La crisi e la nuova governance europea: ulteriori forme di flessibilità

La crisi finanziaria ed economica scoppiata nel 2008 ha certamente favorito la tendenza dell’Unione Europea a ricorrere a forme di integrazione differenziata, rafforzando dunque il legame tra integrazione e moneta unica398_{. La gran parte della legislazione europea}

adottata in materie di natura economico e finanziaria negli ultimi anni, infatti, si riferisce specificamente ai paesi membri la cui moneta è l’euro, tanto da far parlare non più di integrazione a più velocità ma di integrazione a due velocità399_{. Il six pack ed il two pack}400_{, ad}

esempio, definiscono criteri rigorosi per le politiche macroeconomiche degli stati membri, introducendo procedure stringenti di controllo e sanzioni solo per i paesi dell’area euro. La riforma della governance economica europea, dunque, adottando soluzioni che hanno visto un certo grado di flessibilità nella partecipazione degli stati membri, rappresenta una summa dei metodi di integrazione differenziata401_.

396 _{Griglio E., Lupo N., Towards an asymmetric European Union, without an asymmetric Parliament, cit.}

397 _{Fletcher, M., Schengen, the European Cout of Justice and Variable Geometry under the Lisbon Treaty: Balancing the UK's}

'Ins' and 'Outs’, “in The European Constitutional Law Review”. Vol. 5, 2009

398 _{Griglio E., Lupo N., Towards an asymmetric European Union, without an asymmetric Parliament, pp. 6-10}

399 _{Piris, J.C., The Future of Europe: Towards a Two-Speed EU?, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, 20-}

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400 _{il six pack è un pacchetto legislative composto da 5 regolamenti ed ulna direttiva adottato nel 2011 mentre il}

two pack e compost da due regolamenti e viene adottato nel 2011

La maggior parte delle misure adottate in tale contesto ha assunto la forma di accordi conclusi su base intergovernativa e firmati solo da alcuni stati membri su base volontaria. Uno degli accordi più importanti in tal senso è certamente il c.d. Fiscal Compact, attraverso cui alcuni stati membri hanno deciso di adottare politiche di bilancio e politiche macroeconomiche comuni, lasciando aperta la possibilità agli altri di partecipare in un secondo momento. Da un punto di vista meramente giuridico il Fiscal Compact è un trattato internazionale, e, nonostante sembri destinato ad un processo di “unionizzazione” nell’arco di poco tempo, non rientra attualmente nel quadro delle procedure europee. Questa scelta è stata duramente criticata da parte della dottrina 402_{: secondo molti il Fiscal Compact sarebbe}

dovuto rientrare all’interno del quadro delle procedure europee tramite l’adozione di una cooperazione rafforzata in base all’articolo 20 del TUE e titolo III- Parte V TFUE. Il fatto che due stati al di fuori dell’area euro (GB e Repubblica Ceca) non abbiano voluto sottoscriverlo sembra infatti non bastare a giustificare la scelta di adottare un trattato internazionale. Una decisione in tal senso sembra piuttosto derivare dal fatto che l’incalzare della crisi non abbia permesso di esperire tale procedura, che, come visto poc’anzi, richiede particolari condizioni ed ha bisogno di tempo per completarsi.

Va poi considerato che Il Fiscal Compact, oltre a estendere l’uso del metodo intergovernativo, rafforza la governance economica europea da un punto di vista istituzionale attraverso il doppio binario dell’Eurogruppo e del Vertice Euro.

Il primo è composto dai ministri delle finanze degli stati facenti parte dell’eurozona e, a differenza dell’Ecofin, non è dotato di una presidenza a rotazione ma di una presidenza stabile di due anni mezzo; il motivo di questa scelta risiede probabilmente nella volontà da parte degli stati dell’eurozona di adottare una linea comune in vista del successivo Ecofin403_.

Nella prassi poi le riunioni di questo organismo hanno assunto valenza decisionale, nonostante il protocollo n 14 gli attribuisca esplicitamente un valore meramente informale. IL Vertice Euro, che riunisce i capi di stato e di governo con i rappresentanti della commissione, è stato introdotto invece dall’Eurosummit del 2011 per poi venir istituzionalizzato dal Fiscal Compact. Quest’ultimo prevede si riunisca almeno due volte l’anno e che l’elezione del presidente avvenga a maggioranza semplice dei voti espressi dai capi di stato/governo contraenti la cui moneta è l’euro. I condizionamenti di politica economica di questo organismo sono senza dubbio assimilabili a quelli del Consiglio Europeo.

402 _{Fabbrini, F., The Fiscal Compact, the 'Golden Rule' and the Paradox of European Federalism, , 36 B.C. Int'l}

& Comp. L. Rev. 1 (2013), http://lawdigitalcommons.bc.edu/iclr/vol36/iss1/1 , passim

In forza del protocollo n.14 questi due organismi rientrano a pieno titolo nella governance dell’area euro, e quindi nella giurisdizione dell’Unione, creando una struttura speculare a quella istituzionale intergovernativa dell’Unione, dove il binomio Vertice ed Eurogruppo ricalca quello di Consiglio Europeo e Consiglio dell’Unione404_.

Con la crisi, assistiamo dunque ad un’espansione del sistema intergovernativo e a un rafforzamento dei governi nazionali rispetto alle istituzioni europee, più specificamente, si sono innescate dinamiche che hanno portato al rafforzamento dell’esecutivo dell’Unione, soprattutto del Consiglio Europeo. A tal proposito va sottolineato che i trattati non conferiscono esplicitamente poteri legislativi al consiglio. L’Articolo 15, par.1, TUE recita infatti:

“Il Consiglio Europeo conferisce all’Unione il necessario impulso per il suo sviluppo e definisce la linea politica generale e le sue priorità. Non esercita funzioni legislative”.

Andando a guardare la frequenza con cui il consiglio si è riunito dal 2005 in poi, emerge chiaramente il ruolo di ‘gestore della crisi’ esercitato da quest’ultimo. In particolare, tra il 2011 ed il 2013, i capi di stato/governo si sono incontrati approssimativamente ogni mese rispetto alle due volte ogni semestre, che, seppur come soglia minima, sono delineate dal TUE405_.

Andando dunque ben oltre le funzioni di impulso attribuitegli dai trattati, il Consiglio ha sempre più spesso svolto la funzione di indirizzo politico, assumendo il ruolo di gestore della crisi.

Nell’assetto configurato dalla nuova governance, la Commissione, invece, sembra aver un ruolo volto principalmente a tradurre sul piano tecnico le indicazioni del Consiglio europeo406_{. Infatti, nonostante le disposizioni del two pack e del six pack, insieme al Fiscal}

Compact, abbiano senz’altro rafforzato il ruolo di tale istituzione nel monitoraggio degli stati

membri, tale rafforzamento non si è rivelato sufficiente a rendere indipendente la Commissione dai condizionamenti politici del Consiglio europeo e del Consiglio dell’unione. In tal senso basti pensare al caso del rinvio del paraggio di Bilancio da parte del Governo Italiano nel 2014, o al fatto che verso la Germania non sia mai stato preso alcun

404 _{G.L Tosato, L’impatto della crisi finanziaria sulle istituzioni dell’Unione, Gruppo di riflessione CSF-IAI, Torino, 4}

maggio 2012, in www.astridonline.eu,. p.9

405 _{Wessels W., The European Council, Palgrave Macmillan, 2015, pp.13-17}

provvedimento, nonostante ormai sia il sesto anno che viola le regole sul surplus della bilancia commerciale407

Dunque, se le disposizioni dei trattati fanno pensare certamente ad un rafforzamento della commissione, tale rafforzamento collocato all’interno degli equilibri di potere costituitisi dopo la crisi appare ridimensionato dallo spostamento del centro decisionale dalle

istituzioni comunitarie alle istituzioni intergovernative.