La gestione dei processi urbani

Nella sezione precedente si `e cercato di delineare la funzione di gestione del piano regolatore per come la prassi e la legislazione la definiscono, ovvero

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Micelli, Ezio, La perequazione urbanistica, Marsilio, Padova, 2005. Per una visione critica, cfr. Stella Richter, Principˆı di diritto urbanistico, Giuffr´e, II ed., Milano, 2006, p.159.

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Micelli, Ezio, ’Nuovi strumenti per la gestione dei piani urbanistici: una interpretazione economico-estimativa’, in Scienze regionali, n.2, 2004, p.17 e segg.

come una ’fattispecie procedimentale’ di atti del potere pubblico collegati a cascata, l’uno con la funzione di precisare meglio quello che gi`a era stato disposto dal precedente, secondo rapporti di sopra e sotto-ordinazione, che vanno dal generale allo speciale32. In tale disegno complessivo di coordi- nazione organica, gli atti si condizionano vicendevolmente, in un percorso che parte dal Piano territoriale di coordinamento per arrivare alla definizione della singola costruzione: in questa successione di atti la funzione di ges- tione si trova ad essere posta in posizione terminale33. La crisi di efficacia di questo modello di gestione del piano `e insita nella logica totalizzante con la quale si fa carico dell’armonioso contemperamento delle esigenze private e pubbliche, con la quale si cerca di operare il coordinamento sequenziale ed ordinato di tutti gli atti alle diverse scale di intervento, con la quale si assegna una titolarit`a specifica delle funzioni di governo in corrispondenza di un insieme di ambiti territorialmente definiti.

Con l’evolversi delle dinamiche di intervento sul territorio, agli atti di pianificazione intesi come insiemi di decisioni formalizzate da parte di un’au- torit`a pubblica si sono affiancate pratiche di pianificazione-programmazione- progettazione di natura molto diversificata, formali ed informali, istituzionali e privatistiche, dinamiche e pluralistiche34. A questa congerie di pratiche col- lettive e plurali, che concorrono a determinare le azioni di trasformazione del territorio con azioni politiche a geometria variabile, si fa riferimento quando si parla di una urbanistica come attinente alle dimensioni della costruzione e gestione pragmatica dei processi di accordo tra attori di natura diversa, azioni e iniziative che vengono complessivamente riassunte con il termine ombrello di governance (da ora in poi conduzione o gestione dei processi )35. Questa nuova complessit`a del quadro d’azione rappresenta la riprova e la presa d’atto di come il campo operativo della pianificazione territoria- le difficilmente si sia mai configurato come riconducibile alle prerogative di una unica autorit`a pubblica. Sembra, quindi, ancora pi`u anacronisti- co il lungo processo di elaborazione di proposte di riforma amministrativa vissuto nel decennio precedente, per il quale uno dei capisaldi consisteva nell’individuazione dell’ente territoriale privilegiato cui ricondurre le fun- zioni di coordinamento di tutti i livelli istituzionali di piano, quando questa aspirazione poteva essere poco plausibile perfino agli esordi della disciplina,

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Spantigati, Federico, Diritto urbanistico, Giuffr´e, 1969, p.84.

33_{Stella Richter, Paolo, Profili funzionali dell’urbanistica, Giuffr´e, Milano, 1984, pp.7-8.} 34

Crosta, Pier Luigi, ’La politica urbanistica’, in Dente, Bruno, Le politiche pubbliche in Italia, Il mulino, Bologna, 1990, p.260 e segg.

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Vi sono alcuni lodevoli tentativi di trovare l’equivalente del termine governance in lin- gua italiana. Cfr. Carta, Maurizio, ’Il Piano territoriale della provincia di Palermo. Inter- pretazioni strutturali e obiettivi per il governo del territorio’, in Carta, Maurizio, Leone, Nicola Giuliano, Ronsisvalle, Daniele, Terre d’Europe e fronti mediterranei, Universit`a degli studi di Palermo, Palermo, 2005, vol.1, p. 79.

3.3. GESTIONE DEL PIANO E GESTIONE URBANISTICA 65 in un quadro istituzionale e professionale molto meno complesso di quello attuale36.

Anche se potessimo estrarre un unico istituto o attore pubblico respon- sabile su un determinato dominio territoriale, cadendo ancora una volta nel tranello di considerare il perimetro territoriale e non i profili funzionali o gli interessi concorrenti37 su di esso, emergerebbe comunque il fatto evidente che gli enti pubblici titolari dell’autorit`a su di un territorio non sono soggetti compatti ed unitari. La pubblica amministrazione `e un soggetto plurale, un insieme di elementi coordinati i quali, come in qualunque altra realt`a col- lettiva di tipo aziendale, possiedono ognuno un apparato di vincoli, risorse ed obiettivi attraverso i quali dialogare con il prorio ambiente e con le al- tre unit`a interne dell’ente38_{. La pluralit`a e complessit`a interna non `e una}

peculiarit`a delle sole aziende pubbliche, essa comprende tutti gli istituti e i soggetti territoriali e si rispecchia in una parallela eterogeneit`a del quadro complessivo ambientale. L’insieme degli attori che partecipano alle decisioni di intervento sul territorio `e, in conseguenza di questi fenomeni, sottoposto ad una ancora pi`u estrema ridefinizione e segmentazione:

• a livello di rapporti inter-istituzionali: si verifica la sovrapposizione di diversi istituti pubblici e di governo, i cui rapporti sono regolati da una geometria complessa di relazioni di sussidiariet`a e verticismo (soprattutto sulle questioni dell’ambiente e delle infrastrutture); • a livello di rapporti tra istituzioni ed enti di natura diversa: si ha una

compenetrazione e contaminazione nei ruoli e nelle funzioni rispettivi del pubblico e del privato, con l’affermarsi della crescente importanza dei soggetti intermedi, come promotori o erogatori diretti di servizi al territorio (autorit`a di settore, aziende a partecipazione mista, consorzi, agenzie di sviluppo) o come istituti di natura societaria mista, esito di pratiche di intervento nuove e pi`u flessibili (la finanza di progetto, le societ`a di trasformazione urbana).

L’ingresso di nuovi soggetti, come portatori di risorse sia economiche che pro- fessionali e di servizio, ha parallelamente indebolito il ruolo delle strutture della burocrazia professionale, portando ad una sempre pi`u evidente sovrap- posizione tra le attribuzioni di competenza rispettivamente della burocrazia

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Tale ente viene individuato, dalla legge n. 142/90, prima nella provincia e successiva- mente nelle citt`a metropolitane. La pervasivit`a di questo nodo della disciplina `e rispec- chiata da un dibattito che ha assunto spesso strumentalmente la pianificazione provinciale come pratica privilegiata per il governo complessivo del territorio. Cfr. Campos Venuti, Giuseppe, Oliva Federico, ’La forma strutturale del Ptcp provinciale’, in territorio, n.20, 2000. Per una visione pi`u critica sul ruolo della pianificazione provinciale, cfr. Palermo, Pier Carlo, Prove di innovazione, Angeli, Milano, 2001, p.41 e 44

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Cfr. cap.2, nota n.4.

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Rebora, Gianfranco, Meneguzzo, Marco, Strategie delle pubbliche amministrazioni, UTET, Torino, 1993, pp.3-4.

tecnica e burocrazia politica. Muta anche la natura della committenza, non pi`u soltanto attinente ad istituti e strutture pubbliche ma riferibile alla do- manda sociale e politica di un pi`u ampio contesto collettivo e che porta quin- di ad una richiesta non pi`u di prodotti ma soprattutto di prestazioni, erogate sia all’utente finale sia alle strutture di servizio intermedie. In corrisponden- za di questo fenomeno, verso le strutture professionali, interne ed esterne agli enti, si sollecita una domanda di servizi e prestazioni che riguardano eminen- temente la gestione dei processi e non pi`u solo la produzione di un elaborato o un documento di tipo professionale39.

La domanda di capacit`a di gestione del processo si pu`o articolare in40: • un passaggio dal confezionamento dei piani all’accompagnamento di

progetti, programmi e politiche;

• un passaggio dalla specializzazione del contributo tecnico-professionale alla integrazione politica;

• un passaggio dalla definizione autoritativa e prescrittiva delle norme a forme di cooperazione strutturata e partecipata tra i diversi portatori di interessi.

La conseguente moltiplicazione di tecniche, competenze e strumenti `e stata la reazione con la quale la prassi di governo del territorio ha cercato di ovviare alla rigidit`a della gerarchia ordinativa dei piani, elaborando un reper- torio quasi inesauribile di strumenti settoriali che, essendo concepiti come procedimenti singoli ed integrati, permettono di operare con una modalit`a di gestione multilivello e su ambiti spaziali non omogenei. Non sono pi`u soltanto dei meccanismi di gestione ed attuazione delle decisioni pubbliche ma sono iniziative che cercano, grazie alla loro natura di intervento mirato e monografico, di circoscrivere uno spazio collettivo entro il quale politiche, strategie e decisioni tecniche vengono definite contestualmente. Si tratta di un processo di confronto con l’ambiente del progetto, con forme di continuo apprendimento istituzionale e tecnico, nel quale i risultati si misurano non soltanto in termini di bont`a degli esiti finali ma soprattutto in termini di ap- prendimento organizzativo, vero banco di prova per dare validit`a all’efficacia dell’azione intrapresa41.

In conclusione, il modo di gestire gli interventi sul territorio tramite un approccio per programmi e progetti integrati risponde alla necessit`a di con- siderare contemporaneamente tutti i diversi fattori contestuali che conver- gono su una determinata questione urbanistica; l’integrazione del processo progettuale, difatti, permette una gestione flessibile ed a geometria variabile, entro la quale:

39_{Pasqui, Gabriele, Il territorio delle politiche, Angeli, Milano, 2001, p.19.} 40

Balducci, Alessandro, ’Come cambiano i mestieri dell’urbanista in Italia’, in Territorio, n.7, 1998, pp.8-10.

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3.3. GESTIONE DEL PIANO E GESTIONE URBANISTICA 67 • molti attori partecipano ad un medesimo progetto, dal quale ognuno trae benefici specifici ed al quale porta risorse e competenze specifiche; • si possono configurare strumenti non soltanto multi-attoriali, ma an- che multi-progetto. Una singola iniziativa si pu`o presentare in realt`a come un contenitore di progetti integrati e di natura diversa, ognuno dei quali dovrebbe farsi carico di uno specifico nodo di problemi terri- toriali, ognuno dei quali fa capo a referenti e titolari di natura molto diversa.

Una gestione urbana che adotta questi approcci per programmi, con stru- menti multi-attoriali e multi-tematici, necessita di una attenta conduzione dell’intero iter progettuale: il progetto non `e pi`u da intendersi come lo schema di prefigurazione di un risultato finale ma acquista il significato (di matrice anglo-sassone) di un piano d’azione che integra e rende coerenti le diverse fasi che in esso si verificano42.

L’inquadramento processuale e gestionale del progetto `e emerso come is- tanza imprescindibile anche all’interno delle discipline che si occupano della guida e della qualit`a della produzione edilizia.

Di seguito si esamineranno due temi fondamentali della gestione urbana, che stabiliscono nessi precisi con i requisiti di efficienza e governo del processo edilizio: la gestione dei conflitti e l’integrazione delle decisioni e delle tecniche di intervento.