The Hague Paper e l’approccio del governo: i Nuovi Standing Orders

Per il governo conservatore, l’approccio della Commissione McKay risultava però essere troppo soft252_{, come dimostra il manifesto del partito del 2015. Dopo l’esito negativo}

del referendum il governo, parallelamente alla commissione presieduta da Lord Smith per discutere su una maggiore devolution in Scozia, decise di istituire un Cabinet Committee presieduto da Hon William Hague, il cui scopo era quello di elaborare proposte in merito all’applicazione dell’EVEL. Conseguentemente, nel Dicembre 2014, il governo pubblicò un libro bianco, The Implications of Devolution for England, in cui erano contenuti quattro diversi progetti per la soluzione della questione inglese, tre dei quali avevano l’approvazione dei conservatori e uno quella dei liberal democratici. Il partito Conservatore decise poi di portare avanti solo una delle tre proposte, quella che suggeriva di modificare gli Standing Orders in modo da conferire ad un apposito “English Grand Committee” un potere di veto sui progetti di legge in discussione prima della terza lettura253_{. Pertanto, possiamo definire la proposta del}

governo conservatore una versione rafforzata della proposta della Commissione Mckay in cui alla voice viene sostituito il veto.

251 _{McKay W., Report of the Commission, pp.75-77} 252 _{Gallagher J.D., The problem of EVEL, pp.12-15}

È importante sottolineare che la proposta dei conservatori riguarda solo i provvedimenti legislativi proposti dal governo e che hanno una seconda lettura nella House of Commons254_{; in}

particolare, si applica a tutte quelle parti del progetto di legge che sono certificate dallo

Speaker contenere disposizioni riguardanti esclusivamente l’Inghilterra o l’Inghilterra e il

Galles; sarà inoltre applicata alla legislazione secondaria.

A questo punto non ci resta che analizzare nel dettaglio come le modifiche degli Standimng

Orders incidano sul procedimento legislativo.

Un progetto di legge governativo può esser introdotto nella House of Commons o nella House of

Lords, a seconda della materia oggetto del provvedimento e dei contenuti del programma

legislativo di governo255_{: in generale le leggi ‘più politiche’ ed i finance bill sono introdotti nella}

House of Commons, mentre materie come l’educazione e la giustizia sono tradizionalmente

oggetto di particolare attenzione da parte della House of Lords. In questo caso, esamineremo l’iter legislativo partendo dalla House of Commons, in quanto è in questa Camera che il procedimento legislativo con l’applicazione dell’EVEL subisce maggiori modifiche, risultando essere più utile ai fini della nostra ricerca.

Quando un progetto di legge governativo viene introdotto nella House of Commons, lo Speaker - dopo la prima lettura, in cui il progetto di legge viene formalmente presentato allo scopo di informare parlamentari e gruppi di interesse256 _{senza che avvenga alcun dibattito - certifica se}

questo, o parti di esso, dovrebbero essere soggette alla nuova procedura. In particolare, attraverso la certificazione lo Speaker verifica la presenza di due condizioni: che la legislazione in discussione sia relativa esclusivamente all’Inghilterra, o a Inghilterra e Galles, e se riguardi materie devolute.

Una volta che lo Speaker abbia concluso tale certificazione si procede alla seconda lettura normalmente. Questa solitamente ha luogo non prima di due settimane dopo la prima lettura e consiste nell’esame approfondito del progetto di legge nei suoi contenuti generali e nei suoi principi ispiratori. Qualora si tratti di progetti di legge governativi, come nel caso dell’EVEL, vi sono alcune peculiarità: il Ministro proponente illustra in dettaglio il progetto e un portavoce dell’opposizione può presentare critiche; il progetto di legge, inoltre, è generalmente oggetto di “programme motion” (viene individuato il comitato che esaminerà il testo e sono programmate le scadenze temporali) o, qualora debba superare l’ostruzionismo dell’opposizione, di altri strumenti (come la “guillottine motion”, che stabilisce la durata

254 _{Cabinet Office, English Votes for English Laws: Proposed Changes, July 2014}

www.gov.uk/government/publications/english-votes-for-english-laws-proposed- changes

255_{Griffith, J.A.G. and Ryle, M., Parliament: Functions, Practice and Procedures, 2nd ed., edited by R. Blackburn and}

A. Kennon with Sir M. Wheeler-Booth, London: Sweet & Maxwell, 2003, pp. 322

massima del dibattito). In questa fase si svolge un ampio dibattito in aula, e, nella sola Camera dei Comuni, esso può concludersi con un voto.

Conclusasi la seconda lettura avviene il passaggio al “Committee stage”, in cui solitamente un

Public Bill Comittee - composto da 18 a 30 membri scelti dal “Committe of Selection” riflettendo la

composizione dell’assemblea- si occupa dell’esame del provvedimento nel dettaglio, clausola per clausola, inciso per inciso. Il Public Bill Committee può richiedere audizioni orali o documentazioni scritte a esperti e gruppi di interesse al di fuori del Parlamento per comprendere meglio il testo.

Durante l’esame del provvedimento legislativo, la Commissione prende in considerazione ogni singolo articolo separatamente. Qualora nessun emendamento fosse presentato, il presidente mette ai voti la questione “questo articolo faccia parte del Bill”. Qualora invece su un articolo siano stati presentati più emendamenti, il Presidente una volta stabiliti gli emendamenti inammissibili ordina la votazione dei rimanenti in modo che l’uno non escluda l’altro257 _{ed esercita il suo potere di selezione per definire quali emendamenti saranno}

discussi.

Quando tutti gli emendamenti riguardanti un articolo sono stati votati, la commissione può dibattere sul principio dell’articolo in questione, a meno che non si ritenga sia già stato fatto durante il dibattito sugli emendamenti. Questo serve principalmente, quando si tratti di un provvedimento governativo, per permettere agli esponenti del governo di spiegare come l’articolo sarà poi messo in pratica258_.

Solo una volta che il Bill sia stato esaminato in tutte le sue parti si passa all’esame degli articoli che introducono nuove issues all’interno del provvedimento.

Per una minoranza di provvedimenti, quelli più rilevanti, è previsto sia l’intera aula, riunita nel “Committee of the Whole House”, ad esaminarli. Nel caso in cui un progetto di legge sia stato certificato essere interamente ed esclusivamente relativo all’Inghilterra, questo, secondo i nuovi Standing Orders, sarà discusso in una Commissione composta esclusivamente da parlamentari inglesi la cui membership rifletterà il numero di parlamentari che ogni partito ha in Inghilterra259_{. Questa procedura non potrà essere applicata a progetti di legge che}

257 _{Griffith, J.A.G. and Ryle, M., Parliament, pp.325} 258 _Ibidem

259 _{Cabinet Office, English Votes for English Laws: Proposed Changes to the Standing Orders of the House of Commons and}

Explanatory Memorandum, July 2015,

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/445062/English_Votes_for _English_Laws_-_Revised_Proposed_Changes_to_Standing_Orders_Accessible.pdf

contengano un mix di disposizioni relative a all’Inghilterra e a Inghilterra e Galles né a disegni di legge che contengano previsioni applicabili all’intero Regno Unito260_.

Al termine dell’esame in Commissione, l’iter legislativo continua normalmente: la commissione invia (“reports”) il disegno di legge all’aula avviando la fase di “report stage” (o “consideration stage”). Tutti i deputati in questa fase, tramite notifica scritta, possono proporre mozioni per emendare il testo del bill. A tal proposito, va però sottolineato come alla Camera non venga chiesto di approvare o rigettare i singoli cambiamenti apportati dal Committee: il

report stage non prevede l’esame di ogni singola disposizione del provvedimento, ma una

revisione del Bill, così come riportato dalla Commissione, nel suo complesso. Gli unici emendamenti che sono discussi sono le cd “report stage motions”: tutti quegli emendamenti proposti nel Report Stage che vengano selezionati dallo Speaker. Questo per evitare il report stage diventi una mera ripetizione del committee stage e per garantire che venga perseguito il suo scopo, ossia permettere alla Camera di esaminare il lavoro della commissione sull’intero provvedimento.

Al termine della discussione, viene proposta una mozione cd of concurrance che viene votata senza emendamenti e discussioni e la cui formulazione varia a seconda se il disegno di legge originale sia stato emendato ed in base alle fasi in cui gli emendamenti abbiano avuto luogo. La durata del report stage varia in base all’entità della controversia del provvedimento in discussione. Qualora invece il disegno di legge sia adottato nel report stage così come riportato dalla commissione, senza alcun emendamento, può passare direttamente alla terza lettura.

È alla conclusione di questa fase che per i disegni di legge contenenti previsioni relative esclusivamente all’Inghilterra, o a Inghilterra e Galles, viene introdotta una novità procedurale che consente ai parlamentari inglesi, o inglesi e gallesi, di esprimere il loro consenso nel merito. Nella fattispecie, un Legilsative Grand Committee, composto esclusivamente da parlamentari Inglesi, o Inglesi e Gallesi, discute e una mozione di consenso per ogni previsione che lo Speaker abbia certificato essere inglese o gallese/inglese. L’introduzione di questa nuova fase è il perno dell’intera riforma degli Standing orders, in quanto consente a tutti i Parlamentari inglesi, o inglesi e gallesi, di approvare o porre il veto alle disposizioni certificate. In questa nuova fase ai parlamentari in questione non è comunque permesso di emendare in alcun modo il testo del provvedimento legislativo. Qualora il Legislative Grand Committee decida di utilizzare il suo potere di veto non approvando le mozioni di consenso, è prevista un’ulteriore fase, il reconsideration stage, dove possono essere

proposti ulteriori emendamenti allo scopo di raggiungere un compromesso tra la volontà del governo e quella dei parlamentari inglesi. A questa fase possono partecipare tutti i Parlamentari configurandosi questa come una sorta di secondo report stage per le parti contestate del provvedimento.

Questa eventuale fase è seguito dalla riunione di un secondo Legislative Grand Committee, il cui compito è quello di approvare gli emendamenti proposti dalla Camera. Se a questo punto non viene raggiunto nessun accordo le parti contestate del provvedimento cadono automaticamente261_.

Conclusosi il Report Stage e votate tutte le mozioni di consenso, il provvedimento passa alla terza lettura e successivamente viene inviato alla House of Lords. Qualora le parti cadute del provvedimento richiedessero ulteriori emendamenti per rendere il provvedimento procedibile, prima della terza lettura ci sarà un’ulteriore fase in cui questi emendamenti verranno riconsiderati.

Il procedimento legislative nella House of Lords non subisce alcun cambiamento.

Qualora i Lords decidano di emendare il progetto di legge, lo Speaker, una volta che il provvedimento sia tornato alla House of Commons, dovrà certificare ogni mozione relativa agli emendamenti proposti dai Lords applicando esattamente gli stessi i criteri delle precedenti certificazioni. Ogni voto sugli emendamenti certificati dallo Speaker come inglesi/ o inglesi e gallesi sarà soggetto ad una doppia maggioranza. In altre parole, questi emendamenti dovranno ricevere il supporto sia della maggioranza di parlamentari Inglesi, o Inglesi e Gallesi, sia della maggioranza dell’intera camera prima di diventare parte della legge.

Nel caso di doppio voto di maggioranza i parlamentari passeranno per le divisioni di lobbies come normalmente previsto, ma i loro voti saranno registrati elettronicamente così come saranno registrati dagli scrutatori. Questo consentirà di annunciare due risultati alla fine: uno riguardante i voti dei parlamentari Inglesi / Inglesi e Gallesi, l’altro per l’intera Camera. Il procedimento per i provvedimenti di legge che iniziano nella House of Lords, è simile, con i provvedimenti legislativi che saranno certificati solo una volta arrivati nella House of Commons. Anche i procedimenti finanziari saranno soggetti alla stessa procedura ma con un’importante differenza: il Legislative Grand Committee non sarà formato solo da deputati inglesi, o inglesi e gallesi, ma da deputati inglesi, gallesi e nord irlandesi, dove rilevante. Questo secondo il governo, è coerente con la devolution in materia di tassazione alla Scozia. Lo Scotalnd Act

2016 introduce infatti la possibilità per il Parlamento Scozzese di modificare l’aliquota

dell’imposta sul reddito delle persone fisiche fino a 10 centesimi di sterlina. Questo

determina un grado piuttosto elevato di autonomia fiscale permettendo di conservare interamente il gettito percetto sul territorio. Secondo le prime stime, il Parlamento Scozzese nei prossimi anni arriverà ad avere un controllo di circa il 60% della spesa pubblica e il 40% delle entrate fiscali262_.

Per quanto riguarda la legislazione secondaria, anche questa sarà certificata dallo Speaker secondo gli stessi criteri utilizzati per la legislazione primaria.

Contrariamente a quest’ultima però gli atti legislativi secondari saranno considerati solo nella loro interezza. Dunque, saranno sottoposti alla nuova procedura solo quegli atti certificati essere interamente relativi all’Inghilterra, o a Inghilterra e Galles, e che supereranno “il devolution test”. Qualora invece una o più parti di esso si possano applicare anche in Scozia, Nord dell’Irlanda o all’intero Regno Unito, l’atto in questione non sarà sottoposto all’EVEL263_.

Quando discussi in commissione tutti gli atti legislativi secondari saranno discussi normalmente. Solo al momento del voto in plenaria, qualora l’atto sia stato certificato dallo

Speaker, affinché sia approvato avrà bisogno del sostegno di una doppia maggioranza:

dell’intera Camera e dei Parlamentari inglesi, o inglesi e gallesi264_.

Anche i voti sull’allocazione della spesa in Inghilterra o in Inghilterra e Galles, saranno soggetti a questa procedura con un doppio voto di maggioranza.