I principi del Decreto Brunetta

Da molti studiosi-analisti, e non solo in Italia, è stata sottolineata la necessità di orientare in modo significativo la ricerca nell'ambito del management pubblico sui fattori che determinano la scarsa produttività di questo settore. Infatti, questo contesto, spesso malato di autoreferenzialità, negli ultimi anni ha erogato prestazioni con scarsa produttività, adottando comportamenti tesi a dimostrare che le carenze dei servizi resi erano determinati più dall'inadeguatezza quantitativa e qualitativa delle risorse destinate allo scopo che da azioni inefficienti ed inadeguate.

La normativa italiana, a partire dalla fine degli anni '90, come visto, contiene continui e puntuali riferimenti alla necessità di introdurre e applicare in modo diffuso, nell'amministrazione pubblica, principi e criteri aziendali, idonei a coniugare la legittimità e la correttezza dell'azione amministrativa con l'efficacia delle politiche di intervento pubblico, l'efficienza nell'impiego delle risorse e l'economicità della gestione. Se appare, quindi, evidente la necessità per ogni amministrazione pubblica di dotarsi di un sistema di misurazione e valutazione della performance, è opportuno soffermarsi ed approfondire i principi di riferimento a cui tale sistema deve ispirarsi.

Al tema sono dedicati in particolare gli articoli 2 e 3 del d.lgs. n. 150/2009: il primo descrittivo dell'oggetto e delle finalità del sistema di misurazione e valutazione, il secondo illustrativo dei principi generali ispiratori a cui lo strumento deve rifarsi. Nell'articolo 2149 è molto significativo l'ordine con cui sono presentate le finalità del sistema da adottare per valutare le strutture ed i dipendenti:

- in primo luogo, si specifica che lo strumento serve per assicurare elevati standard qualitativi e quindi economici del servizio; un ordine non casuale. Infatti, nelle PA, l'obiettivo di sostenibilità economica non può essere anteposto a quello della qualità, intesa come capacità di risposta ai bisogni dei cittadini, altrimenti si rischierebbe di mettere in discussione la missione stessa del soggetto pubblico ossia garantire la massima qualità con un ottimale consumo di risorse, senza sprechi ed inefficienze; - in secondo luogo, viene esplicitato il modo con cui si vuole perseguire tale finalità,

ossia la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa ed individuale. Anche in questo passaggio il termine valorizzazione assume un significato importante, in virtù del fatto che si vuole sottolineare la necessità di dare spazio al merito e alla best

149 _{Articolo 2 “Oggetto e finalità”: le disposizioni contenute nel presente Titolo disciplinano il sistema}

di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle PA il cui rapporto di lavoro è disciplinato dall'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, al fine di assicurare elevati standard qualitativi ed economici del servizio tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa e individuale.

107 practice, facendo emergere con evidenze quantitative l'ottimo lavoro che in molti contesti pubblici viene realizzato.

Per quanto concerne i principi generali di riferimento, l'articolo 3150 ne elenca molteplici e fortemente integrati tra loro. Nel primo comma, si fa riferimento al ruolo rivestito dalla misurazione e dalla valutazione della performance nel processo di miglioramento della qualità dei servizi pubblici ma anche al processo di apprendimento e di crescita delle competenze professionali degli operatori. Per perseguire tale finalità, il sistema di misurazione e valutazione della performance deve essere introdotto in linea con i seguenti principi:

- centralità degli outcome: nel quarto comma dell'articolo terzo, viene enunciato un principio di fondamentale importanza. Si stabilisce categoricamente che i criteri con cui le amministrazioni pubbliche definiscono i metodi e gli strumenti per misurare, valutare e premiare la performance individuale ed organizzativa, devono tener conto strettamente del soddisfacimento dell'interesse del destinatario dei servizi e degli interventi. Il concetto appare scontato solo in teoria, in quanto nella prassi le amministrazioni spesso si organizzano tenendo conto più degli interessi dei dipendenti e dei risultati interni che dell'utenza esterna e dei cittadini151. Le organizzazioni,

150 _{Articolo 3 “Principi generali”: l’articolo si compone di sei commi ed in particolare:}

1. La misurazione e la valutazione della performance sono volte al miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche nonché alla crescita delle competenze professionali, attraverso la valorizzazione del merito e l'erogazione dei premi per i risultati perseguiti dai singoli e dalle unità organizzative in un quadro di pari opportunità di diritti e doveri, trasparenza dei risultati delle amministrazioni pubbliche e delle risorse impiegate per il loro perseguimento.

2. Ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare ed a valutare la performance con riferimento all'amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti, secondo modalità conformi alle direttive impartite dalla CIVIT;

3. Le amministrazioni pubbliche adottano modalità e strumenti di comunicazione che garantiscono la massima trasparenza delle informazioni concernenti le misurazioni e le valutazioni della performance. 4. Le amministrazioni pubbliche adottano metodi e strumenti idonei a misurare, valutare e premiare la performance individuale e quella organizzativa, secondo criteri strettamente connessi al soddisfacimento dell'interesse del destinatario dei servizi e degli interventi.

5. Il rispetto delle disposizioni del presente Titolo è condizione necessaria per l'erogazione di premi legati al merito ed alla performance.

6. Fermo quanto previsto dall'articolo 13, dall'applicazione delle disposizioni del presente Titolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Le amministrazioni interessate utilizzano a tale fine le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.

151 _{Nelle organizzazioni che operano sul mercato in contesti competitivi il cliente riesce, con il suo diritto}

di scelta, ad occupare una posizione di preminenza e di potere tale da indurre le organizzazioni stesse ad impostare tutta la loro azione in termini di risposta ai suoi bisogni. I risultati economico-finanziari di breve termine, ossia in primo luogo il profitto, risultano già indicatori precisi della capacità aziendale di essere efficace, cioè in grado di rispondere adeguatamente alle esigenze della domanda. Come già visto nei capitoli precedenti, nella realtà della pubbliche amministrazioni, le possibilità di scelta del cliente/utente sono estremamente limitate e sicuramente scarsamente facilitate dall'operatore pubblico. Inoltre, l'utente si trova in molti casi in situazione di asimmetria informativa, ossia in possesso di informazioni, conoscenze e competenze assai minori rispetto al soggetto erogatore e quindi incapace di dare un giudizio consapevole sulla qualità del servizio ricevuto. In molti casi, poi, l'utente potrà esprimere un giudizio corretto sul servizio ricevuto solo a distanza di tempo, considerando l'utilità del servizio mentre,

108 erogatrici di servizi, infatti, non si limitano ad offrire un servizio ma in realtà propongono un “sistema di servizi”, dove gli aspetti centrali sono integrati da componenti accessorie, spesso di uguale rilevanza agli occhi dell'utente. Il giudizio di quest'ultimo, per costituire un valido ausilio alle scelte strategiche ed organizzative delle aziende pubbliche, deve essere articolato nel dettaglio, per cogliere tutti gli aspetti centrali ed accessori rilevanti per soddisfare i suoi bisogni152_.

Partire dalle esigenze dei cittadini nella progettazione del sistema di misurazione e valutazione della performance impone, quindi, l'attivazione di una serie di strumenti atti a raccogliere sistematicamente la “voce dell'utenza” e deve trovare collocazione all'interno di un meccanismo di rilevazione dotato di sistematicità, conseguente al fatto che i bisogni si evolvono e si modificano nel tempo153;

- valorizzazione del merito, sia in termini individuali che di struttura di appartenenza; questo punto viene ripreso nel secondo comma sottolineando che il sistema deve garantire un'adeguata pervasività in tutti i livelli dell'organizzazione fino a raggiungere il singolo operatore. Inoltre, nel quinto comma si fa riferimento alla necessaria coerenza tra il sistema di valutazione della performance e l'erogazione dei premi legati al merito. Tale principio nel contesto pubblico è stato disatteso, con erogazione di “premi a pioggia” tra i dipendenti, senza alcun riferimento ai risultati effettivamente conseguiti. Molti studiosi-economisti154 hanno, infatti, sottolineato come sia ancora possibile una via di risanamento della pubblica amministrazione che punti sul merito, la trasparenza e la responsabilità;

- garanzia di pari opportunità di diritti e doveri: in questo modo, si sottolinea non solo l'aspetto del diritto del dipendente ma anche della sua responsabilità nei confronti della collettività per il cui bene è chiamato ad operare;

- trasparenza nei risultati conseguiti: quest'ultimo punto viene ripreso anche nel terzo comma e successivamente in altri articoli del decreto, in quanto rappresenta la leva strategica fondamentale per rafforzare il ruolo del mercato e, pertanto, dei cittadini all’interno del complesso processo di miglioramento della pubblica amministrazione. nel breve termine, sarà portato ad esprimere un giudizio solo su quanto è in grado di presidiare, ossia gli aspetti accessori e non centrali del servizio stesso.

152 _{Strumenti, quali la carta dei servizi, in cui la pubblica amministrazione si prendeva precisi impegni in}

termini di livello di servizio in linea con le esigenze dell'utenza, sono in passato falliti proprio perché non hanno rappresentato un vero e proprio contatto con l'utenza. Questi strumenti si sono in realtà trasformati in documenti con una lista di recapiti telefonici, spesso sbagliati, con la rappresentazione dell'organigramma delle amministrazioni pubbliche il più delle volte incomprensibile alla maggior parte dei lettori per il loro linguaggio criptico e pieno di sigle.

153 _{Gli strumenti per far ciò si dividono in due tipologie che vanno fra loro integrate: analisi quantitative, per}

capire composizione e caratteristiche dei propri utenti, e qualitative, per riconoscere i bisogni specifici e le aspettative di ogni segmento a cui l'amministrazione si rivolge.

109 Essa rappresenta una leva determinante per l'accountability in quanto si ritiene che la misurazione dei risultati conseguiti possa tradursi in un processo di responsabilizzazione degli operatori, nella misura in cui si lega alla pubblicazione dei dati e quindi ad un ritorno informativo sia per le pubbliche amministrazioni che per i suoi operatori e cittadini. In questa prospettiva, con il termine accountability si intende appunto il rendere conto del proprio operato con misurazioni oggettive, chiare e trasparenti. Il miglioramento delle performance complessive va, pertanto, realizzato progettando un sistema che, partendo dai bisogni dei cittadini, punti alla crescita delle competenze professionali e delle responsabilità del personale impiegato, nell’ambito di un approccio di pari opportunità tra diritti e doveri e nella piena comunicazione delle informazioni circa persone, processi e risultati. Dalla semplice lettura dell’articolo 3 emerge con certezza la finalità dell’intero intervento normativo. Le amministrazioni, considerando il Mercato uno strumento per analizzare le istanze dei cittadini ed individuare i bisogni da soddisfare, in coerenza con la propria missione istituzionale, organizzano, attraverso la piena valorizzazione del proprio Management, processi manageriali di pianificazione, controllo, misurazione e valutazione delle attività, dei costi e degli obiettivi per conseguire la piena soddisfazione dei bisogni nel rispetto dell’equilibrio economico, finanziario e comportamentale.