1 4 L’ambiguità della performance nelle aziende pubbliche
1.4.1 Le dimensioni di risultato nelle pubbliche amministrazion
Uno degli aspetti più critici e controversi derivanti dal processo di aziendalizzazione della pubblica amministrazione è quello relativo alla “dimensione di risultato”. L’esperienza delle imprese private si fonda sulla quantificazione del valore mediante determinazioni economico-quantitative e pertanto la diffusione del modello aziendale all’interno delle amministrazioni pubbliche ha superficialmente indotto a pensare che lo stesso modello potesse essere riproposto in pieno anche nelle aziende pubbliche.
38 BRUSA L. (2000), Sistemi Manageriali di Programmazione e Controllo, Giuffrè Editore, Milano: l’efficacia è
l’attitudine ad ottimizzare i risultati riguardanti gli output della gestione. L’efficienza è invece l’attitudine ad ottimizzare le risorse occorrenti per ottenere un determinato volume di output
39 BORGONIVI E. (2004), Ripensare le pubbliche amministrazioni, Egea, Milano “L’economicità è un concetto
che racchiude e sintetizza i principi di efficacia ed efficienza. Essa è definita infatti come il bilanciamento tra le utilità impiegate e le utilità prodotte o, in altre parole, come la congruenza tra le risorse consumate e la quantità/qualità di bisogni soddisfatti. L’economicità a dunque a che fare con il raggiungimento delle peculiari finalità istituzionali dell’azienda pubblica, ampliando la portata concreta del concetto riferito alle imprese dove l’economicità è espressa dal confronto tra componenti positivi e negativi di reddito.
25 L’esperienza di questi ultimi decenni, tuttavia, ha dimostrato che pur essendo valido l’impatto di un approccio “culturalmente aziendale” nella gestione della macchina amministrativa, relativamente alla dimensione del risultato bisogna essere più cauti in quanto il concetto di valore valido per le imprese non deve essere sovrapposto al concetto di “valore pubblico” applicabile alle amministrazioni pubbliche in quanto più complesso e multidimensionale (Borgonovi, 2004).
Comprendere la significativa differenza tra queste due tipologie di valori e delle dinamiche e variabili che li condizionano assume un’importanza fondamentale sia per avere una visione concettualmente chiara degli obiettivi che ispirano le imprese rispetto alle aziende pubbliche, non sempre o esclusivamente basati su fattori di natura economica, sia per intercettare quelle ambiguità che di fatto condizionano non solo l’individuazione degli obiettivi, ma la stessa realizzazione nonché tutti i processi connessi alla loro rilevazione, misurazione e valutazione ove questa sia possibile.
E’ opportuno in questa fase chiamare in aiuto il diritto amministrativo, che sembra essere stato spesso dimenticato o accantonato dalle logiche del processo di aziendalizzazione ma che di fatto individua i principi su cui si fonda l’intera azione amministrativa, dettando giuridicamente e funzionalmente gli obiettivi che l’azienda pubblica in generale deve perseguire.
Quando si parla dei principi di legalità, di imparzialità, di buon andamento (all’interno del quale trovano collocazione i canoni dell’efficacia e dell’efficienza), di pubblicità e di trasparenza sono stati già individuati gli obiettivi (di primo livello) che tutte le pubbliche amministrazioni devono perseguire durante la loro gestione, indipendentemente dalla funzione amministrativa che gli viene assegnata istituzionalmente e sulla base della quale emerge la differenziazione degli obiettivi specifici (di secondo livello) e delle connesse attività.
Questa riflessione, seppur breve, evidenzia come la definizione di valore, di risultato, di attività o di obiettivo assuma all’interno della pubblica amministrazione un significato diverso, complesso, ampio che non può e non deve essere ricondotto alla semplice quantificazione economica ma che invece presuppone un’analisi profonda delle diversità che caratterizzano i due contesti, al fine di individuare quali metodi, principi e strumenti provenienti dall’esperienza privata possano essere concretamente applicati alla pubblica amministrazione e fino a che punto il miglioramento della performance sia effettivamente legato alla capacità di tradurre in termini economici obiettivi e risultati.
In altre parole, si vuole rimarcare l’importanza di mantenere, anche nell’ambito dei processi di misurazione e valutazione delle performance, un approccio integrato ed
26 equilibrato che non si affidi esclusivamente al processo di aziendalizzazione, ma che consideri con la dovuta responsabilità la mission delle amministrazioni pubbliche rispetto alle imprese private nonché il ruolo assunto dalle persone in essa operanti.
Infatti mentre nelle imprese private il comune denominatore di tutti i processi, attività, obiettivi, soggetti e interessi è rappresentato dalla dimensione economica, nelle amministrazioni pubbliche le dimensioni da prendere in considerazione sono diverse perché diverse sono le finalità istituzionali da perseguire, le attività da svolgere, i contesti in cui operare, i soggetti economici da soddisfare, gli interessi pubblici da garantire e le relazioni da governare.
Come l’obiettivo primario per un’impresa privata è quello di produrre, a partire da un input iniziale, in condizioni di efficacia ed efficienza, un output finale che, immesso sul mercato, sia in grado di generare un profitto capace di remunerare le risorse impiegate nella gestione stessa, così l’obiettivo di una pubblica amministrazione è quello di produrre, a partire da un input iniziale, in condizioni di efficacia ed efficienza, un output finale, che immesso sul mercato (utenza) sia in grado di soddisfare i suoi bisogni (outcome) in modo coerente con le risorse impiegate nella gestione stessa.
Pur sembrando concettualmente simili, i processi, gli obiettivi, i risultati e le stesse condizioni di gestione assumono accezioni diverse. Il confronto dei diversi aspetti tra l’impresa privata e l’azienda pubblica fornisce un’ampia indicazione dei fattori, oggettivi e soggettivi, che generano criticità ed ambiguità e che condizionano la dimensione di risultato nella pubblica amministrazione:
Lo scopo: è essenzialmente e profondamente diverso in quanto, mentre l’imprenditore mira a realizzare un utile (valore economico), la pubblica amministrazione mira a soddisfare un bisogno (valore sociale) non sempre quantificabile economicamente. Il soggetto economico: assume conformazioni diverse perché, mentre nelle imprese private l’interesse dell’impresa coincide con l’interesse dell’imprenditore il quale sollecita e verifica che la gestione si svolga in condizioni di efficacia ed efficienza, nelle aziende pubbliche gli interessi sono molteplici e a volte anche contrastanti (Borgonovi, 2004), e la gestione, pur dovendosi svolgere secondo i principi di legalità, imparzialità, pubblicità, trasparenza e buon andamento, di fatto è condizionata dalla presenza di sistemi che operano secondo logiche profondamente differenti.
Gli output: seppur concettualmente identici come risultato di un processo di produzione, assumono un significato intrinseco diverso, in quanto mentre gli output delle imprese private rappresentano il risultato finale ed il loro valore è determinato dal mercato mediante il sistema degli scambi, gli output della azienda pubblica rappresentano un
27 risultato intermedio, che si trasforma in risultato finale (outcome) solo quando riesce a soddisfare il bisogno, e per il quale non sempre è possibile quantificare il valore in funzione dell’utilità economica.
L’efficienza: è l’attitudine dell’impresa ad ottimizzare la quantità di risorse (input) occorrenti per realizzare un determinato volume di output (Brusa, 2000). Essere efficienti significa realizzare la migliore combinazione produttiva tra input immessi nel processo e output realizzati. Ogni qualvolta che a parità di input si possono incrementare gli output o a parità di output si possono ridurre gli input si realizza l’inefficienza. Ma l’efficienza presuppone una misurazione oggettiva sia degli input che degli output che invece, come abbiamo visto, in ambito pubblico spesso assumono non solo una diversa configurazione ma anche una difficile misurazione40. Proprio la mancanza di termini di confronto univoci ed oggettivi rende difficile la valutazione dei livelli di efficienza e crea pertanto notevoli spazi di ambiguità legati ad una intersoggettiva valutazione dei risultati.
L’efficacia: rappresenta l’attitudine a realizzare gli obiettivi proposti. Nelle imprese, come detto in precedenza, l’obiettivo spesso coincide con un risultato economico. La dimensione economica che contraddistingue le imprese private ne agevola la determinazione, la misurazione e la valutazione. La gestione aziendale, inoltre, è supportata dal mercato che, grazie agli scambi ed alla concorrenza, pur non garantendo la quantificazione di determinate variabili qualitative, fornisce indicazioni circa la globale validità del prodotto. La gestione pubblica, invece, incontra difficoltà quando si tratta di quantificare la soddisfazione dei bisogni collettivi venendosi a configurare, pertanto, due livelli di efficacia: uno relativo alla dimensione gestionale-interna, che individua la capacità di produrre i beni e i servizi prefissati (output), e uno relativo alla dimensione del valore che individua la capacità di soddisfare i bisogni della collettività di riferimento (outcome). La difficoltà nel quantificare oggettivamente il risultato conseguito in termini di soddisfazione resa ai cittadini rende, chiaramente, difficoltoso qualsiasi processo di valutazione sia esso riferito alle attività o alle persone creando comprensibilmente spazi di ambiguità;
L’economicità: è un concetto integrato nel quale confluiscono i principi di efficacia ed efficienza. Essa può essere definita come il bilanciamento tra l’utilità delle risorse impiegate e le utilità prodotte, o in altre parole, come la congruenza tra le risorse
40 BORGONOVI E. (2004), Ripensare le pubbliche amministrazioni, Egea, Milano: “La valutazione
dell’efficienza per istituzioni la cui finalità è la produzione di beni sociali che rispondano ai bisogni della cittadinanza non può essere basata solamente sull’ottimizzazione nell’impiego delle risorse produttive, ma deve essere collegata alla valutazione di efficacia delle gestione”.
28 consumate e la quantità di bisogni soddisfatti. L’economicità riguarda il raggiungimento delle peculiari finalità istituzionali dell’azienda pubblica, ampliando la portata concreta del concetto riferito alle imprese dove l’economicità è espressa dal confronto tra componenti positivi e negativi di reddito (Borgonovi, 2004).
Gli obiettivi: la difficoltà riscontrata nel definire gli obiettivi della gestione in modo chiaro, esplicito e quantificabile, la complessità nel quantificare oggettivamente l’impatto in termini di scelte della funzione politica, la mancanza di un meccanismo economico-quantitativo che consenta di confrontare le utilità prodotte rispetto alle risorse impiegate e pertanto i risultati conseguiti rispetto agli obiettivi proposti, l’impossibilità di attribuire un peso in termini di valore ad alcuni principi di riferimento dell’azione amministrativa, l’atipicità del mercato e la particolare natura delle finalità perseguite dalle amministrazioni pubbliche rendono particolarmente complesso il processo di individuazione e valutazione degli obiettivi.
La misurazione dei risultati ed il confronto con gli obiettivi prestabiliti necessita di un parametro di riferimento ma, come precedentemente visto, non tutti i fattori che condizionano la gestione aziendale pubblica possono essere facilmente tradotti o quantificati economicamente. Pertanto, il sistema di rilevazione, misurazione e valutazione dei risultati nelle aziende pubbliche dovrà necessariamente affidarsi anche ad indicatori di diversa natura che di volta in volta vengono tarati per le specifiche esigenze funzionali.
Gli stessi processi di misurazione e valutazione non sono standardizzabili secondo logiche tipiche delle imprese private ma risentono fortemente, oltre che del limite dell’oggettivazione delle informazioni misurate, anche della notevole divergenza soggettiva in termini di interpretazione della mission e di valutazione dei risultati nonché dell’ambiguità riscontrabile nell’etimologia stessa dei termini “misurazione” e “valutazione”.