3. IL PARLAMENTO EUROPEO TRA VOCAZIONE RAPPRESENTATIVA E ASIMMETRIA
3.5 IL SISTEMA EURO NAZIONALE E LA COOPERAZIONE INTERPARLAMENTARE
3.5.1 I parlamenti nazionali ed il Parlamento Europeo: una risorsa collettiva di legittimazione
Le istituzioni rappresentative, sia al livello europeo che al livello nazionale, possono ricorrere ad una moltitudine di procedure e poteri più o meno formali.
Per i Parlamenti nazionali ci riferiamo in particolare al meccanismo di “early warning”458;
chiariamo subito che non si tratta di uno strumento euristico: nonostante non possa compiersi in un unico luogo fisico, ci troviamo comunque di fronte ad una vera e propria
453 Curtin D., Challenging Executive Dominance in European Democracy, in “The Modern Law Review”, vol. 77, 1: 1-
32, 2014,
454 Crum B., Fossum J. E., The Multilevel Parliamentary Field: A framework for theorizing representative democracy in the
EU, in “European Political Science Review”, pp 249
455 Manzella Andrea, Lupo Nicola (a cura di), Il sistema parlamentare euro-nazionale. Lezioni, Giappichelli, Torino,
2014, passim
456 Curtin D., Challenging Executive Dominance in European Democracy, pp. 1-32
457 Griglio E., Lupo N., Towards an asymmetric European Union, without an asymmetric Parliament, pp.20 ss
458 prevede che ciascun Parlamento nazionale possa sollevare obiezioni sulla corretta applicazione del principio
funzione parlamentare al livello europeo459 . Ancorché i Parlamenti nazionali non formino
un vero e proprio soggetto collettivo in senso sociologico, vista la mancanza di un senso di identità e la definizione di obiettivi comuni, il Trattato di Lisbona lo considera tale in senso giuridico, poiché dotato di precise regole procedurali ed in grado di agire collettivamente460.
In tale procedura è evidente inoltre come i parlamenti nazionali non siano meramente canali rappresentativi che legano il cittadino alle istituzioni europee, ma si vengono a delineare come veri e propri organi di rappresentanza al livello europeo insieme a Consiglio e Parlamento 461. L’uso di questo meccanismo dà origine ad un importante scambio
deliberativo sia orizzontale, al livello dei parlamenti nazionali, sia verticale, con le istituzioni europee.
In tal senso un’altra importante “procedura” – avviata un anno prima della firma del Trattato di Lisbona- è il c.d. “dialogo politico”, pensato con lo scopo di rafforzare le basi democratiche dell’Unione e che assume oggi un’importanza notevole. Questa procedura in origine nasce dall’esigenza emersa in seno alla Commissione di rapportarsi con i Parlamenti nazionali in forma cooperativa e non antagonistica462, proprio nel momento in cui
compariva il meccanismo dell’ Early warning.
La Commissione, con l’intento di indurre i Parlamenti nazionali ad agire entro una logica collaborativa e non ostruzionistica, decise dunque di affiancare al meccanismo dell’EW la c.d. “procedura Barroso”463, solo successivamente denominata “dialogo politico”. Il
dialogo politico dunque - avviando la sistematica trasmissione ai Parlamenti nazionali delle proposte legislative e dei documenti di consultazione della Commissione europea - impegna quest’ultima a rispondere a eventuali osservazioni da parte dei Parlamenti a prescindere dal contenuto delle stesse, e a prescindere dalla presenza di eventuali riferimenti ai rilievi relativi al controllo sul principio di sussidiarietà464 -
459 Lupo N., Parlamento Europeo e Parlamenti Nazionali nella costituzione composite dell’UE: le diverse letture possibili 460 Esposito A., La cooperazione interparlamentare: principi, strumenti e prospettive, in Andrea Manzella e Nicola Lupo (a
cura di), Il sistema parlamentare euro-nazionale. Lezioni, Giappichelli, Torino, 2014, pp.169,
461 Lupo N., Parlamento Europeo e Parlamenti Nazionali nella costituzione composite dell’UE: le diverse letture possibili 462 Lupo N., I poteri europei dei Parlamenti Nazionali: questioni terminologiche, classificazioni e primi effetti, in Il sistema
parlamentare euro- nazionale, a cura di A.Manzella-N. Lupo, Torino, Giappichelli, 2014, p. 116.
463 6 L’articolo 12 del TUE prevede espressamente che i parlamenti nazionali contribuiscano attivamente al
buon funzionamento dell’Unione: venendo informati dalle istituzioni dell'Unione e ricevendone i progetti di atti legislativi; vigilando sul rispetto del principio di sussidiarietà; partecipando, nell'ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, ai meccanismi di valutazione ai fini dell'attuazione delle politiche dell'Unione in tale settore ed essendo associati al controllo politico di Europol e alla valutazione delle attività di Eurojust; partecipando alle procedure di revisione dei trattati; venendo informati delle domande di adesione all'Unione; partecipando alla cooperazione interparlamentare fra parlamenti nazionali e con il Parlamento europeo.
464 Jančić D., The Barroso initiative: Windows Dressing or Democracy Boost? , in “Utrecht Law Review”, Vol.8: 1,
I due strumenti appena esaminati coinvolgono direttamente le assemblee rappresentative degli stati membri nella primissima fase della formazione del diritto dell’Unione, con lo scopo di accrescere la partecipazione dei Parlamenti nazionali agli affari europei così da rafforzare la dimensione parlamentare e democratica dell’UE.
Quindi, sebbene l’articolo 10 del TUE sembri delineare un sistema bicamerale che comprende Parlamento e Consiglio, il protocollo numero 2 allegato al trattato di Lisbona sembra configurare piuttosto un sistema di democrazia rappresentativa che coinvolge non solo le istituzioni europee ma anche i parlamenti nazionali, e da alcuni definito “tricamerale”. Questi strumenti potrebbero infatti assumere una sempre maggiore rilevanza come strumenti collettivi per il controllo democratico del processo decisionale UE, configurando l’insieme dei Parlamenti nazionali come sorta di terza camera virtuale465.
Le implicazioni pratiche di queste procedure comunque tendono ad essere differenti da Parlamento a Parlamento: solo una parte delle assemblee parlamentari infatti è riuscita di fatto a sfruttare questi strumenti partecipativi, poiché la loro concreta espletazione dipende da come questi vengono recepiti dalle legislazioni nazionali466.
Non va dimenticato poi che l’attività di controllo da parte dei parlamenti nazionali trova il suo principale interlocutore nei rispetti esecutivi, e per questo è incapace di coprire l’intero spettro delle attività decisionali delle istituzioni europee. Questo spiega in parte perché l’attività di controllo posta in essere dai parlamenti nazionali risulti insufficiente ai fini di un efficace funzionamento del circuito democratico, e, dunque, debba essere coordinata dalle attività del PE 467. Il PE può infatti positivamente contribuire alla dimensione dello scrutinio
collettivo dei parlamenti nazionali attraverso il c.d. dialogo economico e la pratica di “open
confrontation”, grazie ai quali ha l’opportunità di essere coinvolto nelle prime fasi del processo
decisionale, partecipando anche in procedure nelle quali solo una limitata parte di stati membri sono coinvolti. Il dialogo economico nasce infatti al fine di intensificare il dialogo
465 Cooper I., A ‘Virtual Third Chamber’ for the European Union? National Parliaments after the Treaty of Lisbon, in
“West European Politics”, vol. 35, no. 3, 2012 pp. .441,
466 Neyer J., Justified Multi-level Parliamentarism: Situating National Parliaments in the European Polity, “The Journal of
Legislative Studies” Vol. 20 n.1, 2014, pp. 125-138
467 Uno studio sulle differenti modalità di coinvolgimento dei parlamenti nazionali nell’esercizio dei poteri di
controllo al livello europeo è stato fatto da Auel et al. All’interno del progetto OPAL. Lo studio rivela che solo una minoranza dei Parlamento cerca di sviluppare un dialogo diretto con le istituzioni europee, in particolare con la commissione attraverso il dislogo politico e la partecipazione al early warning mechanism. La maggior parte dei Parlamenti Nazionali infatti indirizza la sua attività di controllo principalmente ai governi nazionali. Questa prospettiva è ora favorita dalla credenza che la crisi economica e finanziaria abbia portato parlamenti nazionali e parlamento europeo a condividere il medesimo rischio di marginalizzazione delle assemblee elettiva nel circuito governativo. Su questo punto, il Report annuale del Parlamento europeo sulle “relazioni
interparlamentari tra Parlamento Europeo e Parlamenti nazionali alla luce del trattato di Lisbona”, disponibile su
http://www.europarl.europa.eu/webnp/webdav/site/myjahiasite/shared/Publications/Annual%20report/119 00%20Annual %20Report%202012_EN_lowres.pdf.
tra le istituzioni dell'Unione, in particolare tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione, e di garantire un maggior grado di trasparenza ed accountability468. La commissione
competente del Parlamento europeo può invitare alle proprie riunioni il Presidente del Consiglio, la Commissione, il Presidente del Consiglio europeo o il Presidente dell'Eurogruppo per discutere delle decisioni da questi prese o per chiedere loro di illustrare le rispettive attività nel contesto del Semestre europeo. Nel quadro di tale dialogo, fondamentale è la possibilità del PE di poter offrire a uno stato membro, oggetto di una decisione del Consiglio in base alla procedura per i disavanzi eccessivi o alla procedura per gli squilibri eccessivi, la possibilità di partecipare a uno scambio di opinioni.
Durante il Semestre europeo il Parlamento esprime la sua opinione, inoltre, sul progetto di analisi annuale della crescita in risoluzioni specifiche, tenendo conto dei contribuiti raccolti durante la settimana di incontri parlamentari sul Semestre europeo dove partecipano i parlamenti nazionali e che si tiene all'inizio dell'anno469. Verso la fine dell'autunno il
Parlamento si pronuncia sul ciclo del Semestre europeo in corso (comprese le RSP adottate dal Consiglio), tenendo conto anche dell'esito di una riunione congiunta con i presidenti delle commissioni competenti dei Parlamenti nazionali.
Il Parlamento promuove ulteriormente il coinvolgimento dei parlamenti nazionali attraverso riunioni annuali con i membri delle rispettive commissioni competenti.
In altre parole, i membri del Parlamento europeo possono esaminare le proposte e le decisioni delle principali istituzioni UE e chiedere spiegazioni nel merito470.
L’informazione acquisita e la posizione assunta in queste fasi del processo decisionale europeo, dunque, possono essere effettivamente confrontate con quelle dei parlamenti nazionali così da creare un network di assemblee rappresentative capaci di condividere, se non di coordinare, le loro attività di controllo e le loro posizioni471
Le molteplici forme di cooperazione che questa prospettiva offre sono particolarmente adatte ad offrire soluzioni istituzionali alle sfide che l’asimmetria dell’UE pone.
Componente fondamentale di questo parlamentarismo multilivello è certamente la cooperazione interparlamentare (IPC) che, insieme agli strumenti e le procedure viste finora, ha permesso un maggiore coordinamento tra Parlamento europeo e Parlamenti nazionali e maggiore influenza di questi ultimi nel processo decisionale europeo, cercando di
468 Note sintetiche sull’Unione Europea, La governance economica, disponibile su:
http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/it/displayFtu.html?ftuId=FTU_4.1.4.html 469 Note sintetiche sull’Unione Europea, La governance economica , disponibile su:
http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/it/displayFtu.html?ftuId=FTU_4.1.4.html
470 Nugnes F., I riflessi della nuova governance economica sul parlamento europeo e del parlamento italiano, pp. 7-10 471 Griglio E., Lupo N., Towards an asymmetric European Union, without an asymmetric Parliament, pp. 20 ss
realizzare quell’obiettivo tanto necessario quanto desiderato di avvicinare le istituzioni europee ai cittadini472. L’IPC in particolare, nelle sue manifestazioni poliedriche, può essere
più facilmente adattabile alla flessibilità richiesta da un’unione sempre più asimmetrica. Vi è dunque una forte connessione tra il superamento del deficit democratico ed il miglioramento della cooperazione interparlamentare, potendo solo quest’ultima colmare le lacune delle attività di controllo e di policy making esercitate singolarmente dal Parlamento Europeo e dai Parlamenti nazionali. In tal senso Crum e Fossum definiscono il coordinamento parlamentare come mezzo per compensare il vantaggio in mano agli esecutivi per quanto riguarda il possesso di informazioni, visto il loro diretto coinvolgimento nel processo decisionale473.
Alla luce di quanto detto finora non è difficile capire i motivi per cui negli ultimi anni grande attenzione è stata posta su questo strumento, in primis dai trattati. L’articolo 12 del TUE in particolare specifica che i Parlamenti nazionali contribuiscono attivamente al funzionamento dell’Unione474, sottolineando la necessità di un miglioramento della
cooperazione interparlamentare negli affari europei.
La decisione di dar vita a nuove forme di cooperazione interparlamentare deriva, dunque, in buona parte, dalla costatazione delle difficoltà nell’attività del controllo parlamentare e dalla crescente attenzione datagli dai trattati. I modelli tradizionali di cooperazione parlamentare, infatti, pur essendosi negli ultimi decenni sviluppati sensibilmente, non sono riusciti ad andare molto al di là dello scambio di informazioni e buone prassi475.