Analisi del quadro ordinamentale in materia di Performance
3.2 Le criticità e le resistenze al cambiamento
Il discorso impone la valutazione dei vari condizionamenti esterni che nell’ambito della pubblica amministrazione italiana generano spesso una dispersione di potere provocando una generale resistenza al cambiamento.
Infatti, a livello statale, esiste una divisione tra i vari poteri istituzionali e spesso si formano processi e giudizi contrastanti riguardo agli obiettivi e alle modalità del loro perseguimento. Nelle imprese private, invece, i vari organi hanno in genere obiettivi simili.
A ciò si aggiunga che, rispetto ad un dato problema, le competenze sono spesso distribuite fra più livelli istituzionali e, addirittura, può accadere che un ente, o un’unità all’interno di un ente, abbia clientele particolari in grado di esercitare un maggiore potere politico rispetto a quelle dell’ente stesso.
Negli enti pubblici, inoltre, esiste una frattura tra organi di governo e burocrazia. Infatti, mentre i primi hanno di solito un mandato limitato nel tempo, la seconda è composta da persone inamovibili125.
Questa frammentazione rende complessa l’attività di controllo direzionale e l’implementazione di un sistema di pianificazione e controllo efficace. Una conseguenza particolarmente significativa è che in campo pubblico gli organi di governo, per influenzare coloro che non possono essere controllati direttamente, devono ricorrere a strumenti strettamente politici.
A ciò, poi, va aggiunto il carattere politico di molti enti che rispondono del proprio operato all’elettorato. A tal proposito, possono essere illustrate alcune conseguenze di questa situazione ed in particolare:
123 Per un’analisi teorica sul movimento del New Public management e un’evidenza empirica delle
esperienza di applicazione nei differenti sistemi paese si veda in particolare Ferie (1996) e Lane (2000).
124 Per approfondimenti e analisi critiche sugli elementi di crisi del sistema pubblico richiamati in questa
sede si veda in particolare Cassese (1994, 2000), Peters (1995) e Pollit (1996).
125 Se l’organo di governo in carica non condivide un progetto propugnato dalla burocrazia, quest’ultima
può aspettare la scadenza di mandato degli amministratori e sottoporre il progetto ai loro successori. D’altra parte, se l’organo di amministrazione persegue una strategia che la burocrazia non gradisce, quest’ultima può ricorrere a forme di ostruzionismo nell’attesa che la futura amministrazione modifichi la linea di condotta dell’organizzazione.
85 - necessità di rielezione: negli enti pubblici, le decisioni sono il risultato di una molteplicità di pressioni, spesso conflittuali. In parte, queste pressioni politiche sono inevitabili e, in una certa misura, persino opportune, in quanto sostituiscono le forze del mercato. I funzionari eletti, infatti, non possono continuare a svolgere le proprie funzioni se non rieletti. Ciò è possibile se essi, per lo meno in una certa misura, si fanno carico dei bisogni riscontrati nel proprio elettorato, anche se soddisfare tali bisogni potrebbe contrastare con l’interesse dell’organismo più vasto da essi rappresentato. Inoltre, per poter ottenere un sufficiente consenso sui propri programmi, i funzionari eletti dovranno in certe occasioni appoggiare alcuni programmi dei loro colleghi, anche se personalmente non li condividono. Questo fenomeno di reciproco sostegno è presente anche nelle imprese private, seppur in modo meno accentuato ed in linea con gli obiettivi programmati in sede di pianificazione strategica.
- visibilità pubblica: in una società democratica, la stampa e l’opinione pubblica ritengono di avere il diritto di conoscere tutto ciò che c’è da sapere sugli enti pubblici. In alcuni casi, questa “convinzione” è salvaguardata da appositi statuti di libertà di informazione, ma non sempre i canali di diffusione dell’informazione sono imparziali. Sebbene alcune notizie diffuse dai mass media riguardo all’incapacità gestionale degli enti pubblici siano totalmente giustificate, altre sono esagerate, altre trascurano il fatto che gli errori sono inevitabili in qualsiasi organizzazione e altre ancora sono strumentalizzate, in quanto, senza guardare in una prospettiva a lungo termine, bocciano determinati provvedimenti rivolti al cambiamento, giudicandoli solo sull’impatto iniziale o in un’ottica di opposizione.
- pressioni esterne: il processo elettorale e il controllo, che l’opinione pubblica esercita mediante i mezzi di informazione ed i partiti di opposizione, sottopongono i dirigenti delle aziende pubbliche ad un complesso di pressioni più ampie rispetto ai dirigenti di organizzazioni private, rendendo le decisioni prese dai funzionari pubblici sicuramente più controverse di quelle dei colleghi privati. Mancando un indicatore di economicità quale il reddito, queste pressioni possono essere infondate oppure influenzate da mode passeggere. In genere, esse tendono a favorire obiettivi a breve termine e decisioni programmatiche non supportate da un’attenta analisi. Nelle imprese private, invece, il desiderio degli azionisti di conseguire un’adeguata remunerazione del capitale investito genera pressioni per un efficiente utilizzo delle risorse. Negli enti pubblici questo meccanismo viene a mancare.
- restrizioni legislative: gli enti pubblici devono operare entro i limiti definiti dai propri regolamenti interni che sono più restrittivi degli statuti delle società private e spesso
86 prescrivono il rispetto di procedure assai dettagliate. In molti casi, inoltre, la modificazione di questi regolamenti è tutt’altro che semplice.
- rapidità di avvicendamento della dirigenza: in alcune aziende pubbliche si assiste ad un rapido ricambio dei componenti dell’alta direzione a seguito di modificazioni del quadro politico. Ogni cambiamento richiede tempi di apprendimento e molti comportano modifiche nelle priorità perseguite. Questa rapidità di avvicendamento genera però la propensione ad adottare piani e programmi a breve termine, che producono rapidamente risultati visibili a scapito di programmi più impegnativi ed una pianificazione di lungo termine, impedendo quindi un vero percorso di cambiamento.
- rapporto di pubblico impiego: sebbene, in genere, si pensi che le norme regolanti il rapporto di pubblico impiego inibiscano un buon controllo direzionale, non risulta affatto chiaro se tali norme siano così sostanzialmente diverse da quelle vigenti in alcune grandi imprese in materia di personale. Indubbiamente, quanto accade in alcuni enti territoriali sembra confermare la tesi secondo cui il rapporto di pubblico impiego disincentivi l’introduzione di qualsiasi forma di controllo direzionale e di incentivazione del personale. La filosofia di fondo secondo cui “non occorre fare grandi cose, basta non commettere errori gerarchici”, rappresenta certamente un insormontabile ostacolo al miglioramento dell’efficacia organizzativa. D’altra parte anche nelle imprese private esistono regole e condizionamenti di natura legale e contrattuale che certo non favoriscono la ricerca dell’efficacia e dell’efficienza. Si pensi per esempio all’impossibilità di assegnare alle persone compiti non previsti dal mansionario. L’unica differenza è che nelle imprese private i vincoli riguardano principalmente la base dell’organizzazione mentre nel pubblico impiego investono anche i vertici.
- la tradizione: nel XIX secolo, la contabilità aveva principalmente natura fiduciaria; in altri termini, il suo scopo era quello di tenere nota dei fondi affidati ad un’organizzazione per essere certi che fossero spesi onestamente. Nel XX secolo, la contabilità delle imprese ha assunto funzioni molto più vaste. Ad esse sono state attribuite finalità informative sia per la direzione che per gli interessi esterni. Nelle aziende pubbliche le tecniche di contabilità e di controllo direzionale hanno avuto uno sviluppo molto più lento rispetto alle aziende private, le quali hanno dovuto obbligatoriamente adeguarsi al cambiamento imposto dal mercato ed alla logica dell’efficienza per poter continuare a vivere.
- concetto di competenza economica: un concetto semplice ma fondamentale della contabilità moderna è quello della competenza economica. In particolare è importante il concetto di costo senza il quale sarebbero impensabili altre nuove tecniche.
87 Sostanzialmente, incentrare il sistema contabile sulla misurazione dei costi significa rilevare il valore delle risorse consumate piuttosto che il valore delle risorse acquisite (concetto di spesa) o le passività di cui ci si è fatti carico (concetto di obbligazione giuridica) o dei soldi pagati (concetto finanziario). La maggior parte degli enti pubblici, invece, continua a rilevare l’acquisizione di risorse, le obbligazioni giuridiche assunte e le uscite di cassa.
- ostacoli allo sviluppo: poiché nelle aziende pubbliche manca quell’interazione tra mercato e management ed i meccanismi di controllo sono semiautomatici e non supportati dal sistema misura, il ricorso a sistemi di pianificazione e controllo direzionale efficienti è ancora più necessario che nelle imprese private.
Per quale motivo questi enti ne sono rimasti invece sprovvisti? Le spiegazioni possibili sono tre:
In primo luogo, per molti anni, si è sostenuto che le differenze tra pubblico e privato erano tali da rendere impossibile l’utilizzo nel settore pubblico delle tecniche di controllo direzionale sviluppate dal settore privato. A sostegno di questa tesi, a metà del secolo scorso sono stati pubblicati vari articoli di eminenti studiosi, ed ancora oggi questo atteggiamento continua ad essere implicito in alcuni testi di contabilità pubblica;
In secondo luogo, il parlamento e gli organi politici si erano abituati a una determinata struttura del bilancio preventivo e erano riluttanti ad adottarne una nuova. Data l’importanza del bilancio preventivo, questa decisione influisce sull’intero sistema di controllo direzionale, essendo il bilancio stesso il documento di base in cui confluisce in termini economici e finanziari la programmazione strategica dell’ente. Da una parte, questa riluttanza può essere spiegata in termini di inerzia, dall’altra riflette anche il timore, generalmente ingiustificato, di un tentativo di limitare la discrezionalità e la flessibilità del potere necessario per la soddisfazione degli interessi politici;
In terzo luogo, molti funzionari pubblici si rendono conto che un buon sistema di controllo direzionale è un’arma a doppio taglio dato che fornisce nuove informazioni sia alla direzione sia all’esterno e cioè ai cittadini. Solitamente questo secondo aspetto è tutt’altro che gradito ai dirigenti dell’ente in oggetto per ragion ben comprensibili anche se non accettabili.