3. IL PARLAMENTO EUROPEO TRA VOCAZIONE RAPPRESENTATIVA E ASIMMETRIA
3.1 IL PARLAMENTO EUROPEO: STORIA ED EVOLUZIONE
3.1.1 L’Assemblea Comune della CECA
L’Idea europea non nasce alla fine della seconda guerra mondiale, è ben più antica ed agli albori dell’età moderna si era confusa con quella di organizzazione del <<mondo utile>>309.
Nel secolo scorso attraverso le iniziative diplomatiche di varie alleanze europee si inizia per la prima volta a parlare di unità europea e di Europa, nel bene e nel male; tuttavia è solo dopo la fine della prima guerra mondiale che le riflessioni riguardanti l’avvenire del continente e la necessità di trasformazioni radicali delle strutture dei rapporti interstatali emergono con chiarezza. Non a caso la prima proposta per un’ unione federali degli stati europei è avanzata proprio nel 1930 dal ministro francese degli esteri Aristide Briand in seno alla società delle nazioni; ma sarà solo dopo la fine della seconda guerra mondiale che
308 Bindi F.M., ll futuro dell'Europa: storia, funzionamento e retroscena dell'Unione europea, FrancoAngeli, Milano, 2005
pp.154
tornerà alla ribalta l’idea che, solo attraverso un processo di integrazione tra i paesi europei, si potesse evitare l’esplosione di nuovi conflitti310. È in questo contesto che le differenti
correnti di pensiero riguardanti l’unità europea assumono caratteri propri e cominciano a differenziarsi.
La prima grande corrente identificabile è quella c.d. <<confederalista>>311: questa
prevedeva una cooperazione europea e ammetteva la creazione di organismi interstatali, purché questi fossero rimasti vincolati agli stati membri.
La seconda corrente emersa è quella federalista che, pur nell’eterogeneità delle sue proposte, aveva l’obiettivo primario della cancellazione degli stati nazionali, responsabili delle due guerre in cui avevano perso la vita più di 80 milioni di persone. Per i federalisti la sovranità statale doveva essere quindi sostituita in toto da una sovranità sovranazionale; fondamentale in questo senso era la presenza di una sorta di assemblea costituente eletta da tutti i cittadini. La terza corrente è invece la c.d. corrente funzionalista, secondo cui l’unità europea doveva essere raggiunta step by step mediante progressive integrazioni settoriali: di conseguenza vi sarebbe stata una sempre maggiore integrazione politica che avrebbe man mano svuotato la sovranità nazionale dei suoi contenuti312.
Il primo terreno in cui le diverse visioni si scontrano fu il congresso d’Europa del 7 maggio 1948, all’interno del quale venne bocciata la proposta federalista di istituire un congresso costituente eletto a suffragio universale. Fu invece votata una risoluzione per istituire un’assemblea di eletti dai Parlamenti nazionali per l’esame delle implicazioni giuridiche e politiche della costituzione di un’unione europea. Dal Congresso d’Europa scaturì dunque il Consiglio D’Europa, il cui statuto, non contemplando una cessione di poteri all’istituzione, confermava la non volontà dei governi di trasferire parte dei propri poteri a organismi sovranazionali comuni.
Per osservare un primo passo in tal senso si dovette aspettare l’idea di Jean Monnet di creare un mercato comune europeo del carbone e dell’acciaio. Alla base di questa idea c’era il principio monnettiano secondo cui, per poter costituire un’Unione europea, era necessario modificare le condizioni economiche, poiché da queste dipendevano i comportamenti politici: veniva così anteposta l’integrazione economica a quella politica313. Dalle idee
monnettiane e dall’iniziativa diplomatica avviata dalla dichiarazione Schuman, l’8 aprile 1951
310 Colucci M. e Sica S. (a cura di)., L’Unione Europea: principi, istituzioni, politiche, costituzione, Zanichelli, 2005,
pp.513-530
311 derivante dalla tradizione giuridico/nominalista che in questa definizione comprende varie forme di accordi
fra stati per una sempre maggiore cooperazione ma che lascia intatta la sovranità statale v. Olivi B., Santaniello R., Storia dell’integrazione europea, pp.23
312Morrone A., Lineamenti di diritto dell’Unione Europea, FrancoAngeli, Milano, 2007 pp.39 313 Arcelli F., Tufarelli F., Rappresentanza politica e vincoli economici nell’Unione Europea, pp.10-20
nacque la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA) il cui scopo era quello di creare un mercato comune europeo pacificando una volta per tutte il rapporto tra Francia e Germania314. Attraverso di essa sei stati europei – Belgio, Francia, Lussemburgo, Germania,
Italia e Paesi Bassi- accettarono di delegare la propria sovranità in materia di carbone e acciaio a istituzioni comuni ed indipendenti dagli stati membri.
La dichiarazione Schuman del 9 Maggio 1950, oggi celebrata come l’atto fondativo dell’Unione Europea, prevedeva l’istituzione di un’ Alta Autorità315, vero e proprio governo
della Ceca, di un Consiglio - composto dai rappresentanti dei governi nazionali e il cui compito era quello di armonizzare le azioni poste in essere dall’alta autorità con quelle degli stati membri, e di una Corte di Giustizia - formata da 7 giudici e incaricata di assicurare il rispetto del diritto nell’applicazione del trattato316; non conteneva dunque alcun accenno alla
necessità di costituire un’ assemblea rappresentativa.
Tale necessità fu sollevata in seguito da Jean Monnet, preoccupato di garantire legittimazione democratica a quella Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio di cui divenne primo Presidente. Il Trattato Ceca istituì dunque un’assemblea parlamentare chiamata “Assemblea Comune” e stabilì che questa avrebbe dovuto rappresentare le persone all’interno della Comunità. La sede dell’Assemblea fu stabilita a Strasburgo e il numero di componenti, nominati dai governi dei sei Stati membri previa consultazione con i rispettivi Parlamenti nazionali317, fu fissato a 78. Nonostante tale assemblea non fu dotata di
alcun potere legislativo, questa poteva esercitare un controllo politico nei confronti dell’Alta Autorità tramite l’esercizio di una mozione di censura 318,che per essere approvata richiedeva
la maggioranza qualificata dei 2/3 dei membri dell’Assemblea. Questo per l’applicazione di tale procedura fu un forte deterrente319: il gruppo socialista, ad esempio, nonostante più
volte minacciò di presentare la mozione, non riuscì mai a raggiungere la maggioranza richiesta. Un’altra forte limitazione ai poteri dell’Assemblea fu l’assenza di un qualsiasi potere di nomina sui membri dell’Alta Autorità. Dunque, anche qualora una mozione di censura fosse passata, il Consiglio in teoria avrebbe potuto nominare di nuovo gli stessi
314 In quanto zona mineraria di confine
315 L’ istituzioni più importante, un collegio di nove membri nominati dagli stati e indipendenti per l’intera
durata del loro mandato (sei anni)
316 Olivi B., Santaniello R., Storia dell’integrazione europea, cit. pp. 21
317 Spierenburg D., Poievin R.., Histoire de la Haute Autoritéde la Communauté Européenne du Charbon et de
l'Acier. Une expeérience supranationale. Bruylant, Bruxelles, 1993, pp.10-20
319 Kapteyn, P J. G., L’assembleée commune de la Communauteé europeéenne du charbon et de l’acier: un essai de
membri, bypassando la decisione dell’Assemblea320. I membri dell’assemblea tuttavia,
nonostante i limitati poteri che gli erano stati conferiti, non sembrarono disposti ad accettare il ruolo virtuale che gli era stato conferito dai trattati ed iniziarono a far uso di tutte le tecniche parlamentari possibili per estendere il loro controllo politico sull’Alta Autorità321.
Nel suo report sull’organizzazione dell’Assemblea Comune322, Alain Poher sottolineò la
grande somiglianza dell’assemblea ai parlamenti nazionali, più di qualsiasi altra organizzazione internazionale.
In primis, l’Assemblea acquisì immediatamente l’abitudine di riunirsi in sessioni parlamentari straordinarie per dare continuità al suo lavoro. Per seguire meglio l’attività giornaliera dell’Alta autorità e del Consiglio, l’Assemblea richiese inoltre un miglioramento della qualità dell’informazione in modo potesse effettivamente esercitare un controllo politico sugli altri due organi323; con una delle prime risoluzioni parlamentari, furono così
istituite 7 commissioni324, a cui venne in seguito aggiunta un’ottava nel 1956325.
Attraverso una struttura basata sull’articolazione in commissioni e riconoscendo i gruppi politici dotandoli di contributi finanziari, l’Assemblea Comune cercò quindi di riprodurre il più fedelmente possibile la struttura dei parlamenti nazionali326.
Nei suoi primi mesi di esistenza l’Assemblea ricevette inoltre l’importante compito di redigere una bozza del Trattato della Comunità Politica Europea, così da completare la creazione della Comunità di Difesa Europea (CED). Questo progetto fu molto importante poiché diede vita al primo tentativo storicamente registrato della creazione di un potere politico europeo327, indispensabile per la gestione della CED. L’ipotesi allora concepita era
quella di trasformare l’Assemblea Comune in una vera e propria Camera Europea eletta direttamente dai cittadini: la struttura istituzionale della comunità politica prevedeva infatti un sistema parlamentare bicamerale con una Camera eletta a suffragio universale ed un Senato nominato dai parlamenti nazionali. Il potere esecutivo sarebbe spettato ad un Consiglio Esecutivo Europeo il cui presidente sarebbe stato nominato dal senato e da un
320European Parliamentary Research Service, A History of Budgetary Powers and Politics in the EU:The Role of the
European Parliament. Part I: The European Coal and Steel Community 1952-2002, PE 538.883, Luxemburg, European
Union, 2015 pp.22 ss.
321 Ibidem
322 Poher, A., Report on the organization of the Common Assembly to make its functioning more effective in the context of the
Treaty's current provisions, European Parliamentary Assembly, first extraordinary session 1955-1956, Document
No 2 1955-1956, November 1955. [EU European Parliament Document] http://aei.pitt.edu/63961/pp. 10.
323 European Parliamentary Research Service, A History of Budgetary Powers and Politics in the EU, pp.22 ss 324 EP resolution ,10 January 1953, OJ 10.2.1953, pp. 8-9.
326 Guerrieri S. The development of the role of the European Parliament, Parliaments, Estates and Representation, Vol.
21, Iss.1, pp. 229-238, 2001,
consiglio di ministri nazionali. Erano previsti poi un Consiglio economico e sociale consultivo e una corte di giustizia. La comunità politica avrebbe progressivamente assorbito CECA e CED e le sue competenze principali sarebbero state quella del coordinamento delle politiche estere degli stati membri e l’applicazione del trattato sulla difesa.
Fallito il grande balzo in avanti federalista a seguito della bocciatura del progetto CED da parte dell’Assemblea nazionale francese, il progetto di integrazione europea ripartì con il ritorno ad uno schema di integrazione settoriale. Nel 1957 fu firmato il Trattato di Roma che istituiva la Comunità Europea dell’Energia Atomica (Euratom) e la Comunità Economica Europea (CEE), in seguito unite alla CECA nelle “Comunità Europee” (1967). L’Assemblea Comune, che a partire dal 1962 si sarebbe attribuita il nome di “Parlamento Europeo”, fu istituzione condivisa da tutte tre le comunità: composta dai membri designati dai parlamenti nazionali, essa si configurava come l’istituzione politica per eccellenza essendo probabilmente l’unico organo su cui si riflettevano tracce del dibattito federalista. Il 19 marzo 1958 a Strasburgo si svolse la sessione costitutiva dell’Assemblea parlamentare europea che divenne una delle quattro istituzioni della Comunità Economica Europea. Quanto alle funzioni il trattato di Roma introdusse l’obbligo per il Consiglio CEE di consultare l’Assemblea, questo fu in primo riconoscimento del ruolo legislativo che il Parlamento sarà poi chiamato ad assumere con sempre maggiori poteri nei decenni successivi.
La presenza dell’assemblea parlamentare in seno alla CECA la nascita della questione democratica in seno all’Europa. La questione democratica si è riproposta più volte nella storia comunitaria: ogni qualvolta l’integrazione economica ha causato una diminuzione del potere politico degli stati membri, l’insufficienza della rappresentanza popolare ha portato alla crisi del sistema, costringendo di volta in volta le istituzioni a ricorrere a soluzioni ad hoc per evitare il collasso dell’intero sistema328.