La mappa della pianificazione e la bussola del controllo per orientare le Performance.
2.2 La Pianificazione ed il Controllo Strategico
Robert N. Anthony, uno dei più importanti e noti autori harvardiani della seconda metà del XX secolo, nel suo libro "Sistemi di pianificazione e controllo: schema di analisi"48, riporta la seguente definizione di pianificazione: "La pianificazione strategica è il processo di decisione sugli obiettivi dell'organizzazione, sui loro cambiamenti, sulle risorse da usare per il loro raggiungimento e sulle politiche che debbono informare l'acquisizione, l'uso e l'assegnazione di tali risorse."
47 L. BRUSA (2000), Sistemi manageriali di programmazione e controllo, Giuffrè Editore: A tal proposito è
necessario fare alcune precisazione circa l’utilizzazione del termine controllo seppur limitando l’ambito di riferimento ai sistemi manageriali di pianificazione e programmazione. Infatti nel linguaggio economico aziendale, spesso ripreso in ambito pubblico, il termine controllo assume diverse accezione e risponde a diverse finalità sempre nell’abito del sistema di cui fanno parte. Ecco perché è importante capire le differenze tra controllo strategico, il controllo operativo, il controllo organizzativo ed il controllo di gestione inteso come controllo dei risultati.
45 Da queste parole risulta chiaramente come il concetto di pianificazione aziendale sia stato, da un certo punto di vista, ampliato da un altro concetto, quello della strategia ed in questo modo se la pianificazione aziendale è l'insieme delle decisioni prese dal management per intraprendere le azioni volte al raggiungimento degli obiettivi49, la pianificazione strategica opera un'integrazione di tale concetto in quanto "tiene conto della stretta correlazione fra azienda ed ambiente esterno con il quale si trova in vicendevole dipendenza"50, facendo emergere chiaramente l'imprescindibile legame con un ambiente estremamente turbolento e dinamico.
In sostanza, il processo di pianificazione strategica, nell'accezione ampia del termine, si estrinseca nell'attività di individuazione ex ante delle finalità e degli obiettivi verso i quali un'organizzazione intende protendersi, nonché delle azioni da adottare per far sì che essi vengano opportunamente conseguiti.
Tale processo, risulta strettamente interconnesso con l'analisi del contesto socio economico di riferimento, venendo infatti impostato sulla base di una conoscenza approfondita degli elementi che caratterizzano intrinsecamente il sistema aziendale e le sue interazioni con l'ambiente esterno, al fine di giungere alla definizione di obiettivi, che scaturiscano e al tempo stesso siano in grado di dar contenuto alla mission istituzionale dell'ente, orientando le decisioni ed i comportamenti dell'amministrazione in modo tale da renderli coerenti con le finalità del soggetto economico che, a differenza delle aziende private, non è identificabile in una persona o in un gruppo limitato di persone fisiche, ma nell'intera collettività.
A tal fine, la pianificazione strategica, presuppone lo svolgimento di un'attività creativa che si esplicita attraverso la previsione dei fenomeni che influenzeranno le future condizioni ambientali ed aziendali, l'individuazione degli obiettivi, l'elaborazione delle alternative d'azione funzionali al loro raggiungimento e la scelta dell'alternativa giudicata migliore.
Particolarmente importante è appunto la fase della previsione51, in quanto dalla capacità di prefigurare i futuri andamenti dell'azienda e dell'ambiente dipende la possibilità del management di condurre la stessa verso obiettivi concretamente raggiungibili, date le risorse a disposizione o comunque acquisibili da parte dell'azienda stessa52.
49 La pianificazione è la determinazione cosciente delle azioni e dei relativi sviluppi necessari per
raggiungere gli obiettivi; la pianificazione pertanto è decisione." H. KOONTZ (1958), A preliminary
Statement of Principles of Planning and Control, Journal of the Academy of Management.
50 P. BASTIA (2001), Sistemi di pianificazione e controllo, Il Mulino, Bologna 51 G. ZANDA (1968), La funzione direzionale di controllo, Stef, Cagliari.
46 Il carattere creativo della pianificazione che, come si è detto, traspare dalla necessità di impiegare doti di intuitività e di giudizio critico, soprattutto nella fase previsionale, convive tuttavia con un altrettanto rilevante carattere di razionalità, il quale fa della pianificazione un processo concettuale in cui si susseguono fasi concatenate secondo una logica sistematica e coerente.
L'esercizio della pianificazione, inoltre, richiede l'espletamento di continue attività di valutazione e di scelta, le quali, oltre alle necessarie capacità intuitive, richiedono l'impiego di metodi di analisi razionali ed applicati ad un adeguato e sistematico corpo di informazioni e di conoscenze. Il risultato di tale processo è rappresentato da un piano che si configura come un sistema coordinato di operazioni future che l'azienda dovrà mettere in atto, nei tempi e secondo le modalità indicate nel piano stesso, per il raggiungimento degli obiettivi proposti.
Occorre rilevare, tuttavia, che data l'estrema incertezza e dato il carattere di variabilità che caratterizza l'ambiente socio economico nel quale l'azienda pubblica vive ed opera, la capacità del vertice di formulare previsioni attendibili circa il futuro corso dei fenomeni ambientali risulta fortemente menomata53.
Di conseguenza anche la scelta tra le diverse alternative risulterà gravata da una notevole dose di incertezza, in quanto l'alternativa giudicata migliore sulla base delle informazioni a disposizione del management, potrebbe non risultare più tale alla luce del futuro evolversi delle circostanze ambientali. Ne consegue che le decisioni formulate in sede di pianificazione possono essere considerate razionali soltanto in termini relativi, ossia rispetto alle informazioni disponibili nel momento in cui tali scelte sono state effettuate.
Il processo decisionale attuato dal management, pertanto sarà necessariamente ispirato ad un modello di razionalità limitata54, con la conseguenza che le scelte effettuate non potranno essere considerate ottimali ma soltanto soddisfacenti.
L'attività di pianificazione, di cui precedentemente ne sono stati presentati i connotati principali, presuppone un'attività di controllo strategico, con il quale si intreccia e si sovrappone ripetutamente, al fine di valutare l'efficacia delle decisioni assunte e delle azioni sviluppate concretamente, in relazione alle esigenze manifestate dalla collettività di riferimento; inoltre, tale attività non si limita a realizzare un mero controllo a posteriori, ma c'è un costante monitoraggio in itinere, realizzato dal vertice, in modo tale da permettere eventuali revisioni, aventi come oggetto la fase di pianificazione e programmazione non necessariamente alla fine, quando non si può fare
53 I. MARCHINI (1967), La pianificazione strategica a lungo termine nell'impresa industriale, Giappichelli, Torino. 54 H. A. SIMON (1958), Il comportamento amministrativo, Il Mulino, Bologna.
47 altro che prendere atto dei risultati, ma quando ci sono risultati parziali.
Questa attività ha un presupposto essenziale: una stringente integrazione con le altre forme di controllo ed in particolare con il controllo di gestione. L'analisi delle risultanze (report) del controllo di gestione da parte di chi effettua il controllo strategico, consente di ricavare utili indicazioni sulla coerenza e sulla congruità degli obiettivi operativi, desumibili dal budget, rispetto alla pianificazione strategica, ossia sulla capacità dei vertici dirigenziali di tradurre gli atti di indirizzo politico in un piano dettagliato di obiettivi operativi da assegnare ai livelli inferiori della struttura amministrativa dell'Ente. Ciò comporta che al controllo strategico consegua la valutazione dell'operato di questi dirigenti, direttamente destinatari degli atti di indirizzo politico55.
Ma il controllo strategico dovrebbe consentire anche di identificare le azioni correttive, le soluzioni possibili, i suggerimenti, le indicazioni e quant'alto necessario ad attuare gli obiettivi politici ed eventualmente rimediare agli errori commessi nel corso del mandato.
Si passa così ad aspetti che maggiormente riguardano la valutazione delle politiche pubbliche e del loro impatto sull'ambiente socio economico di riferimento. In questa ottica "il sistema di controllo strategico è anche volto a realizzare i compiti riguardanti l'individuazione ed il trattamento dei problemi collettivi o, in altri termini, costruire le modalità attraverso cui le domande e i bisogni vengono recepiti e tradotti in politiche, mobilitare il consenso sulle soluzioni praticabili, agire a sostegno delle attività di produzione legislativa, strutturare i processi di governo che accompagnano l'attuazione degli interventi e le relazioni con gli altri attori"56 dell'ambiente socio economico circostante.
Da questo tipo di analisi possono scaturire delle responsabilità politiche sulle incongruenze interne alla pianificazione strategica ed agli atti di indirizzo, su eventuali scelte strategiche avventate. Ne consegue che gli organi di indirizzo politico, in un'ottica di doverosa autocritica, saranno chiamati a porvi rimedio o a trarre le dovute conclusioni per sottoporsi, a loro volta al giudizio dei soggetti che gli hanno conferito il mandato, ossia in ultima istanza la collettività amministrata. Gli atti amministrativi che contengono le scelte effettuate in sede di pianificazione strategica assumono denominazioni differenti al variare dello specifico ordinamento amministrativo e contabile ma, generalmente sono, il piano strategico di sviluppo, la relazione
55 A. BUCCELLATO, A. ASQUER, A. SPANO (2004), Il governo delle aziende pubbliche. La pianificazione ed il
controllo, Giuffrè, Milano.
56 F. NUTI (2001), La valutazione economica delle decisioni pubbliche. Dall'analisi costi benefici alle valutazioni
48 programmatica ed il bilancio di previsione, annuale e pluriennale con tutti gli annessi allegati.
Ai fini del controllo strategico, però, è essenziale anche la fase di rendicontazione intesa non solo come una verifica degli equilibri economici e finanziari, ma soprattutto come stato di attuazione dei programmi e dei progetti necessari per analizzare lo scarto fra quanto programmato e quanto realizzato, valutare l'impatto delle politiche e del loro grado di interattività con l'ambiente socio economico esterno ed infine trarre le dovute informazioni atte ad innescare meccanismi auto correttivi. Per avere una quantificazione dei fenomeni esaminati, è necessario definire una griglia di indicatori per la misurazione delle prestazioni e degli aspetti più significativi della gestione rispetto alle scelte strategiche predefinite.
Nell'ultimo decennio del ventesimo secolo si è andata diffondendo una tecnica, proposta dagli studiosi statunitensi Norton e Kaplan (1996), nota come Balanced
Scorecard57, che costituisce uno strumento di controllo basato su un insieme bilanciato
di indicatori gestionali, qualitativi e quantitativi.
Questi indicatori rappresentano una sorta di sintesi del sistema di reporting e consentono di monitorare l'andamento di una specifica azienda nel tempo, coerentemente con gli obiettivi strategici definiti dal soggetto economico. In sostanza tale strumento di supporto alla pianificazione ed implementazione strategica, permette di tradurre gli indirizzi politici generali in obiettivi operativi oggettivamente misurabili, di definire azioni coerenti rispetto alla mission e alla finalità istituzionale dell'ente.
I benefici attesi dall'applicazione della balanced scorecard nelle amministrazioni pubbliche sono tutti collocabili all'interno delle finalità della valutazione e del controllo strategico, ossia rendere chiara la strategia proposta dagli organi di indirizzo politico, focalizzare i fattori critici del successo di tali strategie, collegare tra loro gli obiettivi operativi alle scelte strategiche, comunicare all'interno e all'eterno dell'ente tali scelte ed infine potenziare i meccanismi di feed back conseguente ad un'adeguata analisi dei risultati.