvazione in Giunta e Consiglio comunale dei documenti di bilancio. La complessit`a e l’aumento delle funzioni e dei compiti svolti dall’ente pubblico, unitamente alla necessit`a di rispondere in modo efficiente e pertinente alla domanda so- ciale hanno portato alla necessit`a di operare individuando processi operativi diversi ed individuando responsabilit`a specifiche per i procedimenti.
Progressivamente l’apparato tecnico ha acquisito centralit`a e maggiori capacit`a di contrattazione con la domanda sociale ed imprenditoriale a causa della necessit`a di gestire un insieme molto numeroso di progetti e interventi sul territorio, frammentati ed eterogenei. Questo ha portato all’esigenza di operare in modo da affiancare, alla tradizionale organizzazione interna per
28
funzioni, un approccio per procedimenti specifici con riscontro delle relative prestazioni.
Da tutto questo mutato quadro di responsabilit`a operative discende il quadro esigenziale entro il quale dovrebbe operare l’ente pubblico ai fini dell’efficacia della propria azione. Esso si pu`o primariamente suddividere in condizioni interne ed esterne di prestazione, esse sono riferibili alla possibilit`a di esprimere:
• capacit`a progettuali, di guida e di controllo dei procedimenti delle opere pubbliche e verifica del raggiungimento dei livelli prestazionali previsti (valutazione delle prestazioni di prodotto);
• capacit`a gestionale ed organizzativa ai fini dell’efficienza interna dei meccanismi di direzione e conduzione amministrativa (valutazione delle prestazioni di processo)29.
Questo ha portato a creare un mercato interno all’ente, di tipo orizzon- tale e verticale assieme, che vede dispiegarsi lo scambio tra organo politico e dirigenza generale e, in sequenza, tra quest’ultima e le singole unit`a organiz- zative: le domande di prestazione di questo meccanismo interno riguardano i requsiti di economicit`a ed efficienza, legittimit`a, equit`a, trasparenza (enun- ciati in tutte le leggi di riforma amministrativa degli ultimi quindici anni). In parallelo si determina un mercato esterno verso l’ambiente sociale ed impren- ditoriale, nel quale avvengono continue transazioni sulla qualit`a dell’offerta dei servizi resi dall’operatore pubblico30.