Le procedure della programmazione

Il DPP assume il carattere di documento tecnico e di documento politico- programmatico. All’interno del procedimento che definisce le specifiche

38

Ciribini, Angelo, Il project management nei lavori pubblici, Il sole 24 ore, Milano, 2003, p.47.

39

Cicconi, Ivan, Teoria e prassi dell’appalto pubblico, Dei, Roma, 1999, p. 198-199. Cfr., anche, Norsa, Aldo, ’Al progetto occorre gestione’, in id. (a cura di), La gestione del costruire, Angeli, Milano, 2004, pp. 43-46.

dell’opera pubblica, questo elaborato ne dovrebbe stabilire l’appropriatez- za rispetto al contesto territoriale e rispetto al quadro delle opportunit`a politiche. Esso, nel suo carattere di elaborato dinamico e partecipato, `e strumento di verifica e confronto delle scelte sulla realizzazione delle opere pubbliche puntuali in relazione a quelle che sono le domande del contesto sociale e politico-amministrativo.

L’insieme delle opere e degli impegni finanziari di un ente pubblico deve successivamente trovare un quadro di coerenza di assetto e di compatiblit`a e fattiblit`a complessiva di bilancio. I singoli procedimenti di realizzazione delle opere pubbliche si trovano ad essere inquadrati nelle le scelte di sviluppo complessivo decise dell’amministrazione all’interno della politica gestionale del proprio patrimonio territoriale. Questa cornice e coordinamento tra le scelte puntuali e la gestione complessiva dell’ente porta ad accompagnare i progetti delle opere pubbliche di una amministrazione con una strumen- tazione politico-programmatica di governo degli interventi che fa capo ai documenti di bilancio.

La centralit`a delle decisioni di bilancio nella guida e definizione delle iniziative di pianificazione e programmazione del territorio avviene in tutte le fasi di redazione dei programmi. Tutte le iniziative, le linee politiche e le azioni tecniche, sono riconducibili alla preparazione dei documenti con- tabili dell’amministrazione. Dalla discussione e negoziazione sul bilancio di previsione, alla redazione degli studi di fattibilit`a da allegare alla relazione annuale, fino alle rendicontazione dei consuntivi, tutto viene discusso e ne- goziato tra i responsabili dell’area tecnica e i rappresentanti politici.

La fissazione degli obiettivi e la raccolta delle domande collettive vedono la partecipazione della burocrazia professionale e dei responsabili politici nello stabilire gli indirizzi e le priorit`a che costituiranno il contenuto della politica programmatoria dell’ente. Questi obiettivi trovano una sintesi nel Programma triennale dei lavori pubblici. Esso si presenta come il risulta- to di molte fasi di controllo e di elaborazione frutto di una procedura di confronto e dialogo che vede il concorso alle deliberazioni sulle erogazioni di bilancio da parte del politico direttamente responsabile dell’area tecnica, congiuntamente alla dirigenza dell’area tecnica stessa.

Anche nel caso della programmazione dei lavori pubblici si ha la doppia esigenza di sviluppare un processo che garantisca efficienza interna e prestazione appropriata del prodotto; questo comporta il concorso della burocrazia pro- fessionale e dei suoi criteri di controllo gestionale e di vincolo di spesa alla definizione delle politiche per le opere pubbliche. Queste decisioni entra- no poi nel definire la valutazione e l’assegnazione delle risorse destinate a ciascun servizio o responsabile unico, con una evidente complementariet`a e sussidiariet`a rispetto ai ruoli politici, che rarmente entrano nel merito degli

4.4. PROGRAMMARE PER OBIETTIVI NEI LL.PP. 111 equilibri interni alle aree amministrative40.

Nella fase di redazione della programmazione triennale delle opere pub- bliche si incrociano, ancor pi`u che nella pianficazione e gestione del singolo procedimento, i ruoli specializzati che fanno capo alle burocrazie tecnica e professionale.

Nella redazione del Piano esecutivo di gestione dell’ente e del Programma triennale, con il successivo Elenco annuale delle opere, si riporta l’esigenza di definire le strategie complessive in modo tale che gli atti e i documenti deliberativi siano interpretabili in termini di programmazione operativa delle opere pubbliche. L’organo di governo provvede ad inquadrare le decisioni strategiche assieme alle dirigenze settoriali, le quali poi recepiranno gli atti di indirizzo che saranno articolati in analisi di fattibilit`a, documenti e studi esigenziali, programmi di intervento, in modo che nella programmazione triennale vengano compendiati ruoli direzionali ed attuativi.

Si ha uno scambio tra strategie e formulazione delle politiche pubbliche e paralleli programmi di realizzazione delle opere, attraverso la ineludibile mediazione degli strumenti di gestione di bilancio, i quali sono calibrati sul- l’assetto organizzativo specifico che l’ente presenta41.

Al pari che nella redazione del DPP, dove si ha un legame strettissimo tra committenza e progettazione, attraverso la pratica della continua veri- fica delle tappe di elaborazione del documento (briefing), si ha anche nel caso della programmazione delle opere pubbliche la compenetrazione delle definizioni delle prestazioni e degli obiettivi con la definizione delle politiche e dei piani (fenomeno proprio di tutte le committenze evolute e profession- ali). La componente professionale della committenza garantisce, in base alle norme sui procedimenti di programmazione, le istanze della componente elettiva. L’ingerenza politica nel progetto viene ratificata e formalizzata, dal momento che questa concorre alla formazione delle politiche strategiche assieme agli apparati della burocrazia professionale. L’organo gestionale ha dunque funzione duplice ed ambigua: garantisce la rispondenza tecnica e la coerenza tra il programma triennale delle opere pubbliche e le politiche socio-economiche dell’ente, traducendo le indicazioni della rappresentanza politica in documenti operativi, contemporaneamente definisce il campo e i vincoli entro i quali le scelte politiche si profilano.

Le diverse prospettive su tempi, vincoli e interessi date dai due versanti della pubblica amministrazione potrebbero trovare una basilare cornice di indirizzi comuni in appositi documenti programmatici strutturali di medio

40

Archibald, Russel D., Project management, angeli, Milano, 1997, p.114.

41_{A riguardo risulta fondamentale per la gestione delle opere il tipo di specificazione}

delle voci di bilancio presente nei documenti e nelle relazioni di previsione finanziaria, principalmente il PEG. Cfr. Farneti, Giuseppe, Ziruolo, Andrea, Il piano esecutivo di gestione, IPSOA, Milano, 1998, pp. 87-94.

periodo. Piani o schemi di assetto territoriale, di natura giuridicamente non vincolante ma legati ad un programma politico di mandato42. Sen- za questo inquadramento congiunto con la politica territoriale o con pi`u ampie politiche pubbliche in genere, la programmazione dei lavori pubblici pu`o facilmente perdere di vista i propri obiettivi; la pianificazione e pro- grammazione delle opere non pu`o che legarsi alla componente politica della committenza, in risposta a precise domande sociali, valutando assieme l’ap- porto delle capacit`a operative e di elaborazione dei programmi da parte della tecnostruttura dell’ente, la chiarezza e selettivit`a dei programmi politici di sviluppo, la valutazione delle reali risorse e il coinvolgimento degli attori privati43.

Nella sezione seguente si esamineranno i meccanismi e le determinanti della programmazione delle opere pubbliche in quanto strumento di governo ed indirizzo delle trasformazioni del territorio nonch´e come ambito di pos- sibile convergenza e dialogo con le scelte di pianificazione e le politiche di sviluppo territoriale.