Analisi del quadro ordinamentale in materia di Performance
3.1 Lo scenario della Pubblica Amministrazione
Il mutamento delle politiche economiche e sociali, i processi di internazionalizzazione e di globalizzazione, la crisi delle istituzioni e della finanza mondiale, l’obsolescenza del sistema economico in generale e l’assenza di fiducia nel mercato e nelle sue regole, hanno indotto la politica dei governi verso un decentramento sostanziale, e di conseguenza, il graduale e contemporaneo smembramento delle grandi organizzazioni burocratiche pubbliche, al fine di prevenire, anche a seguito anche degli input legislativi della UE, alla modifica radicale del concetto e della struttura di Pubblica Amministrazione.
Non v’è dubbio che la causa scatenante di tale processo sia stata l’esigenza di un utilizzo razionale delle risorse a fronte di una spesa pubblica non più gestibile perché non più controllabile, nonché la necessità di un sistema amministrativo pubblico efficace ed efficiente che sia in grado di ritrovare la sua funzione pubblicistica.
Di qui la volontà di decentralizzare i servizi, trasferire poteri e competenze dal centro alla periferia, rendendo più agile e puntuale la risposta verso i bisogni locali. Di qui l’esigenza di trasformare i cittadini da semplici fruitori di servizi ad utenti/clienti, che esigono qualità e che, attraverso la soddisfazione espressa, hanno il potere di modificare la stessa offerta.
Contestualmente, nel settore pubblico, si è sviluppata la tendenza all’adozione di tecniche manageriali e sistemi gestionali provenienti dal settore privato119. Tuttavia, sarebbe troppo semplicistico ridurre il processo di cambiamento della PA ad una semplice risposta alla esigenza di controllo e riduzione della spesa pubblica.
Si rischierebbe di svilire e svuotare di significato il senso dell’innovazione, l’essenza di un cambiamento che è e deve essere soprattutto culturale, come già evidenziato nell’introduzione del presente lavoro.
119 Nel settore privato la domanda di controllo è duplice: “interna”, quella cioè che nasce dall’esigenza di
sviluppo e miglioramento dell’azienda, ed “esterna”, legata al comportamento della concorrenza ed alla customer satisfaction. Nel settore pubblico invece, per storia, tradizione e cultura, la domanda interna di controllo è sempre stata debole, mentre la domanda esterna molto forte in quanto il cittadino esige un servizio qualificato e l’opinione pubblica preme in tale direzione. Tuttavia, mancando la “concorrenza del mercato” ed essendo ancora debole la spinta da parte dei cittadini, la domanda spesso si affievolisce e va ad arenarsi nelle secche di una cultura dell’immobilismo piuttosto che del cambiamento.
82 Come per le aziende private, è il mercato a dettare le regole ed a indurre le aziende stesse verso prodotti e processi innovativi, in grado di aumentare la soddisfazione percepita, guardando con attenzione alle variabili che condizionano le scelte del consumatore come i costi, la qualità, i tempi e i servizi, così in questo processo di innovazione ed evoluzione della PA il mercato, rappresentato dai cittadini, deve assumere un ruolo importante, diretto a riaffermare con forza il principio del “pubblico interesse”120.
Riemerge l’esigenza di favorire un cambiamento e di promuovere riforme capaci di riportare la pubblica amministrazione (sia come attività che come funzione) ad operare secondo logiche e sistemi più coerenti e rispondenti alla propria natura.
Ripensare la Pubblica Amministrazione significa affermare un duplice concetto. Da un lato, si vuole pensare alle modalità con cui la pubblica amministrazione deve interpretare la propria funzione e supportare una società in continuo movimento, dall’altro, è necessario riflettere sulle logiche, sui principi e sulle risorse alla base del sistema pubblico complessivamente considerato.
Bisogna, in altre parole, riprogettare l’equilibrio tra le variabili che condizionano il sistema, secondo una griglia di priorità diversa coerente con gli interessi pubblici da soddisfare ed in grado di mutuare le logiche privatistiche secondo cui l’efficacia, l’efficienza e l’economicità della gestione costituiscono i punti di crescita del sistema121.
Ripensare significa riflettere con attenzione sulle cause che hanno generato un problema. Significa stimolare il cambiamento e coltivare la cultura necessaria per esaminare i sintomi e individuare la malattia. Significa, inoltre, intervenire sui problemi per debellarli in modo risolutivo e definitivo evitando di affrontarli a tappe o procrastinarli, con l’inutile ed inevitabile conseguenza di aggravare il problema stesso, renderlo più forte e di difficile risoluzione e determinando così una crisi in termini di costi, di processi e di cultura.
Il nuovo sapere, punto di partenza del processo di cambiamento, deve supportare un nuovo percorso e ripristinare la fiducia dei cittadini122 divenendo input per una nuova
120 Il Borgonovi evidenzia come troppo spesso e in troppe realtà le scelte degli amministratori della “cosa
pubblica” (sia di nomina politica che per carriera professionale) non siano finalizzate a perseguire interessi generali, ma piuttosto siano orientate a perseguire interessi particolari (ossia di parte) spesso discutibili e non condivisibili. Tali interessi che altro non sono che lo specchio di teorie economiche e impostazioni culturali che negli anni hanno svuotato il patrimonio del pubblico interesse a favore dell’interesse personale, alimentando sempre il degrado del governare pubblico e provocando una sfiducia totale verso le istituzioni.
121 Vedi E. BORGONOVIi, Ripensare le amministrazioni pubbliche. Tendenze evolutive e percorsi di approfondimento,
EGEA, Milano 2004.
122 Soprattutto in questo periodo di crisi del sistema economico generale il percorso di ripresa
83 cosa pubblica, dopo aver individuato le sue leve nelle risorse umane e focalizzato l’attenzione sulla centralità delle stesse, a qualsiasi livello esse siano coinvolte. Queste risorse devono allontanarsi da tecniche e principi ormai superati, orientandosi verso una diversa cultura, quella del risultato.
Il passaggio dal sistema dell’adempimento ad un sistema gestionale orientato ai risultati, passando per una pianificazione attenta, che esige chiari obiettivi strategici da raggiungere attraverso una puntuale programmazione, rappresenta il punto cruciale di tutto il processo di cambiamento.
In questa nuova visione di agire pubblico, supportata da riforme in grado di dar peso a fattori chiave come lo svuotamento burocratico della macchina amministrativa, l’ampliamento della privatizzazione secondo logiche economiche e non politiche, l’aziendalizzazione del pubblico impiego attraverso la generazione di valore aggiunto, la diffusione di una nuova cultura del fare pubblico nelle risorse umane e l’implementazione di sistemi di controllo interni non repressivi ma di supporto alle politiche di gestione, è rinvenibile il successo di un ripensamento sostanziale e non superficiale.
Ci sono in gioco fattori qualitativi e variabili di processo rilevanti. La profondità e la complessità del discorso amplia il ruolo e l’ambito di azione dei sistemi di pianificazione e controllo. Il controllo deve guardare in maniera trasversale tutti gli aspetti della gestione, tecnici e contabili, economici e finanziari, relazionali ed organizzativi, amministrativi e politici, abbandonando la sua funzione originariamente tecnica per diventare sempre più un fattore di formazione intellettuale.
del sistema economico sono alle prese con la fiducia dei consumatori e, fin quando tale fiducia non sarà ripristinata, il sistema si troverà sempre nella condizione di non poter reagire. Per uscire dalla crisi occorre avere fiducia. Tuttavia, pur essendo un irrinunciabile punto di partenza in mancanza del quale non può esservi ripresa, non è facile chiedere agli stessi consumatori una fiducia già concessa e tanto spesso mortificata. Senza un clima di reciproca fiducia i rapporti perdono di credibilità o quanto meno sono rapporti destinati a produrre benefici assai inferiori a quelli che avrebbero potuto produrre senza una reciproca diffidenza che rende tutto più complicato. Nella fase in cui il ciclo economico o percettivo è negativo, come la fase attuale, la fiducia rappresenta il volano per la ripresa e lo sviluppo delle condizioni necessarie per la crescita. Ma si può chiedere fiducia a chi è stato tradito in tal senso? La fiducia va guadagnata e in questi anni è evidente che a tutti i livelli, centrali e locali, si è perso di vista il senso delle cose e sempre più l’interesse personale ha sopraffatto l’interesse collettivo determinando non solo il collasso del sistema ma anche la crisi delle stesse istituzioni. Si è semplicemente preso atto che tale sistema deve essere cambiato nelle norme che regolano il suo funzionamento, ma ancor prima nella mentalità delle persone che governano e che lo compongono perché i settori economici, così come le istituzioni, non sono fatte di statistiche, né di palazzi, bensì di persone, con le loro intelligenze, il loro senso civico ed etico, la loro emotività e le loro aspirazioni.
Per queste ragione il punto di partenza è ristabilire la fiducia, facendo percepire ai cittadini il senso del cambiamento e la volontà di abbandonare i vecchi stili di direzione per rivolgersi sempre più alla gente con politiche e modi di fare per la gente. La chiave del successo è rinvenibile oggi in due concetti: fiducia ed etica dei comportamenti. Solo quando le scelte dei nostri governanti saranno mosse da tali ispirazioni, i loro comportamenti saranno coerenti con le loro funzioni e potrà essere richiesto ai cittadini di poter credere nel cambiamento.
84 Proprio in questa prospettiva (New Public Management)123 assume importanza il ruolo delle risorse umane (management) a tutti i livelli considerati. Del resto le istituzioni non sono fatte di cose intangibili ma di persone e, pertanto, il successo o l’insuccesso dipende esclusivamente dalla qualità del loro operato124.