La gestione integrata dello sviluppo urbano

La necessit`a di gestire e coordinare le diverse dinamiche che riguardano lo sviluppo dell’ambiente urbano pu`o riferirsi, come abbiamo visto, ad un in- sieme diversificato di fenomeni in atto e di domande emergenti da parte di soggetti eterogenei. Gli studiosi sono abituati a rilevare come i cambiamenti e le trasformazioni della struttura urbana avvengano prima di tutto a segui- to della crescita dimensionale e quantitativa della citt`a, con le conseguenti ripercussioni sugli aspetti fisico-funzionali e socioeconomici. Mutano le do- mande della popolazione, i servizi richiesti, i tempi di adeguamento delle strutture amministrative ai fenomeni emergenti, i costi e i valori fondiari.

La gestione urbana, per`o, non `e soltanto riferibile all’aspetto della cresci- ta dimensionale degli insediamenti, questi fenomeni di trasformazione del- l’assetto urbano avvengono sotto lo spinta di cambiamenti e riconfigurazioni dell’organizzazione interna della citt`a e dei valori che la legano alla propria

42

Norsa, Aldo, ’Produzione di progetto e project management’, in Missori, Andrea (a cura di), Tecnologia, progetto, manutenzione. Scritti in ricordo di Giovanni Ferracuti, Angeli, Milano, 2004. pp. 160-161.

comunit`a insediata43. Abbiamo a che fare con trasformazioni e riconversioni fisiche e funzionali all’interno degli spazi esistenti, a causa del cambiamento degli stili di vita, ad esempio per il sopraggiungere delle nuove popolazioni migranti o semplicemente per il sopraggiungere di una nuova sensibilit`a civica. D’ora in poi, quindi, per gestione dello sviluppo urbano si inten- der`a significare qualunque azione che comporta il dovere affrontare il gover- no delle dinamiche di intervento sulla citt`a per motivi di trasformazione, adeguamento o conservazione dei valori.

Non sembra possibile stralciare uno di questi aspetti (crescita, trasfor- mazione, adeguamento, conservazione, abbandono, dismissione) del cam- biamento della citt`a dai restanti altri, in modo tale da poterlo trattare chirurgicamente con uno strumento appropriato. Gli schemi della geografia quantitativa che identificavano fasi diverse della vita urbana in riferimento a corrispondenti fenomeni che ne spiegavano l’andamento, risultano inapplica- bili alle formazioni metropolitane attuali, nelle quali dinamiche di crescita, trasformazione e riconversione funzionale, declino e abbandono avvengono spesso contemporaneamente44.

Gestione urbana quindi non significa soltanto gestione equilibrata della crescita e neppure controllo delle dinamiche che la caratterizano. Essa `e una pratica di pianificazione amministrativa, di accompagnamento e coor- dinamento, che si deve fare carico di una pluralit`a di condizioni operative, riferibili alla diversit`a degli obiettivi, degli strumenti, dei vincoli di parten- za, dei soggetti coinvolti. ´E evidente come una pratica di governo tanto integrata ed eclettica non possa che attuarsi attraverso programmi di inter- vento (locale e) mirato, nei quali la collaborazione tra istituzioni pubbliche e soggetti privati arrivi a portare ad una condizione minimale di coerenza e convergenza le istanze contraddittorie che emergono dal contesto urbano45. Classicamente, le tecniche di gestione urbana possono essere intese come un repertorio finalizzato al potenziamento delle funzioni pubbliche di gover- no del territorio. Esse cio`e costituiscono un insieme di piani, attivit`a, in- iziative, incentivi, politiche e regolamenti concepiti per permettere all’ope- ratore pubblico di guidare in modo appropriato ed equilibrato l’iniziativa di sviluppo privato, influenzando il tasso, il tipo e l’intensit`a dello sviluppo locale (non diversamente da come abbiamo visto intendere le funzioni e gli usi degli strumenti attuativi del piano regolatore in Italia)46.

In modo pi`u corrispondente con quanto detto precedentemente a proposi-

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Come abbiamo visto esaminando l’opera di Lynch. Cfr. Lynch, Kevin, Progettare la citt`a, Etas, Milano, 1990 (ed. or. 1981), p.294.

44

Palermo, Pier Carlo, ’Ambienti insediativi e processi di trasformazione. Verso nuove immagini e interpretazioni della regione urbana milanese’, in id. (a cura di), Linee di assetto e scenari evolutivi della regione urbana milanese: atlante delle trasformazioni insediative, Angeli, Milano, 1997, pp.10-11.

45

Porter, Douglas R. (a cura di), Profiles in urban growth management, ULI (Urban Land Institute), Washington, 1996, p.5.

46

3.3. GESTIONE DEL PIANO E GESTIONE URBANISTICA 69 to dell’incerto quadro di condizioni di contesto, la gestione urbana pu`o es- sere invece intesa come un’attivit`a dinamica, che mira ad accompagnare e a guidare i processi di trasformazione al fine di ottenere un giusto equilibrio tra le istanze dello sviluppo e della conservazione, tra nuovi valori, nuove do- mande e corrispondente adeguamento dell’infrastruttura fisica e dei servizi erogati dalla citt`a, cercando di mantenere un altrettanto equilibrato rap- porto tra risorse mobilitate dall’iniziativa pubblica e privata, tra interessi generali della collettivit`a e domande individualistiche di uso del territorio.

La gestione dello sviluppo urbano quindi opera per azioni e programmi integrati, flessibili e dinamici, cercando di contemperare diversi obiettivi e per il tramite di strumenti diversificati. A causa della necessit`a di fron- teggiare fenomeni variabili e problemi eterogenei e dinamici, essa dovrebbe agire in modo prestazionale: individuare i molti bisogni emergenti, indot- ti dalle trasformazioni dello scenario della compagine urbana e predisporre progetti che integrino i diversi requisiti richiesti dal trattamento di questi bisogni. I tanti dispositivi tecnici e normativi che si sono elaborati nel corso del tempo sono rivolti a contemperare e bilanciare i concorrenti interessi che vengono mobilitati dallo sviluppo urbano, i vincoli nella disponibilit`a di risorse pubbliche, le domande di conservazione e mantenimento della qualit`a ambientale. Ci si deve inoltre fare carico delle indicazioni che provengono dai livelli istituzionali superiori, abbracciando una visione di sviluppo che superi il localismo spinto e concorra a sviluppare un capitale territoriale di rango superiore47.

Si tratta, in definitiva, di un’azione il cui profilo politico risulta stretta- mente legato a quello tecnico:

• un processo politico nel quale si cerca di accompagnare la collettivit`a verso una convergenza consensuale e condivisa sulle scelte di indirizzo che definiscono le articolazioni dello sviluppo urbano futuro;

• un processo tecnico che contiene l’elaborazione delle linee di inter- vento, delle azioni realizzative, dei programmi e l’individuazione dei finanziamenti che li devono sorreggere. Tutte queste funzioni diverse richiedono una strumentazione regolativa complessa, tramite la quale le diverse agenzie responsabili degli interventi possano definire nel det- taglio i meccanismi tecnici che prefigurano le forme pi`u appropriate di gestione del processo e degli esiti.

La gestione urbana, pur potendosi affiancare agli strumenti di pianifi- cazione tradizionale, `e una pratica di tipo interattivo, un insieme combinato di programmi, incentivi, regolamenti e azioni pubbliche e private, che ser- vono da facilitatori per fare emergere le potenzialit`a che il corpo sociale

47

Porter, Douglas R. (a cura di), Profiles in urban growth management, ULI (Urban Land Institute), Washington, 1996, p.7.

intende esprimere in base ai suoi obiettivi di crescita quantitativa, di pro- gresso e di riabilitazione sociale, di rilancio competitivo, di riadeguamento o di recupero delle situazioni di forte disagio urbano.

L’articolazione dei temi e dei fenomeni principali sui quali fa leva la prati- ca della gestione urbana pu`o suddividersi nelle seguenti categorie, ognuna relativamente omogenea al proprio interno ma perseguita attraverso l’uso di strumenti attuativi diversificati:

1. strategie per gestire la localizzazione e il carattere della crescita inse- diativa;

2. strategie di conservazione delle risorse naturali ed ambientali, storiche e monumentali;

3. strategie per il progetto appropriato del capitale infrastrutturale e dei servizi;

4. strategie per incrementare o mantenere i livelli di qualit`a della vita e le prestazioni dell’ambiente urbano;

5. strategie per la riabilitazione socio-economica e per l’aumento delle opportunit`a a favore della popolazione;

6. strategie per il coordinamento e la coerenza di rango superiore delle iniziative di trasformazione urbana48_.

Tutti questi temi di progetto si presentano come altamente rilevanti. In questa sede, interessando principalmente l’inquadramento congiunto delle scelte sulla qualit`a delle politiche edilizie in relazione alle linee di sviluppo emerse dalla politica urbana, si provveder`a ad esaminare pi`u nel dettaglio principalmente il terzo, il quarto ed il quinto punto, in quanto legati ditret- tamente agli esiti qualitativi della produzione dei manufatti che insistono al- l’interno dei programmi per le opere pubbliche, concentrandoci sulla qualit`a tecnico-ambientale degli interventi progettuali nell’ambito dei programmi complessi.

Nei piani urbanistici che gestiscono lo sviluppo della citt`a si ritrova, quindi, una pluralit`a di indirizzi e di strumenti tecnici diversi, specchio fedele delle articolazioni del contesto socio territoriale, della moltiplicazione degli obiettivi, dei soggetti e dei livelli di governo. Il documento di pianificazione deve fare leva su piani, programmi e azioni, la cui efficacia `e legata alle modalit`a con le quali sono stati consensualmente costruiti49.

48_{Porter, Douglas R., Managing growth in american communities, Island press,}

Washington, 1997, p.43.

49_{Deakin, Elizabeth, ’Growth control and growth management: a summary and review}

of empirical research’, in Brower, David J., Godschalk, David R., Porter, Douglas R., Understanding growth management. Critical issue and a research agenda, Urban Land Institute, Washington, 1989, p.14.

3.3. GESTIONE DEL PIANO E GESTIONE URBANISTICA 71 La co-pianificazione, strumento che ha acquistato una grande rilevanza a seguito della necessit`a di dare efficacia ed esiti convincenti ad un’azione pub- blica poco capace di seguire in modo coerente la formulazione degli scenari e la contestuale definizione dei progetti di intervento, implica una pratica urbanistica nella quale la gestione segue l’intero percorso di elaborazione delle politiche e dei progetti urbani e ne accompagna la fattibilit`a con un repertorio di strumenti adatto ad operare a contatto con un contesto insta- bile.

Gli strumenti e i temi della gestione urbana, per potere seguire un pro- cesso di piano non lineare e nel quale attori pubblici e privati assumono ruoli divergenti e esprimono domande irriducibili, si concentrano, quindi, sui temi diversificati che si sono elencati precedentemente. Tra questi, al- cuni sembrano particolarmente rilevanti al fine di mettere in luce il ruolo delle decisioni della pubblica amministrazione in funzione del dialogo con l’iniziativa privata, al fine di stabilire uno sfondo comune che restituisca un legame di coerenza di indirizzo tra governo del territorio e singoli atti di progetto.

Un piano di tipo comprensivo, nel quale sono contenute nel dettaglio tutte le localizzazioni delle attrezzature pubbliche assieme alle prescrizioni di uso del suolo da parte degli operatori privati, un piano che disciplina ogni particella fondiaria del territorio pianificato, nel quale le linee di assetto e di sviluppo sono gi`a tutte definite e previste, appartiene ad una concezione che intende l’urbanistica come grande disegno di natura pubblica. Questa concezione si `e rivelata troppo sovraordinata e generale per avere poi un esito concreto sul controllo delle reali trasformazioni territoriali oppure si `e rivelata troppo dettagliata e costrittiva, incapace quindi di dialogare con le dinamiche di mutamento della citt`a.

La gestione integrata dei processi di trasformazione urbana si `e quin- di concentrata su strumenti di natura pi`u flessibile, capaci di facilitare la convergenza, entro un quadro minimale di garanzie e indirizzi pubblici, di una collettivit`a di attori sociali e di portatori di interessi50. A strumenti che definiscono una disciplina dettagliata per le singole aree, a piani di tipo funzionale, che vorrebbero coordinare e compensare tutte le scelte di uso dei suoli, alla zonizzazione (spesso calibrata su grandi estensioni e quindi incapace di rilevare adeguatamente le domande di servizi), alla rigidit`a degli standard si possono contrapporre altri dispositivi di intervento, pi`u adatti ad operare sui temi della gestione urbana per come li abbiamo elencati in precedenza:

• zonizzazione flessibile e standard prestazionali: `e un orientamento che tende a definire degli indici di prestazione da applicare per valutare il

50

Cfr. le prerogative di prototipo guida che Lynch attribuisce al progetto urbano. Lynch, Kevin, Progettare la citt`a, Etas, Milano, 1990 (ed. or. 1981), p.287.

rendimento e la compatibilit`a degli interventi sul territorio. Questi si configurano come indirizzi e criteri di base, direttive che non entrano nella definizione oggettuale del disegno delle aree (come invece avviene pervicacemente per i RUE, oltre che per gli standard di piano)51. Si possono stabilire degli indicatori di soglia che riguardano la dotazione dei servizi di pubblica utilit`a che accompagnano le iniziative private. La dotazione di servizi risulterebbe connessa con una zonizzazione prestazionale, che serva ad inquadrare una pluralit`a di dimensioni che concernono la qualit`a urbana (non solo i servizi e le infrastrutture ma anche le prestazioni ambientali). Questo potrebbe portare alla valutazione del progetto anche in termini di relazioni con gli effetti che presenta sulle aree adiacenti e che servirebbe da riferimento per il sistema autorizzativo, impostato su criteri di analisi per progetti, identificati da classi di punteggi (point systems) che esprimano chiare priorit`a sulla base delle quali valutare nello specifico ogni proposta52. Le prescrizioni attuative e programmatiche non dovrebbero pi`u occu- parsi di cadenzare lo sviluppo delle aree in modo da garantire preven- tivamente l’appropriato dosaggio di servizi, anch’esse agirebbero per presrizioni prestazionali, scavalcando quelli che erano i meccanismi, in- efficaci e scarsamente gestibili (perch´e troppo onerosi e comprensivi), del vecchio Programma poliennale di attuazione53;

• dalla pianificazione generale e comprensiva ci si `e orientati ad operare per aree speciali, per le quale vengono definite in modo pi`u appropriato condizioni, risorse, prestazioni, domande e norme. ´E un concetto che la disciplina della gestione urbana e dei programmi di intervento mutua (non sappiamo dire se consapevolmente o meno) dalle elaborazioni culturali della citt`a per parti.

Le Unit`a di Sviluppo del piano (PUD) sono porzioni di territorio che vengono individuate dagli operatori pubblici, che formulano per queste una normativa interna specifica. Una normativa del tipo flessibile e prestazionale che, come abbiamo visto in precedenza, si trovi a contem- perare le condizioni esterne e quelle interne all’intervento, una disci- plina, quindi, appositamente calibrata sulla qualit`a del progetto che si

51_{La difficolt`a nel passaggio ad un regime di regolamenti edilizi di tipo prestazionale}

`e testimoniata dal favore con il quale `e stata accolta la proposta du un RUE di tipo cartografico, differenziato per aree, emersa nel contesto della proposta di riforma della legge regionale emiliana sul governo del territorio. Cfr. Campos Venuti, Giuseppe, ’Una valutazione positiva per le modifiche alla legge 20/2000 della Regione Emilia Romagna’, in Inforum, n. 27, 2006, p.7.

52

Porter, Douglas R. (a cura di), Profiles in urban growth management, ULI (Urban Land Institute), Washington, 1996, p.9; Porter, Douglas R., Managing growth in american communities, Island press, Washington, 1997, p.26.

53

Lupi, Maurizio, Mantini, Pierluigi (a cura di), I principˆı del governo del territorio, Il sole 24 ore, Milano, 2005, p.107.

3.3. GESTIONE DEL PIANO E GESTIONE URBANISTICA 73 vuole sviluppare, integrata e gestibile per fasi (come avviene nell’espe- rienza dei programmi complessi). Si possono usare altri strumenti che favoriscano la convergenza di interessi e risorse sulle aree speciali di intervento: zone incentivo (con benefici e compensazioni per la localiz- zazione di alcune funzioni determinanti), accordi di sviluppo (pubblico privato, che contribuiscano alla dotazione di attrezzature collettive); • uso della pianificazione infrastrutturale e dei servizi come ossatura

delle strategie di sviluppo. L’incremento e l’adeguamento del capi- tale fisso territoriale `e una pre-condizione indiscutibile per lo sviluppo dei programmi locali sul territorio. La determinazione delle priorit`a, delle strategie di sviluppo e delle fonti di finanziamento richiedono una gestione continua ed attenta attraverso il dosaggio di appositi strumenti: oneri per lo sviluppo (compensazioni e recupero di fondi e spazi per la dotazione di servizi a scala superiore a quella del sin- golo intervento), tasse speciali e distretti di tassazione, asset man- agement, privatizzazioni o partecipazioni miste nella gestione delle infrastrutture.

Queste (ed altre) tecniche possono naturalmente essere poste al servizio di pi`u temi di gestione urbana, purch´e ne vengano selezionate poche ed in modo opportuno, cos`ı da non interferire con gli strumenti normali del pia- no. Ogni provvedimento in tal senso presenta costi e benefici ugualmente rilevanti e va valutato in modo pertinente con il proprio contesto specifico. La capacit`a dei governi locali di agire per provvedimenti mirati e specifici, con accordi chiari su indirizzi e tempi `e sicuramente una cornice di garanzie per gli operatori privati ed un incentivo alla condivisione degli oneri che sostengono la qualit`a dello sviluppo urbano, soprattutto in riferimento alla pianificazione delle attrezzature e dei servizi collettivi. Tale pratica operati- va per programmi permette di redistribuire i costi e di incamerare i conflitti e prevenirli, stabilendo in modo trasparente quelli che sono gli obiettivi di qualit`a richiesti agli operatori privati, in cambio di un quadro di certezze da parte dell’operatore pubblico. I piani e le linee di sviluppo vengono negoziati e seguiti con un processo di ascolto e di continua assistenza agli orientamen- ti del mercato nell’individuazione delle aree opportune di intervento e nella loro dotazione infrastrutturale, limitando cos`ı i costi-inefficienza (come in- vece avvenuto per alcuni casi di sovradimensionamento terziario dei piani, rivelatisi fallimentari)54.