In queste sezioni iniziali si sono cercati di delineare i profili della funzione gestionale, assumendoli come carattere emergente che informa alcuni mec- canismi cruciali, politici, professionali ed operativi, che caratterizzano le pratiche ed i processi che attengono sia al versante della politica territoriale che alla qualit`a della produzione edilizia.
In entrambi i casi si `e visto come, a seguito dell’aumentata complessit`a delle prerogative di contesto (dispersione e settorializzazione dei quadri nor- mativi, mutate condizioni operative delle pubbliche amministrazioni, molti- plicazione degli specialismi, frammentazione degli operatori e vaghezza nel- la formulazione dei loro obiettivi, diversificazione delle fonti di reperimento delle risorse, difficolt`a nella definizione dell’ambito specifico del pubblico interesse), sia emersa una pratica di progetto del territorio che, piuttosto che alla redazione tecnica di progetti e documenti professionali, cerca di esprimere, come prestazione primaria, la capacit`a di seguire e gestire il pro- cesso di elaborazione dell’intervento di trasformazione territoriale. Si `e in sostanza passati a considerare come prioritarie le prestazioni di processo
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Ferracuti, Giovanni, ’Per una definizione di manutenzione ambientale’, in Dioguardi, Gianfranco (a cura di), La manutenzione urbana, Il sole 24 ore, Milano, 1990, p.65.
3.5. CONCLUSIONI 83 rispetto a quelle di prodotto, nell’intento di garantire la buona riuscita delle iniziative progettuali: capacit`a di negoziazione, di anticipazione dei conflitti, di ricomposizione del contenzioso, di convergenza e accordo tra le parti sui termini temporali e qualitativi degli interventi.
Questa riarticolazione delle funzioni progettuali e amministrative ha por- tato a considerare alcuni strumenti gestionali, frutto dell’affinamento delle pratiche di conduzione aziendale e di programmazione integrata dei proget- ti di sviluppo, e a metterli in parallelo con alcune delle pratiche emergenti nel campo della pianificazione territoriale e del progetto urbanistico. Con queste pratiche innovative si `e cercato negli ultimi anni di superare l’architet- tura rigidamente sequenziale del piano urbanistico, che abbiamo sintetizza- to nella canonica separazione tra pianificazione-programmazione-controllo oppure, all’interno della tradizione della teoria urbanistica, nelle proce- dure di rilievo-analisi-piano74 oppure nel conoscere-comprendere-valutare- intervenire75. La separazione tra momento operativo o di controllo e im- postazione del progetto implica che il primo debba svolgere il ruolo di ultimo stadio di un sistema di vincoli e decisioni gi`a maturato, senza tenere conto del processo attuativo come portatore di sorprese post-decisionali.76.
Abbiamo riassunto i termini dell’approccio gestionale al territorio in due argomenti:
• intervento per progetti-programma: ineffettivit`a dei piani ordinativi e comprensivi, frammentazione operativa e attuativa, settorializzazione delle pubbliche amministrazioni, necessit`a della costruzione diretta del consenso su interventi mirati, capacit`a di definizione di priorit`a e di ambiti circoscritti per la localizzazione dei servizi e degli elementi qualificanti dell’ambiente collettivo, possibilit`a di gestione coordinata ed integrata degli ambiti di intervento che consideri contestualmente bilanci monetari, tempi e prestazioni per tutti i soggetti partecipan- ti, sono le motivazioni che hanno portato ad emergere un intervento territoriale programmato per obiettivi.
L’azione progettuale per programmi specifici e definiti cerca di contem- perare le dimensioni dell’intervento progettuale diretto ed esecutivo, la definizione di regole contrattuali certe, la possibilit`a di mobilitare l’azione e la partecipazione della comunit`a insediata. Questi program- mi inoltre permettono di portare a convergenza le istanze dei diver- si livelli istituzionali titolari di funzioni autorizzative, attraverso la statuizione di appositi strumenti negoziali (accordi di programma, con- sorzi e societ`a miste), particolarmente importanti per la disciplina della
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Cfr. nota 22.
75
Cfr. nota 23.
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localizzazione delle opere pubbliche e del suo difficile coordinamento con la pianificazione territoriale.
• La definizione prestazionale delle regole: le norme che sovrintendono alla conformazione dell’attivit`a edilizia fanno capo ad una impalcatura a cascata, che definisce progressivamente il quadro dei vincoli e delle prescrizioni dal livello ambientale al RUE (regolamento urbanistico- edilizio). Tale disciplina si `e concentrata finora sulla definizione fun- zionale e tipologica degli oggetti costruiti, per poi collocarli nei piani attuativi. Anche nel caso delle norme tecniche, quindi, abbiamo una netta separazione tra il momento decisionale e di formulazione dei programmi e le forme attraverso le quali questi arrivano al disegno definitivo. La separazione del momento di elaborazione delle ipotesi di sviluppo e di scelta delle aree rispetto al momento di definizione dei requisiti tecnologici ed ambientali dei progetti realizzati ha da sempre comportato rigidit`a procedurali e incapacit`a di definire veri parametri qualitativi, poggiando le proprie garanzie su un formale giudizio di conformit`a alle norme oggettuali previste.
Nel caso dei programmi integrati, la possibilit`a di definire una disci- plina prestazionale con indirizzi di politica tecnica, di bilancio, procedu- rali, con la contestuale definizione di criteri di controllo e verifica, permet- terebbe di accumulare un apparato tecnico flessibile e indipendente dalle destinazioni d’uso e dalle prescrizioni di zonizzazione. Questa struttura nor- mativa prestazionale si `e rivelata adatta ad accompagnare una program- mazione per progetti, dove la sua maggiore versatilit`a e capacit`a di indirizzo pu`o dispiegarsi nella complementariet`a realizzabile tra una normativa ester- na (di sistema) ed una interna all’intervento specifico.
Queste considerazioni di carattere generale possono accompagnarsi all’in- dividuazione di alcune osservazioni sulle specificit`a che il processo edilizio e urbanistico hanno cominciato a presentare nelle esperienze degli ultimi an- ni. In entrambe le pratiche si cerca di trovare sempre pi`u una integrazione tra fasi decisionali e fasi progettuali (il superamento della gi`a esaminata separazione tra pianificazione, programmazione e controllo esecutivo), sta- bilendo momenti di confronto e verifica unificati, individuando responsabili del progetto e figure gestionali che seguono l’intero sviluppo delle pratiche e l’avanzamento dei processi.
Entrambi i versanti, politica urbana e intervento edilizio, cercano di definire nuove forme contrattuali e di collaborazione tra pubblico e privato, anche in virt`u del fatto che una gestione efficiente e coerente dell’intero pro- cedimento poco si adatta alla netta separazione tra progetto e produzione, che tutt’ora caratterizza il paralizzante modello normativo adottato per la disciplina sui lavori pubblici. Si cerca di rendere pi`u flessibili e consensuali i meccanismi interni e le procedure, attraverso la possibilit`a di usare approcci
3.5. CONCLUSIONI 85 progettuali per agenzie e facendo ricorso a strutture esterne per lo svolgimen- to di funzioni professionali e tecniche. Infine, si potrebbe vedere il momento di fissazione delle regole prestazionali per gli interventi sul territorio come momento di concertazione complessiva che stabilisca pochi obiettivi con- divisi e rendimenti di bilancio (monetario, sociale, ambientale) verificabili dalle parti contraenti77.
Il quadro di regole prestazionali, se accompagnato da una opportuna ridefinizione dei servizi e del ruolo degli enti tecnici, permetterebbe di in- quadrare in una unica disciplina quasi tutti i compiti di realizzazione delle OO.PP., l’erogazione dei servizi urbani, l’iniziativa privata e lo sviluppo in- dustriale e produttivo, nel quadro di una interpretazione delle funzioni di manutenzione e di tutela del territorio come orizzonte comune sul quale basare i principˆı pi`u virtuosi delle politiche pubbliche.
L’approccio gestionale ha mostrato come queste diverse e mutevoli is- tanze possano essere perseguite previa definizione di concreti processi, ambiti operativi ed iniziative specifiche.
Nei contesti di intervento individuati si pu`o quindi operare in modo effet- tivo, evitando lo scarto tra piano generale ed esecuzione attuativa. Questo porta ad una definizione dei progetti urbani al servizio delle prestazioni del capitale socio-territoriale, intendendo con questo termine quell’insieme di relazioni mutue che rafforzano il tessuto civile, produttivo, ambientale e politico di un contesto spaziale, dove i legami tra i soggetti si accumulano, sostengono e fortificano vicendevolmente con un effetto di moltiplicazione nella produzione di valore, nell’erogazione di servizi, nella riconoscibilit`a dell’identit`a ambientale78.
77Guarnerio, Giovanna, ’Gli orientamenti attuali della disciplina normativa ’, in Ciribini,
Giuseppe (a cura di), Tecnologie della costruzione, NIS, Roma, pp.44-45.
78Coleman, James S., Fondamenti di teoria sociale, Il mulino, Bologna, 1990, pp.253-254
e cap.12. Questo concetto `e molto simile a quello di stratificazione dei rapporti spaziali e relazionali tra i modelli (pattern), di Alexander. Cfr. Alexander, Cristopher, The timeless way of building,Oxford univ. press, New York, 1979, p.336 e segg.