Analisi del quadro ordinamentale in materia di Performance
3.9 L’etica e la corruzione nella PA
Dall’analisi sistemica del d.lgs. n. 150/2009, in collegamento con la normativa in materia di bilancio e trasparenza, si evince come il legislatore abbia voluto indubbiamente far confluire all’interno di un unico momento, quello della “performance”, tutte le dimensioni che di fatto condizionano i risultati delle pubbliche amministrazioni.
Forse nel disegno complessivo di trasformazione della pubblica amministrazione, solo indirettamente è stato trattato il rapporto tra organi di indirizzo e organi di gestione e l’impatto dei comportamenti della funzione politica nell’ambito della performance complessiva e generale della PA italiana.
138 Sarebbe stato opportuno, per non dire necessario, visto anche il momento storico e le condizioni economiche e sociali del Paese, procedere anche in tal senso attraverso una maggiore responsabilizzazione della classe politica, che rimane pur sempre il “centro decisionale” in cui maturano le linee strategiche dell’intera collettività e nel quale spesso si annidano le ambiguità di un intero Paese186.
Sviluppo economico e legalità sono due entità strettamente connesse e indivisibili in un contesto territoriale che vuole progredire. Le notizie che in questi ultimi anni hanno inondato le pagine dei giornali hanno evidenziato una situazione di emergenza sul tema dell’illegalità e della corruzione stimolando notevolmente il dibattito sociale e politico conclusosi con l’adozione della legge n. 190/2012.
Tuttavia, solo in parte, attraverso la legge n. 190/2012, recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, si è affrontato il tema della corruzione e dell’illegalità all’interno della macchina amministrativa statale, che come noto, genera forti contraddizioni ed un grande spreco di risorse pubbliche. Non a caso Bill Emmot (ex direttore dell’Economist) ha sostenuto che “La legge per combattere la corruzione è importante ma all’Italia serve anche una rivoluzione culturale”.
Il tema è delicato; se ci fosse la volontà di far partire questa rivoluzione culturale, si dovrebbe partire dall’analisi quantitativa del fenomeno corruttivo per capirne effettivamente la portata e la dimensione e soprattutto quanto la stessa toglie al circuito legale dell’economia italiana. Quanto “costa” all’Italia la corruzione? Sono disponibili statistiche che evidenziano la dimensione del fenomeno corruttivo? Esistono dati per valutare i costi sociali ed economici della corruzione?
Eccezion fatta per l’iniziativa di alcuni studiosi e di qualche associazione, nessuno in Italia ha studiato sistematicamente un fenomeno così capillare e dannoso per il Paese187.
Il Rapporto sulla corruzione presentato nel 2012 da Don Ciotti e curato da Libera, Legambiente, Avviso Pubblico (Corruzione. La tassa occulta che impoverisce e inquina il Paese. Roma, 1 Ottobre 2012) propone solo alcune stime sui costi della corruzione.
Nel mondo sono pagati più di 1000 miliardi di dollari di tangenti e quindi circa il 3% del PIL mondiale non viene usato nell’economia legale per finalità di crescita e di
186 Mario Draghi ex governatore della Banca d’Italia e ora presidente della BCE, in un discorso, dell’ormai
lontano 2010, lontano non tanto in termini temporali quanto in senso economico e politico, sosteneva in sintesi “più onesti più ricchi”: «Quando in un individuo convivono rigore scientifico e senso delle istituzioni, lo sviluppo economico del paese è maggiore». (La Repubblica)
187 Brasili C. (2012) in “Dare i numeri sulla corruzione non è facile o I numeri della corruzione, per non
dare i numeri”, nell’ambito del Progetto “Alla ricerca della legalità perduta. Gioca il tuo ruolo” a cura del Dipartimento di Scienze Statistiche “Paolo Fortunati” dell’Università di Bologna;
139 sviluppo. Per l’Italia questa stima in termini puramente contabili porta un onere della corruzione sul bilancio di circa 50-60 miliardi annui attestata prima e smentita poi dalle diverse Relazioni Annuali della Corte dei Conti188.
Gli indicatori proposti a livello internazionale per misurare la corruzione sono quasi esclusivamente basati sulla percezione del fenomeno e tra i quali assumono rilevanza il World Governance Indicators della World Bank ed il Corruption Perception Index della Transparency International.
La definizione del World Governance Indicators attualmente in uso dalla World Bank mette in evidenza come la governance sia costituita dalle tradizioni e dalle istituzioni tramite le quali l’autorità viene esercitata in un Paese. Ciò include: i processi attraverso i quali i governi vengono selezionati, monitorati e rimpiazzati; la capacità del governo di formulare ed implementare le politiche; il rispetto dei cittadini e dello Stato per le istituzioni che governano le loro interazioni sociali ed economiche. Tramite questa definizione la World Bank individua sei dimensioni della governance, le quali rendono il fenomeno misurabile e comparabile tra vari Paesi189.
È opportuno sottolineare come le sei dimensioni individuate dalla Banca Mondiale si basino su dati non oggettivi, bensì su interviste somministrate a organizzazioni non governative, organizzazioni multilaterali o su studi effettuati sia da gruppi privati che pubblici. L’utilizzo di questi indicatori viene da più parti osteggiato, in quanto non in grado di misurare l’oggettiva qualità delle istituzioni bensì l’output prodotto da certe politiche indipendentemente da chi sia stato ad implementarle.
188 Il peggioramento della percezione della corruzione, comunemente detta anche “tassa occulta”, ha un
impatto rilevante su diverse grandezze economiche. Un peggioramento di un punto dell’indice di percezione della corruzione (il Corruption Perception Index, CPI, di Transparency International) in un campione consistente di Paesi porta una riduzione del PIL pro capite dello 0,41% e riduce la produttività del 4% rispetto al PIL. L’Italia ha visto arretrare le proprie posizioni rispetto al punteggio del CPI da 5,5 a 3,9 e si stima quindi una perdita di circa 10 miliardi di euro annui di ricchezza e di oltre il 6% in termini di produttività. La percezione di un Paese corrotto, in modo rilevante, allontana anche gli investimenti esteri. Solo imprenditori spregiudicati e che conoscono le “regole” della corruzione sono disposti ad investire nei Paesi percepiti come corrotti. Il Rapporto citato evidenzia anche una relazione inversa tra costo elevato della corruzione e qualità dei controlli. Non è un caso, inoltre, che in periodi come questo, di crisi economica, emergano più frequentemente i casi di corruzione: la torta dei “bilanci pubblici” si restringe e questo crea frizioni e contrasti per accaparrarsi la fetta più grande ed espone maggiormente i protagonisti dei fenomeni corruttivi a illazioni e denunce.
189 La prima parte della definizione, che sottolinea le modalità con le quali i governi vengono istituiti,
monitorati e sostituiti, viene colta da due indicatori: Voice and Accountability e Political Stability and Absence of
Violence/Terrorism. La capacità del governo di creare delle politiche pubbliche e di metterle in atto viene
misurata da altri due indicatori: Government Effectiveness e Regulatory Quality. Le ultime due dimensioni individuate dalla Banca Mondiale fanno riferimento al rispetto nutrito dai cittadini e dallo Stato per le istituzioni che regolano la loro vita quotidiana in cui rientra il tema della corruzione. Rule of Law, considera il grado di legalità del Paese, in particolar modo la qualità dei diritti di proprietà, le forze armate, il sistema giudiziario e il Control of Corruption che cerca di misurare fino a che punto il potere pubblico viene esercitato per perseguire interessi personali, misurando sia la corruzione burocratica che forme di corruzione più rilevanti.
140 L’indice di misurazione spazia da -2,5 a +2,5, assumendo come 0 la media mondiale (vedi figura 15). A valori più bassi corrisponde un valore inferiore dell’indice e quindi una minore capacità di contrasto alla corruzione. Nel grafico sono presenti anche la linea relativa all’UE a 27 e quella dell’UE a 15 che, ovviamente, mostrano valori superiori all’Italia. Dal 1996 al 2008 l’Italia ha avuto valori superiori allo 0, dal 2008 l’indice presenta valori negativi.
Figura 15: Valore dell’indice World Governance Indicators (fonte: Banca Mondiale 2011)
Il Corruption Perception Index della Transparency International è uno degli indicatori più diffusi ed utilizzati dal 1995 e, a livello territoriale, copre circa 180 Paesi. Esso è frutto di questionari rivolti ad esperti del settore: businessmen, studiosi, individui con incarichi istituzionali e di valutazione circa le performance di un Paese fornite da gruppi di analisti esperti in materia190.
I dati circa la percezione della corruzione nel 2011 mostrano come un’ampia maggioranza dei 183 Paesi considerati mostri dei punteggi uguali o inferiori a 5, dimostrando come il fenomeno della percezione della corruzione sia molto diffuso a livello globale. La Nuova Zelanda (9,5), la Danimarca e la Finlandia (9,4) sono i tre Paesi percepiti come meno corrotti, mentre la Corea del Nord e la Somalia sono in fondo
190 L’idea presupposta di tale indice è che più analisi vi saranno riguardo un certo fenomeno, più lo
scenario finale, tramite un assemblaggio dei vari risultati ottenuti, corrisponderà al vero. Un Paese, per essere incluso all’interno dell’analisi di TI, deve garantire almeno tre fonti di informazione. Questa clausola spiega anche perché non sempre il CPI copra lo stesso numero di Paesi. I dati utilizzati vengono raccolti negli ultimi due anni precedenti la pubblicazione del rapporto. I punteggi ottenibili da un Paese spaziano da un minimo di 0 (alto livello di corruzione percepita) ad un massimo di 10 (basso livello di corruzione percepita).
Control of Corruption 1996-2010
-2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010141 alla graduatoria con un punteggio pari a 1. L’Italia nel 2011 ha un valore dell’indice di 3,9 (vedi figura 16) e si trova al sessantanovesimo posto in graduatoria in compagnia di Ghana, Macedonia e Samoa. La percezione della corruzione è peggiorata in buona parte del mondo negli anni dal 2000 al 2011.
Figura 16: Valore dell’indice Corruption Perception Index (fonte: Transparency International 2011)
La Transparency International offre diversi strumenti in grado di valutare altri aspetti della corruzione: il Bribe Payers Index, che misura l’inclinazione dei privati a pagare tangenti ai membri della PA ed il Global Corruption Barometer, che invece è costruito sia sulla percezione che sull’esperienza concreta della corruzione per gli abitanti dei singoli Stati, ed è elaborato per i diversi settori della vita politica, sociale ed economica di ogni Paese.
Quest’ultimo indice è in grado di misurare settorialmente il grado di percezione della corruzione e indica i settori (sanità, istruzione, partiti politici, giudiziario, ecc…) percepiti dalla popolazione come più corrotti.
Ovviamente diverse sono le critiche sollevate circa l’utilizzo di questi dati per una valutazione della portata e della rilevanza della corruzione. Gli indicatori, brevemente descritti, misurano la percezione di un fenomeno, che può essere influenzata da diversi fattori estranei al fenomeno corruttivo quali l’influenza dei media, le campagne anti- corruzione messe in pratica dai governi e le diverse concezioni culturali della corruzione. Tuttavia, l’assenza di altri dati utilizzabili per effettuare delle comparazioni cross-country e la grande varietà di fonti utilizzate giustificano sicuramente l’utilizzo di questi indici.