Il ciclo integrato della Performance

Per attuare i principi cui deve ispirarsi il sistema di misurazione e valutazione della performance, il d.lgs. n. 150/2009, all'art. 4155 _{definisce il ciclo della performance. Questo} ciclo si articola in sei fasi che devono svilupparsi nel tempo, come illustrato nella figura n. 9. Affinché tale sistema abbia efficacia nella modifica dei comportamenti delle persone e delle organizzazioni nel loro complesso, si avvale di ciò che nella norma viene segnalato nella fase B e nella fase E, ossia un allineamento rispetto alle risorse disponibili con la previsione di un rafforzamento mediante l'introduzione di un sistema premiante.

155 _{Articolo 4 “Ciclo di gestione della performance”: ai fini dell'attuazione dei principi generali di cui all'articolo}

3, le PA sviluppano, in maniera coerente con i contenuti e con il ciclo della programmazione finanziaria e del bilancio, il ciclo di gestione della performance che si articola nelle seguenti fasi:

a) definizione e assegnazione degli obiettivi da raggiungere, valori attesi di risultato e indicatori; b) collegamento tra gli obiettivi e l'allocazione delle risorse;

c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi; d) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale; e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;

f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

110 Molto spesso nella PA il budget è stato percepito solo come processo per la negoziazione delle risorse. In molti contesti, ancora oggi, si definisce il "budget" di struttura come l'entità di risorse finanziarie disponibili e non il programma qualitativo e quantitativo di attività e di azioni da perseguire in base alle esigenze dell'utenza. Questo equivoco ha determinato un utilizzo distorto di tale strumento gestionale.

Per tale motivo, a supporto del decreto n. 150/2009, è intervenuto il d.lgs. n. 91/2011 che, a latere del DPR n. 97/2003, mira ad uniformare ed armonizzare i sistemi contabili e di bilancio e ad integrare la contabilità finanziaria con la contabilità economico- patrimoniale, allargando così la prospettiva di lungo termine della programmazione tra Missioni e Programmi e fornendo l’integrazione sostanziale tra pianificazione, programmazione, monitoraggio e controllo.

Figura 9: Il ciclo di gestione della performance (fonte: elaborazione personale)

Il d.lgs. n. 91/2011 (o il d.lgs. n. 118/2011 per gli enti locali) integra e supporta il d.lgs. n. 150/2009 al fine di rendere concreta ed operativa la costruzione del ciclo della

performance ed il collegamento tra le fasi A, B e C riportate nella figura 9.

Non a caso il Titolo V è dedicato al sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi di bilancio in coerenza con quanto previsto dall’art. 4, comma 2 del d.lgs. n. 150/2009 relativamente al processo di definizione ed assegnazione degli obiettivi che intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori.

111 Inoltre, in coerenza con i principi di comunicazione e diffusione delle informazioni previsti dal d.lgs. n. 150/2009, e prima ancora dell’emanazione del d.lgs. n. 33/2013, la norma impone la piena comunicazione delle informazioni circa l’intero ciclo della performance ed il suo collegamento con i documenti di programmazione e di bilancio156_.

Anche il momento del monitoraggio e controllo, evidenziato nella fase C della figura 9, strategico per il perseguimento degli obiettivi programmati, richiama con forza i

principi e gli obblighi dettati già in passato sia dal d.lgs. n. 286/99, sia dal d.lgs. n. 123/2011 in materia di controlli di regolarità amministrativa, controllo strategico e

controllo di gestione.

L’art. 4 del d.lgs. n. 150/2009 è denso di contenuti e sancisce come il management, nell’ambito dei processi di costruzione del ciclo integrato della performance, non può più limitarsi alla mera identificazione degli obiettivi in un’ottica burocratica, ma deve affidarsi agli strumenti della pianificazione, della programmazione e del controllo al fine di rendere coerente la gestione con la propria mission istituzionale.

Tale processo di costruzione richiede inevitabilmente una seria, preventiva e sistemica mappatura dei processi e delle attività che, orientata dalle leve della performance, della trasparenza (d.lgs. n. 33/2013) e dell’etica (legge n. 190/2012), mira a riprogettare le proprie attività per renderle sempre più coerenti con la propria funzione istituzionale e sempre più vicine al rispetto dei principi di base dell’azione amministrativa.

Inoltre, l’introduzione esplicita della fase E, relativa alla premialità, sancisce come il legislatore voglia utilizzare i meccanismi di pianificazione, programmazione e controllo non solo quali strumenti di supporto ai processi decisionali del management ma quali modalità di gestione delle risorse umane.

Fin dall'inizio degli anni '80, molti analisti-economisti157 hanno sottolineato che per rafforzare la capacità aziendale di raggiungere gli obiettivi strategici, è opportuna un'integrazione sistematica tra i meccanismi di pianificazione, programmazione e controllo e quelli dell’incentivazione. I primi da soli, con una logica tradizionale e meccanicistica, sono spesso risultati inefficaci, se non accompagnati da strumenti

156 _{Art. 20 d.lgs. n. 91/2011: Gli enti vigilati e le unità locali di cui all'articolo 19, comma 4, trasmettono il}

Piano degli Indicatori annualmente, unitamente al documento di previsione e al bilancio consuntivo, al Ministero vigilante per il consolidamento ed il monitoraggio degli obiettivi connessi all'azione pubblica, nonché alla CIVIT ai fini del coordinamento con il piano delle performance previsto dall'articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150.

112 capaci di attivare la motivazione del personale, dare priorità alle azioni, orientare i comportamenti e focalizzare l'impegno di tutti verso gli obiettivi aziendali158.

Affinché il sistema funzioni e gli incentivi portino ai risultati voluti, è importante in primo luogo che i sistemi di pianificazione e controllo siano coerenti con la strategia complessiva dell'organizzazione. Troppo spesso accade, infatti, che le aziende operanti nel settore pubblico, pur definendo una determinata linea strategica, adottino orientamenti contrastanti nei budget operativi delle singole unità organizzative. Le misure di qualità e di processo, ossia gli indicatori deputati a misurare le capacità di lavorare in squadra e di coordinare gli interventi, sono ancora largamente assenti dai sistemi di pianificazione e controllo di molte aziende pubbliche.

Infine, la fase F, rappresenta la chiave di lettura ed al tempo stesso la motivazione dell’intero ciclo di gestione della performance. L’art. 4 comma 2, lettera f) prevede l’obbligo per le PA di dar conto dei risultati conseguiti a tutti i soggetti, compresi cittadini e stakeholder. L’obiettivo più volte richiamato di incrementare il miglioramento complessivo delle organizzazione pubbliche può essere conseguito non solo mediante un innalzamento del livello culturale, etico e professionale del personale interno alle pubbliche amministrazioni, ma anche attraverso un coinvolgimento diretto dei cittadini e degli stakeholder, che con i loro giudizi, le loro opinioni ed i loro comportamenti valutano l’operato delle amministrazioni e innescano meccanismi di controllo esterno.