0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
142 Anche queste valutazioni hanno spinto il nostro Paese ad affrontare il tema con maggiore convinzione. Del resto la performance è un concetto ampio e, se davvero si vuole perseguire un processo di cambiamento che coinvolga tutta la pubblica amministrazione, è necessario affrontare tutte le dimensioni che la condizionano.
La legge n. 190/2012 individua nell’Autorità Nazionale Anti Corruzione ( ex CIVIT191) l’ente deputato a coordinare, controllare e analizzare lo stato di attuazione della normativa. L’intervento legislativo si muove nella direzione di rafforzare l'efficacia e l'effettività delle misure di contrasto al fenomeno corruttivo puntando ad uniformare l'ordinamento giuridico italiano agli strumenti sovranazionali di contrasto alla corruzione già ratificati dal nostro Paese (come la Convezione ONU di Merida e la Convenzione Penale sulla corruzione di Strasburgo).
Alla Commissione di cui sopra, il legislatore ha voluto affiancare anche il Dipartimento della Funzione Pubblica per l’attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione elaborate a livello nazionale e internazionale192.
Con l’introduzione della legge n. 190/2012, tutte le pubbliche amministrazioni sono chiamate a predisporre un piano di prevenzione che consiste in una valutazione delle possibili esposizioni dei propri uffici a fenomeni corruttivi e nell’indicazione delle misure adottate per prevenirli.
191 L’art. 1, c. 2 della Legge 190/2012 recita: Le funzioni svolte dall’Autorità sono funzioni consultive, di
vigilanza e di controllo. In particolare l’Autorità collabora con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali ed internazionali competenti e approva il Piano Nazionale Anticorruzione predisposto dal DFP, analizza le cause e i fattori della corruzione e individua gli interventi che ne possono favorire la prevenzione e il contrasto, esprime pareri facoltativi agli organi dello Stato e a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, e successive modificazioni, in materia di conformità di atti e comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti, collettivi e individuali, regolanti il rapporto di lavoro pubblico. Inoltre esprime pareri facoltativi in materia di autorizzazioni, di cui all’art. 53 del d.lgs. n. 165/2001, e successive modificazioni, allo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti amministrativi dello Stato e degli enti pubblici nazionali, esercita la vigilanza e il controllo sull’effettiva applicazione e sull’efficacia delle misure adottate dalle PPAA e sul rispetto delle regole sulla trasparenza dell’attività amministrativa e riferisce al Parlamento, presentando una relazione entro il 31 dicembre di ciascun anno, sull’attività di contrasto della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione e sull’efficacia delle disposizioni vigenti in materia.
192 Il comma 4 dell’articolo 1 recita: Il Dipartimento della Funzione Pubblica, anche secondo linee di
indirizzo adottate dal Comitato interministeriale istituito e disciplinato con decreto del PCM, coordina l'attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione elaborate a livello nazionale e internazionale, promuove e definisce norme e metodologie comuni per la prevenzione della corruzione, coerenti con gli indirizzi, i programmi e i progetti internazionali, predispone il Piano nazionale anticorruzione, anche al fine di assicurare l'attuazione coordinata delle misure di cui alla lettera a), definisce modelli standard delle informazioni e dei dati occorrenti per il conseguimento degli obiettivi previsti dalla presente legge, secondo modalità che consentano la loro gestione ed analisi informatizzata e definisce criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione e misure per evitare sovrapposizioni di funzioni e cumuli di incarichi nominativi in capo ai dirigenti pubblici, anche esterni.
143 A tal fine, in collegamento con il principio di valorizzazione delle risorse umane, le amministrazioni devono adottare procedure appropriate per selezionare e formare, in collaborazione con la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (oggi Scuola Nazione di Amministrazione)193, i dipendenti chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e funzionari.
L'art. 1, comma 7, della suddetta legge prevede, inoltre, la nomina nell'ambito delle pubbliche amministrazioni del Responsabile della Prevenzione della Corruzione, che ai sensi dell’articolo 43 del d.lgs. n. 33/2013, svolge, di norma, anche le funzioni di Responsabile della Trasparenza194.
Con l’individuazione del Responsabile della Corruzione, si è voluto concentrare in un unico soggetto le iniziative e le responsabilità per il funzionamento dell'intero meccanismo della prevenzione. Tuttavia, dovendo contemperare questo intento con il carattere complesso dell'organizzazioni, tenendo conto anche dell'articolazione per centri di responsabilità, è stata prevista la possibilità di individuare dei referenti per la corruzione che operano nelle strutture dipartimentali o territoriali.
Questi ultimi agiscono su richiesta del responsabile, il quale rimane comunque il riferimento per l'implementazione dell'intera politica di prevenzione nell'ambito dell'amministrazione e per le eventuali responsabilità che ne dovessero derivare. Le modalità di raccordo e di coordinamento tra il responsabile della prevenzione e i referenti potranno essere inserite nel piano triennale di prevenzione in modo da creare
193 L’articolo 1, comma 11 recita: ”La SSPA, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e
utilizzando le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, predispone percorsi, anche specifici e settoriali, di formazione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni statali sui temi dell'etica e della legalità. Con cadenza periodica e d'intesa con le amministrazioni, provvede alla formazione dei dipendenti pubblici chiamati ad operare nei settori in cui e' più elevato, sulla base dei piani adottati dalle singole amministrazioni, il rischio che siano commessi reati di corruzione”.
194 La norma stabilisce che "l'organo di indirizzo politico individua, di norma, tra i dirigenti amministrativi di ruolo di
prima fascia in servizio, il responsabile della prevenzione della corruzione”. Come si desume dal tenore della
disposizione, la legge pone una regola generale esprimendo un criterio di preferenza, ma non contiene una regola rigida, ammettendo con l'espressione "di norma" una certa flessibilità che consente di scegliere motivate soluzioni gestionali differenziate, giustificate dalle specificità organizzative. Tuttavia la designazione dei responsabili della prevenzione deve essere comunicata all’ANAC che ha dedicato un'apposita sezione del sito alla raccolta dei relativi dati. La legge non prevede un termine per la nomina e, pertanto, le amministrazioni debbono provvedere tempestivamente. Il provvedimento di nomina è di competenza dell'organo di indirizzo politico e, quindi, anche in questo caso l’Alta Direzione è chiamata a scegliere in coerenza con l’intero piano strategico dell’Ente. La scelta deve ricadere preferibilmente su dirigenti iscritti alla prima fascia del ruolo dell'amministrazione che effettua la nomina. Nelle amministrazioni il cui ordinamento non prevede un'articolazione del ruolo in fasce, la scelta, prioritariamente, deve ricadere su un dirigente appartenente al ruolo, che sia titolare di incarico di ufficio di livello dirigenziale generale ovvero articolato al suo interno in strutture organizzative dirigenziali di secondo livello. In proposito, considerato il ruolo e le responsabilità attribuiti dalla legge al responsabile della prevenzione, è importante che la scelta ricada su un dirigente che si trovi in una posizione di relativa stabilità, per evitare che la necessità di intraprendere iniziative penetranti nei confronti dell'organizzazione amministrativa possa essere compromessa anche solo potenzialmente dalla situazione di precarietà dell'incarico
144 un meccanismo di comunicazione/informazione e input/output per l'esercizio della funzione.
L’organo di indirizzo politico, entro il 31 gennaio di ogni anno, adotta il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (PTPC)195, e lo trasmette al Dipartimento della Funzione Pubblica e all’ANAC. La sua elaborazione non può essere affidata a soggetti esterni e il mancato rispetto dei termini espone a responsabilità dirigenziale. Si evince, fin da subito, il collegamento temporale con gli altri documenti previsti all’interno del ciclo della performance. L’intento del legislatore, raccordando i termini di presentazione, è quello di individuare un unico momento nel quale far confluire tutte le dimensioni di risultato.
Pertanto, entro il 31 gennaio di ogni anno, i processi preventivi di analisi, studio e elaborazione dovranno concludersi per dare spazio ai processi di gestione, monitoraggio e controllo delle attività, dei costi e dei risultati.
La legge n. 190 attribuisce al responsabile della corruzione un notevole peso, facendo ricadere, sul soggetto incaricato anche una responsabilità generale connessa all’immagine dell’amministrazione a cui sono rapportate determinate sanzioni.
E’ pertanto evidente che il legislatore, così come nel Decreto Brunetta, al fine di ripristinare percorsi di fiducia verso le istituzioni, superando il carattere dell’impersonalità, ha inteso rimarcare le responsabilità soggettive del management nell’ambito dei processi di miglioramento delle organizzazioni che passano oltre che per le competente tecniche e specialistiche, anche attraverso comportamenti etici e legali196.
Al comma 15, peraltro, viene riproposto il collegamento tra performance, trasparenza e legalità e viene sancito il principio fondamentale della trasparenza dell'attività amministrativa, che costituisce livello essenziale delle prestazioni
195 L’articolo 1, comma 10 stabilisce che il responsabile della Trasparenza provvede anche alla verifica
dell'efficace attuazione del piano e della sua idoneità, nonché a proporre la modifica dello stesso quando sono accertate significative violazioni delle prescrizioni ovvero quando intervengono mutamenti nell'organizzazione o nell'attività dell'amministrazione, alla verifica, d'intesa con il dirigente competente, dell'effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione e ad individuare il personale da inserire nei programmi di formazione di cui al comma 11.
196 L’articolo l, comma 12 recita: In caso di commissione, all'interno dell'amministrazione, di un reato di
corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, il responsabile individuato ai sensi del comma 7 del presente articolo risponde ai sensi dell'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive modificazioni, nonché sul piano disciplinare, oltre che per il danno erariale e all'immagine della pubblica amministrazione, salvo che provi di avere predisposto, prima della commissione del fatto, il piano di cui al comma 5 e di aver osservato le prescrizioni di cui ai commi 9 e 10 del presente articolo e di aver vigilato sul funzionamento e sull'osservanza del piano. All’articolo 1, comma 13, è prevista un’apposita sanzione disciplinare che non può essere inferiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da un minimo di un mese ad un massimo di sei mesi.
145 concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Anche con la legge n. 190/2012, il legislatore, proseguendo nel percorso di riforma, rafforza e anticipa i contenuti che saranno emanati dal d.lgs. n. 33/2013 e nel quale sono stati integrate le istanze e le sollecitazioni provenienti dagli interventi normativi precedenti. Non a caso, gli obblighi di pubblicazione previsti dal Capo IV e V del decreto n. 33/2013 rispondono agli input definiti dal comma 16 della legge n. 190/2012 la quale individua i settori e le attività particolarmente esposte al rischio corruzione197. Infatti, ai sensi dell’articolo 1, comma 16 della legge n. 190/2012, le PA devono assicurare i livelli essenziali di trasparenza con particolare riferimento ai procedimenti di:
a) autorizzazione o concessione;
b) scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi;
c) concessione ed erogazione di sussidi, contributi e vantaggi economici in genere; d) concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera.
L’articolo suddetto, individuando di fatto le attività più esposte al rischio di corruzione, ed integrando tale leva con quella della trasparenza, impone a tutte le pubbliche amministrazioni di formulare un’apposita strategia di prevenzione attraverso l’attivazione di azioni ponderate e coerenti, capaci di ridurre significativamente il rischio di comportamenti illegali. A tal fine, è necessario sistematizzare e descrivere ogni processo delineando per ognuno di essi:
un programma di attività derivante da una prima fase di analisi; i meccanismi e gli strumenti atti a prevenire il rischio di corruzione; le modalità per verificarne l’attuazione;
le modalità per implementarlo e aggiornarlo.
E’ evidente che la legge impone alle amministrazioni di individuare i singoli programmi all’interno delle relative missioni istituzionali e, per ogni programma, i relativi processi a rischio. Alcuni procedimenti, corrispondono alle aree di rischio obbligatorie indicate nel PNA (Allegato 2) ed in particolare:
processi finalizzati all’acquisizione e alla progressione del personale;
197 L’art. 1, c. 16 recita: Le pubbliche amministrazioni assicurano i livelli essenziali di cui al comma 15 del
presente articolo con particolare riferimento ai procedimenti di: a) autorizzazione o concessione;
b) scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al d.lgs. n. 163/2006;
c) concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati;
d) concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera di cui all'articolo 24 del citato decreto legislativo n.150 del 2009.
146 processi finalizzati all’affidamento di lavori, servizi e forniture nonché all’affidamento di ogni altro tipo di commessa o vantaggio pubblici disciplinato dal d.lgs. n. 163/2006;
processi finalizzati all’adozione di provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato per il destinatario;
processi finalizzati all’adozione di provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato per il destinatario. La mappatura dei processi198 nell’ambito dei relativi programmi di gestione deve consentire alle amministrazioni l’esplicitazione del processo di gestione del rischio199, inteso come l’insieme coordinato di attività per guidare e controllare l’amministrazione in riferimento ai rischi stessi. Tale identificazione dei rischi deve avvenire tramite un percorso di analisi e ponderazione200.
Il processo di valutazione dei rischi, coordinato dal Responsabile della Corruzione, d’intesa con i referenti, i dirigenti e l’Alta Direzione, è utile e necessario sia per approfondire le conoscenze interne della gestione, sia per responsabilizzare i singoli operatori circa le criticità da affrontare e prevenire. Tale analisi deve essere realizzata utilizzando la duplice prospettiva che considera:
l’impatto del rischio; la probabilità.
A tal fine, vengono adottate le due griglie di valutazione proposte nel PNA (allegato n. 5) di cui una per la valutazione dell’impatto e l’altra per la valutazione della probabilità.
Per la valutazione dell’impatto del rischio i driver indicati nell’allegato 5 del PNA riguardano l’Impatto Organizzativo, l’Impatto Economico, l’Impatto Reputazionale e l’Impatto
198 Per processo si intende un insieme di attività interrelate che creano valore trasformando delle risorse
(input del processo) in un prodotto (output del processo) destinato ad un soggetto interno o esterno all'amministrazione (utente). Il processo che si svolge nell’ambito di un’amministrazione può da solo portare al risultato finale o porsi come parte o fase di un processo complesso, con il concorso di più amministrazioni. Il concetto di processo è più ampio di quello di procedimento amministrativo e comprende anche le procedure di natura privatistica
199 Per “gestione del rischio” si intende l’insieme delle attività coordinate per guidare e controllare
l’amministrazione con riferimento al rischio. I principi fondamentali consigliati nel PNA per una corretta gestione del rischio sono desunti dai Principi e linee guida UNI ISO 31000:2010, che rappresentano l’adozione nazionale, in lingua italiana, della norma internazionale ISO 31000.
200 L’identificazione consiste nella ricerca, individuazione e descrizione dei rischi. L’attività di
identificazione richiede che per ciascun processo o fase di processo siano fatti emergere i possibili rischi di corruzione. L’analisi del rischio consiste invece nella valutazione della probabilità che il rischio si realizzi e delle conseguenze che il rischio produce (probabilità e impatto) per giungere alla determinazione del livello di rischio. Il livello di rischio è rappresentato da un valore numerico. La ponderazione consiste nel considerare il rischio alla luce dell’analisi e nel raffrontarlo con altri rischi al fine di decidere le priorità e l’urgenza di trattamento.
147 organizzativo, economico e di immagine. Ai fini della valutazione delle probabilità del rischio, invece, i driver utilizzati (presenti nell’allegato 5 del PNA) sono la Discrezionalità, la Rilevanza Esterna, la Complessità Processo, il Valore Economico, la Frazionabilità del processo ed i Controlli.
Utilizzando questa impostazione, l’analisi permette di calcolare la probabilità del rischio e di stimare le conseguenze da esso prodotte (impatto). Chiaramente questa fase è propedeutica alla successiva individuazione delle misure da attuare per la prevenzione e la risoluzione delle criticità.
Tralasciando i dettagli tecnici delle procedure e dei metodi proposti per la gestione del rischio, è sicuramente percepibile, invece, come, anche in questo caso, il legislatore abbia affrontato il tema della corruzione non come aspetto singolo, ma come una delle dimensioni da misurare e valutare all’interno della performance organizzativa. La mappatura dei processi e la comprensione delle singole attività da espletare rappresenta un unico momento strategico per la corretta impostazione della gestione, peraltro preventivo rispetto alla stessa.
Il legislatore, uniformando i termini di presentazione e le logiche di elaborazione dei singoli piani, ha voluto ribadire la necessità di affrontare la questione con sistematicità attraverso un percorso preventivo, che grazie ai sistemi di pianificazione e controllo, consente, sia agli organi di indirizzo che di gestione, la chiara definizione degli obiettivi da perseguire, delle azioni da intraprendere e delle risorse umane e finanziarie da utilizzare.
In conclusione, è possibile affermare come il processo di riforma dell’amministrazione italiana abbia avuto in questi ultimi cinque anni un forte impulso caratterizzato sicuramente da una certa coerenza rispetto ai principi manageriali dell’esperienza privata. Resta sicuramente da verificare, visti anche i tempi di introduzione, come le singole amministrazioni, o meglio, i manager, interpretino tale processo e come quest’ultimo contribuirà al complessivo miglioramento delle organizzazioni.
Di certo, le amministrazioni si trovano costrette ad affrontare questa nuova fase che senza dubbio ha il merito di aver amplificato e valorizzato i concetti di “pianificazione”, “programmazione”, “controllo” e “rendicontazione”. Tali concetti possono essere racchiusi in un’unica dimensione: la responsabilità.
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