Analisi del quadro ordinamentale in materia di Performance
3.6 Dal decreto 150/2009 al decreto 33/
3.6.3 Obiettivi e indicatori: una questione complessa
La complessità e l’ambiguità che caratterizzano l’individuazione e la definizione degli obiettivi è stata già ampiamente trattata all’inizio di questo lavoro. Perseguire fini di pubblica utilità non significa rinunciare ad obiettivi di corretto impiego delle risorse o di qualità del servizio perché ciò, inevitabilmente, condurrebbe a mettere in
158 BUBBIO A. (1988), I sistemi di pianificazione e controllo e i meccanismo di incentivazione: le congiunzioni, in
Misurazioni d'Azienda, Giuffré, Milano: Il sistema di incentivi da integrare con la valutazione dei risultati
deve essere definito in molteplici aspetti:
1. nella forma, che può essere esplicita, ossia formalizzata, oppure implicita, definita nelle relazioni di accordo tra gerarchia ed operatore;
2. nel riferimento organizzativo, che può essere il singolo individuo oppure l'unità organizzativa di appartenenza o ancora l'intero complesso aziendale;
3. nella profondità, ossia il grado di penetrazione nell'organizzazione che può vedere coinvolte solo le posizioni apicali oppure giungere fino al singolo dipendente;
4. nella composizione, ossia nel mix su cui è calcolato l'incentivo che può basarsi su diverse tipologie di obiettivi.
L'insieme delle decisioni rispetto ai punti precedenti fa sì che il sistema di incentivi di un'organizzazione sia efficace nella misura in cui risulti coerente con la cultura ed i valori degli operatori, da un lato, e con i risultati attesi dall'azienda, dall'altro.
113 discussione il soddisfacimento delle attese del cittadino, come successo negli ultimi trent’anni.
A parere di molti studiosi, soltanto la presenza di un efficace sistema di controllo può garantire il raggiungimento della missione fondamentale della pubblica amministrazione. In particolare, secondo alcuni autori159, il governo delle organizzazioni pubbliche appare caratterizzato dall'esistenza di differenti processi decisionali riconducibili a due tipologie, a seconda che prevalga il contenuto politico oppure quello manageriale.
In coerenza con tale distinzione, dovrebbero essere disegnati e implementati meccanismi di controllo differenti: mediante il controllo di gestione, si dovrebbero misurare i risultati relativi alle prestazioni realizzate in termini di volumi e risorse impiegate; mediante i meccanismi di valutazione politica, dovrebbe invece essere possibile osservare l'impatto delle decisioni politiche sull'ambiente sociale al fine di individuare effetti non desiderati o ricercati dell'azione politica160.
Malgrado questa comprensibile distinzione, l’applicazione risulta spesso difficile. Senza dubbio, per valutare complessivamente la performance conseguita, è necessario disporre di molteplici meccanismi di misurazione, nei limiti di quanto la complessità gestionale consenta. Le organizzazioni, erogatrici di servizi di pubblica utilità, benché possano non avere finalità di profitto, devono comunque creare valore per il cittadino ed in quest’ottica deve essere valutata la loro strategia.
Il d.lgs. n. 150/2009 affronta il tema degli obiettivi e dei relativi indicatori di misurazione negli articoli 5 ed 8161. Nel primo, si stabilisce l'arco temporale del processo di pianificazione e che la definizione degli obiettivi spetta agli organi di indirizzo politico-amministrativo, sentito il parere dei vertici dell'amministrazione. Mantenendo il vincolo della sostenibilità finanziaria, essenziale per il perseguimento dell’equilibrio di bilancio, il processo di identificazione degli obiettivi strategici proposto è tendenzialmente top down, pur prevedendo la raccolta di riflessioni da parte della base delle organizzazioni.
159 ANTHONY & YOUNG (1992), Controllo di gestione per il settore no profit, Mc Graw Hill, Milano.
GILBERT, ANDRAULT (1984), Controler la gestion ou evaluer les politiques?, Printemps, Paris.
160 CODA V. (1990), Il problema di valutazione della strategia, in Economia e Management, n. 12.
161 Art. 5 c. 1: Gli obiettivi sono programmati su base triennale e definiti, prima dell'inizio del rispettivo
esercizio, dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, sentiti i vertici dell'amministrazione che a loro volta consultano i dirigenti o i responsabili delle unità organizzative. Gli obiettivi sono definiti in coerenza con quelli di bilancio indicati nei documenti programmatici di cui alla legge 468/1978, e il loro conseguimento costituisce condizione per l'erogazione dei premi previsti dalla contrattazione integrativa.
114 Fin da subito, il decreto vuole imporre sia agli organi di indirizzo politico che a quelli di gestione una visione a lungo termine che non si limiti al presente ma ragioni, pensi ed agisca su un arco temporale di lungo periodo.
Inoltre, il decreto, sempre all’art. 5, c. 1, fissa un altro principio essenziale. Gli obiettivi devono essere coerenti con i momenti della pianificazione, della programmazione e del bilancio e, solo dopo il loro conseguimento, potranno essere elargiti gli incentivi ed i premi al personale. A tal proposito, la modalità con cui gestire il processo organizzativo di negoziazione degli obiettivi appare appena accennata dalla norma, che lascia libere le amministrazioni di gestire al loro interno il processo di pianificazione e controllo in linea con il proprio stile di management.
Tuttavia il comma 2, nello stabilire i requisiti162 che gli obiettivi da considerare debbono rispettare, sembra sancire ulteriormente il vincolo ossia migliorare la soddisfazione dei bisogni dei cittadini.
Richiamando, infatti, il criterio della rilevanza e della pertinenza, si evidenzia come gli obiettivi debbano riguardare il miglioramento del livello di soddisfazione finale dei bisogni, sviluppando modalità di relazione con gli utenti, partecipative e collaborative.
162 Gli obiettivi devono essere:
- rilevanti e pertinenti;
- specifici, misurabili e riferibili ad un arco temporale specifico: a tal proposito è da segnalare che nelle
amministrazioni pubbliche esiste una grande propensione alla progettualità ma molto spesso alla definizione dei progetti e dei piani di intervento, non segue la fase della verifica sistematica de risultati conseguiti. La mancanza di meccanismi di feed-back limita fortemente i processi di apprendimento dell'organizzazione e di eventuale rettifica delle linee d'azione intraprese con scarsa efficacia. Nella fase progettuale, soprattutto negli enti locali, risulta cruciale e di grande interesse, la garanzia della partecipazione diffusa e della condivisione, mentre la fase della verifica, che impone un processo di responsabilizzazione sulle azioni realizzate, spesso non viene sviluppata con grande attenzione. In questo senso il decreto impone un cambiamento sostanziale, richiedendo la misurazione sistematica e trasparente dei risultati raggiunti;
- confrontabili nel tempo e nello spazio: ossia rispetto al trend degli anni precedenti, rispetto a standard di
riferimento o risultati attesi di altre amministrazioni: il tema del confronto nel tempo chiarisce la necessità di introdurre anche all’interno delle amministrazioni pubbliche un sistema che permetta la misurazione ripetuta nel tempo delle attività e dei costi sostenuti, nonché del grado di raggiungimento degli obiettivi, al fine di misurare i trend ottenuti e capire gli eventuali scostamenti. La confrontabilità nello spazio si riferisce al confronto con gli altri soggetti operanti nel settore pubblico e viene messa in atto attraverso lo strumento del benchmarking. Per implementare il tutto è intervenuto il d.lgs. n. 91/2011 (o n. 118/2011 per gli enti locali) al fine di armonizzare ed uniformare le gestioni contabili e di bilancio, onde poter espletare effettivamente un confronto tra amministrazioni diverse nel tempo e nello spazio ed attivare percorsi di miglioramento e apprendimento.
- tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati: ancora una volta il decreto impone al management di guidare le proprie scelte sulla base degli obiettivi di fondo della gestione e del fine ultimo del miglioramento della macchina amministrativa. Lo scopo è evitare l’applicazione burocratica della norma mediante la definizione generica di obiettivi che, seppur specifici, misurabili e confrontabili nel tempo, siano poco rilevanti ai fini di un significativo miglioramento delle performance; - correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili: affinché la gestione si svolga in maniera responsabile e razionale ed il controllo direzionale possa esplicare la sua utilità, è necessario che gli obiettivi debbano essere non solo chiari, espliciti, quantificabili e confrontabili, anche realizzabili e, pertanto, coerenti con la quantità e qualità delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili.
115 Negli articoli 8 e 9 del decreto, inoltre, si definiscono gli ambiti in cui deve svilupparsi il processo di misurazione e valutazione degli obiettivi, sia con riferimento all'individuo che all'unità organizzativa in cui lo stesso opera.
Nel primo articolo si fa riferimento all'oggetto complessivo da considerare nel sistema di valutazione e che coinvolge tutte le unità organizzative dell'amministrazione, mentre nell'articolo 9 si affronta il tema della performance individuale dei dirigenti, la quale si articola su tre livelli:
- i risultati dell'unità che si dirige;
- i risultati ottenuti rispetto a specifici obiettivi individuali;
- il grado del contributo fornito dall’unità per il raggiungimento degli obiettivi complessivi;
A tal fine, a supporto del d.lgs. n. 150/2009, come già preannunciato, è intervenuto il DPCM del 18.09.2012 con il quale sono state dettate le linee guida per l'individuazione dei criteri e delle metodologie per la costruzione di un sistema di indicatori ai fini della misurazione dei risultati attesi di bilancio163.
Il piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio, di cui all'art. 19 del d.lgs. n. 91/2011, viene elaborato dalle PA diverse dalle amministrazioni centrali dello Stato
(per le quali invece trova applicazione l'art. 5, c. 4 del DPCM 2012164) al fine di illustrare gli obiettivi della spesa, misurarne i risultati e monitorarne l'effettivo andamento in termini di servizi forniti e di interventi realizzati.
Il piano degli indicatori deve illustrare, pertanto, gli obiettivi perseguiti attraverso i programmi di spesa del bilancio in termini di livello, copertura e qualità dei servizi erogati, nonché la finalità ultima perseguita dai programmi di spesa, unitamente ad altri fattori, anche esogeni, in relazione alla collettività e al contesto di riferimento165.
Durante il processo di definizione degli obiettivi si realizza, dunque, l’effettiva integrazione
163 Il decreto si applica alle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre
2009, n. 196 ad esclusione delle regioni, degli enti locali, dei loro enti ed organismi strumentali e degli Enti del SSN, disciplinati dal d.lgs n. 118/2011.
164 Art. 5 c. 4: Il piano di cui all'art. 2 corrisponde, per le amministrazioni centrali dello Stato, alle note
integrative disciplinate dall'art. 21, c. 11, lett. a) e dall'art. 35, c. 2 della Legge 31 dicembre 2009, n. 196.
165 Per ogni singolo programma di spesa, il piano degli indicatori deve fornire:
a) una descrizione sintetica dei rispettivi obiettivi al fine di comprendere le modalità con le quali ciascun obiettivo concorre al raggiungimento delle finalità del programma, quali le attività che l'amministrazione intende porre in essere per il conseguimento dell'obiettivo ed individuare i potenziali destinatari o beneficiari del servizio o intervento;
b) il triennio di riferimento o il diverso arco temporale previsto per la sua realizzazione; c) gli indicatori che consentano di misurare ciascun obiettivo e monitorarne la realizzazione; Per ciascun indicatore, il piano deve fornire:
- la tipologia di indicatore utilizzata;
- la definizione tecnica dell'indicatore che consente di capire ciò che esso misura;
- la fonte dei dati dalla quale si ricavano le informazioni necessarie al calcolo dell'indicatore; - il metodo o l'algoritmo di calcolo dell'indicatore;
- il «valore obiettivo», ossia il risultato atteso con riferimento al tempo di realizzazione;
116 tra le fasi della pianificazione, della programmazione e del controllo con quella del bilancio e della gestione.
L’analisi del d.lgs. n. 150/2009, integrata con il d.lgs. n. 91/2011, il d.lgs. n. 286/99 ed il d.lgs. n. 33/2013, evidenzia chiaramente le suddette correlazioni e la necessità di gestire la
performance nella sua multidimensionalità. Inoltre, si comprende come il legislatore, in modo indiretto, abbia già specificato quali obiettivi perseguire e come realizzarli. Non a caso i principali elementi del piano degli indicatori e dei risultati attesi sono:
- programmi di spesa: intesi come unità di rappresentazione del bilancio che identificano in modo sintetico gli aggregati omogenei di attività da realizzare per il perseguimento dei propri fini; - obiettivi: rappresentano gli scopi che l'amministrazione si prefigge di raggiungere;
- portatori di interesse: intesi come singoli individui o gruppi che possono influenzare o essere influenzati dal raggiungimento o meno degli obiettivi da parte dell'amministrazione; - centro di responsabilità: inteso come sub sistema dell’amministrazione al quale è attribuita la realizzazione di ciascun obiettivo e che trova sia nella legge n. 94/97 che nel successivo DPR n. 97/2003 particolare attenzione proprio in virtù della necessità di scomporre l’organizzazione al fine di una sua migliore controllabilità166;
- indicatori in grado di misurare ciascun obiettivo: intesi come grandezze rappresentate sotto forma di valori assoluti o rapporti167;
- target degli indicatori: ossia il risultato atteso dell'indicatore che misura l’obiettivo; - valori a consuntivo degli indicatori: ossia il valore effettivamente misurato; - risorse finanziarie: da utilizzare o utilizzate per la realizzazione di ciascun obiettivo; - fonte dei dati: costituita dal sistema informativo dal quale i dati provengono;
166 L. BRUSA (2000), Sistemi manageriali di programmazione e controllo, Giuffrè Editore, Milano: Il controllo di
gestione è un sistema direzionale e cioè l’insieme di principi, regole e strumenti messi a disposizione della direzione aziendale per prendere decisioni corrette, in rapporto agli obiettivi da raggiungere. Tale sistema è articolabile in due componenti:
- una componente strutturale: nella componente strutturale sono individuabili due elementi: l’articolazione dell’azienda in sub sistemi, oggetto del monitoraggio e del controllo, e l’insieme di metodologie di misurazione contabili ed extra-contabili mediante le quali vengono quantificati i risultati dei sub-sistemi;
- una componente di processo: riguarda, invece, l’attività manageriale nelle varie fasi del controllo di gestione. Questa è la componente dinamica del sistema e riguarda le modalità tecniche ed organizzative legate alla definizione degli obiettivi, alla traduzione degli stessi nel budget ed al sistema di reporting;
167 DPCM 18.09.2012 - Articolo 6 “Tipologia di classificazione degli indicatori”:
Le tipologie di indicatori utilizzabili nel piano degli indicatori e dei risultati attesi sono: a) indicatori di realizzazione fisica: rappresentano il volume dei prodotti e dei servizi erogati; b) indicatori di risultato (output): rappresentano l'esito del programma di spesa;
c) indicatori di impatto (outcome): esprimono l'impatto che il programma di spesa produce sulla collettività;
d) indicatori di realizzazione finanziaria: indicano la spesa prevista per la realizzazione dell'obiettivo;. e) altre tipologie di indicatori che esprimano il grado di raggiungimento dell'obiettivo.
Il piano individua, inoltre, specifiche azioni avviate dall'ente per consolidare il sistema di indicatori di risultato disponibili.
117 - unità di misura: intesa come quella utilizzata per il calcolo dell'indicatore.
L’adozione di una struttura di bilancio per missioni e programmi, come prevista dall'art. 11 del d.lgs. n. 91/2011, è propedeutica, pertanto, all'applicazione ed alla realizzazione di quanto previsto dal d.lgs. n. 150/2009 in termini di implementazione dei sistemi di pianificazione e controllo.
Infatti, l’articolo 5, c. 3 del DPCM 2012 stabilisce che il Sistema di obiettivi e indicatori, adottato da ciascuna amministrazione ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 150/2009 e rappresentato nel «Piano della Performance» e nella «Relazione sulla Performance», deve essere coerente con il Piano degli Indicatori e il Rapporto sui Risultati.
Il Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio, quale documento programmatico a base triennale, deve essere redatto, pertanto, contestualmente al
Bilancio di Previsione e contenere tutti gli elementi di cui all'art. 4 del DPCM 2012.
Il Rapporto sui risultati, redatto, invece, alla fine di ciascun esercizio finanziario, è allegato al Bilancio Consuntivo, e dovrà contenere le risultanze osservate in termini di raggiungimento dei risultati e le cause degli eventuali scostamenti.
La complessità riscontrata, quindi, nella definizione degli obiettivi può e deve essere risolta a monte grazie alla semplice affermazione del proprio mandato e dal valido supporto degli strumenti di pianificazione strategica. La figura 10 rappresenta una sintesi del percorso logico che le amministrazioni devono intraprendere per realizzare l’integrazione di tutte le fasi del decreto 150/2009 e pervenire ad un effettivo miglioramento dell’organizzazione. Da tale percorso si evince l’importanza della fase di pianificazione e programmazione dei propri obiettivi la cui individuazione e definizione hanno una validità strettamente legata alla validità dell’intero processo.
Peraltro, tutti i documenti costituenti il piano e il rapporto di cui alle lettere a) e b) dell’art. 5 del DPCM 2012 sono pubblicati nel sito Internet dell'amministrazione interessata, nell’apposita sezione denominata «Amministrazione Trasparente» insieme agli altri documenti ed informazioni ivi contenuti, ai sensi dell'art. 11, c. 8 del d.lgs. n. 150/2009168.
168 La pubblicazione deve essere accompagnata da un’illustrazione sintetica del piano e delle sue relazioni
con gli altri documenti presenti nella sezione citata, in particolare con il «Piano delle performance» e la «Relazione sulle performance», di cui all'art. 10 del d.lgs. n. 150/2009. Inoltre, tutti gli enti vigilati e le unità locali di cui all'art. 19, comma 4 del d.lgs n. 91/2011, trasmettono altresì i documenti costituenti il piano, unitamente al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo, al Ministero vigilante per il consolidamento e il monitoraggio degli obiettivi connessi all'azione pubblica nonché alla commissione di cui all'art. 13 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, ai fini del coordinamento con il piano delle performance e con la relazione sulle performance.
118 Figura 10: Percorso logico del Piano degli Indicatori. (fonte elaborazione personale)