4.5 La programmazione triennale dei LL.PP
4.5.4 Programmazione dei LL.PP e pianificazione urbanistica
Si `e a lungo pensato che le programmazioni generali delle opere pubbliche si identificassero con gli strumenti urbanistici, con i quali i provvedimenti di settore avrebbero poi dovuto coordinarsi. Questo non `e mai avvenuto. Si `e invece verificato quel fenomeno di inversione della precedenza tra fini e mezzi, tra provvedimenti generali e di dettaglio, che abbiamo riscontrato gi`a molte volte nel corso delle precedenti analisi. In questo caso `e avvenuto in modo ricorrente che gli atti settoriali di programazione delle opere pubbliche, ovvero prima della introduzione della programmazione generale, sono sempre stati assunti indipendentemente dalla pianificazione urbanistica.
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E dunque improprio pensare che un rapporto gerarchico o sequenziale sia subentrato con l’introduzione della programmazione infrastrutturale di medio periodo e che questa comporti l’osservazione delle previsioni di pia- nificazione territoriale. Sebbene la Legge quadro preveda la conformit`a agli strumenti urbanistici come pre-condizione per l’inserimento di un’opera nel programma triennale e che quindi la redazione del Programma per le OO.PP. debba svolgersi a posteriori delle decisioni urbanistiche, nel nostro ordina- mento la scelta di localizzazione e la realizzazione di infrastrutture pubbliche `e stata sempre largamente autonoma ed in deroga rispetto alla disciplina di pianificazione del territorio.
Si pone, quindi, nuovamente la necessit`a di rivedere gli schemi normativi alla luce della prassi operativa, ribaltando il concetto che vede la prece- denza dei quadri generali rispetto ai provvedimenti specifici. Nel caso in questione si pu`o ben affernare che un atto programmatorio, che indaga i bisogni e individua e calibra i mezzi per soddisfarli, possa spesso avere mag- giore adeguatezza e rispondenza con la realt`a territoriale di un documento di piano, del tutto generale nelle sue previsioni ed indeterminato nella sua validit`a temporale. Piuttosto che la subordinazione del primo al regime di regole del secondo, sembra pi`u appropriato che sia il secondo a tradurre, in termini localizzativi e di individuazione idonea delle aree, le previsioni del primo68.
Per la sua cadenza temporale triennale e poi annuale, la programmazione delle opere pubbliche rappresenta una disciplina molto pi`u versatile ed atten- ta alle dinamiche del territorio che non gli strumenti del piano regolatore. La pianificazione territoriale di tipo prescrittivo e conformativo non pu`o avere il polso e la verifica della rimodulazione dei bisogni e degli obiettivi emergenti. Si ha quindi il dualismo tra strumenti efficaci ma poco adatti al loro interno a configurare una cornice di garanzie e cautele e la necessit`a di stabilire in
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Civitarese Matteucci, Massimo, ’La programmazione dei lavori pubblici’, in Bargone, Antonio, Stella Richter, Paolo (a cura di) Manuale del diritto dei lavori pubblici, Giuffr´e, Milano, 2001, p.167.
4.5. LA PROGRAMMAZIONE TRIENNALE DEI LL.PP. 125 modo non rigido le invarianti e le scelte di fondo e le previsioni di tutela dei piani.
Ad esaltare questo dualismo tra regole ed eccezioni si aggiunge il regime di particolari rapporti inter-istituzionali che si stabilisce tra i diversi livelli di decisione sulla competenza per le opere pubbliche e gli strumenti di governo del territorio degli enti locali. Infatti, la conformit`a urbanistica prescritta dalla legge quadro ha validit`a soltanto per le opere degli enti locali. Le previ- sioni infrastrutturali da parte delle amministrazioni sovra-ordinate seguono un regime impositivo di variante automatica agli strumenti urbanistici, che soltanto negli ultimi anni ha visto l’introduzione di procedure di program- mazione negoziata per la ratifica delle scelte di localizzazione e le pratiche autorizative da parte regionale69.
Le infrastrutture statali possono quindi costituire un meccanismo di variante urbanistica automatica anche in corso di esercizio finanziario.
Esiste per`o un ulteriore meccanismo che scardina l’apparato della disci- plina urbanistica ad opera delle previsioni realizzative delle opere pubbliche. La legge 415/1998, infatti, introduce un’altra innovazione nel rapporto tra localizzazione delle opere e disciplina d’uso del territorio, la cui legittim- it`a su fonda sul criterio di fungibilit`a tra le diverse prescrizioni urban- istiche, destinate per`o comunque a costituire attrezzature di servizio alla popolazione.
In breve, se nelle previsioni di piano su un’area particolare si sostitu- isce una destinazione d’uso per spazi e servizi collettivi con un’altra ad essa equivalente, allora l’introduzione del progetto preliminare nell’elenco annuale ha valore di variante automatica. La disciplina subordina questa procedura alla sola verifica della compatibilit`a del carico e dell’impatto ur- banistico della localizzazione dell’opera. Si ha una retro-azione ulteriore tra specifiche esigenze della programmazione dei LL.PP. e contenuti urbanistici, rendendo il loro rapporto ancora meno lineare e sequenziale.
Questa retro-azione tra locale e sovralocale, provvedimento puntuale e normativa generale avviene anche nel caso della prescrizione degli studi e delle analisi di appropriato inserimento insediativo di un opera nel contesto urbano esistente, da applicare qualora l’opera sia realizzata in variante agli strumenti di piano da parte di amministrazioni superiori; in tal modo si tor- na a ribadire il principio secondo cui la verifica degli interessi differenziali e la loro valutazione deve essere fatta in modo integrato rispetto alla risorsa territoriale nel suo complesso. Risulta quindi poco fertile esaminare il rap- porto tra atti di pianificazione e territoriale e provvedimenti di localizzazione delle OO.PP. in termini di regola/eccezione o di norma/deroga urbanistica, poich´e la prassi e l’ordinamento conoscono ormai dinamiche molto pi`u com-
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Ciribini, Angelo, Prizzon, Franco, Senzani, Daniele, La programmazione triennale dei lavori pubblici, Il sole 24 ore, Milano, 2001, p.54.
plesse e fonti molteplici per l’azione70.
4.5.5 Conclusioni
Nel rapporto tra programmazione e pianificazione territoriale si riproduce nuovamente quella dinamica di oscillazione continua tra la necessit`a di fis- sare criteri di garanzia generali e la necessit`a di operare in modo spedito ed efficiente nella progettazione e definizione della qualit`a dell’intervento singolo.
Si ripropone il nodo critico che si `e visto nella formulazione della logica della citt`a per parti, nella quale le difficolt`a di governare in modo coerente un ambiente urbano (ed istituzionale), frammentato e complesso, tramite strumenti ordinativi porta ad esplorare le possibilit`a di una consapevole e sensibile progettazione dei rendimenti e delle pestazioni di alcune sue parti, entro un quadro di basilari principˆı di indirizzo e di garanzia.
La programmazione per obiettivi e la metropoli per progetti71 si sono imposte nel dibattito sul governo delle citt`a per la loro diretta efficacia nell’operare trasformazioni su luoghi cruciali.
Pur con i suoi rischi di settorialit`a, questo approccio aveva preso il so- pravvento sull’azione urbanistica basata soltanto sulle regole conformative del piano. Con modalit`a analoghe si sta verificando attualmente un rovescia- mento dei ruoli tra programmazione e pianificazione, con la progressiva im- posizione delle prerogative della prima su quelle della seconda, a causa delle sue maggiori caratteristiche di flessibilit`a e versatilit`a, per la sua maggiore apertura alle dimensioni della negoziazione e della contrattazione ed, infine, per la costitutiva indistinguibilit`a della natura dei due processi72.
Si ripropone un approccio per progetti-programma, che erode lo spazio del piano generale e che, al contempo, richiede una calibrata griglia di tutele e di indirizzi condivisi, di una riconoscibilit`a politica nelle scelte di sviluppo della comunit`a urbana. La programmazione triennale dovrebbe fornire le garanzie sulla seconda categoria di principˆı orientativi, fondando il suo schema di intervento sulle tre fondamentali prestazioni della garanzia gestionale (finanziaria), della centralit`a del progetto e della certezza del contratto (d’appalto ma anche del contratto sociale)73.
70Civitarese Matteucci, Massimo, ’La programmazione dei lavori pubblici’, in Bargone,
Antonio, Stella Richter, Paolo (a cura di) Manuale del diritto dei lavori pubblici, Giuffr´e, Milano, 2001, p.174.
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Bobbio, Luigi, Dente, Bruno, Fareri, Paolo, Metropoli per progetti, Il mulino, 1989.
72Esaminata nella sezione 1 del capitolo 3. Cfr. anche: Anthony, Robert N., Sistemi di
pianificazione e controllo, Etas, Milano, 1967, p.43
73
Norsa, Aldo, ’Al progetto occorre gestione’, in id. (a cura di), La gestione del costruire Milano, Angeli, 2005, p.28.
4.5. LA PROGRAMMAZIONE TRIENNALE DEI LL.PP. 127 La prima cornice di garanzie prestazionali (equit`a, giustizia distributiva, conservazione e tutela, partecipazione) resta al di fuori della sola portata del Programma triennale il quale, pur nei suoi intenti di riuscire ad operare una visione integrata, corre lo stesso rischio di erosione incrementalista delle sue proprie previsioni di sviluppo.
Questo avviene ad opera di strumenti ancora pi`u versatili e diretti che, portando ad una esecutivit`a frammentata, emergenziale e di breve respiro, sospingono il Programma per le opere pubbliche verso una diluizione del pro- prio disegno politico, trasformandosi in una miriade di giudizi di fattibilit`a. Rischio tanto pi`u presente, quanto pi`u ci si trovi ad operare in regime di incertezza amministrativa ed economica, con ridotte capacit`a di optare per l’attuazione di disegni di pi`u ampio respiro e di lungo periodo.