La mappa della pianificazione e la bussola del controllo per orientare le Performance.
2.4 La performance in ambito pubblico
La performance di qualsiasi organizzazione deriva dal concorso di due condizioni relative alla sua operatività: l'efficienza e l'efficacia. Nell'azienda, in quanto "istituto economico destinato a perdurare, che, per il soddisfacimento dei bisogni umani, ordina e svolge in continua coordinazione la produzione o il procacciamento o il consumo della ricchezza"64, la
performance, a cui concorrono efficienza ed efficacia, è rappresentata dall'economicità. Entrando in un'ottica di maggior dettaglio possiamo definire quest'ultima come la capacità dell'azienda di remunerare in maniera soddisfacente tutti i fattori produttivi utilizzati e si realizza in "un efficiente impiego delle scarse risorse disponibili, utilizzate appunto in un'attività di erogazione e/o di produzione, pervenendo a risultati che debbono esprimere la loro efficacia nel soddisfare i bisogni che esprimono le esigenze degli individui, che costituiscono il punto di riferimento dell'attività aziendale. L'economicità è pertanto sintesi, combinazione dell'efficienza - produttività e dell'efficacia delle operazioni che danno contenuto all'attività aziendale e attraverso le quali si soddisfano i bisogni degli individui"65;
L'efficienza è la capacità di minimizzare le risorse impiegate a parità di output ottenuto, o in alternativa, la capacità di massimizzare il risultato dato un certo quantitativo di mezzi a disposizione. L’'efficacia rappresenta invece la capacità dell'organizzazione di raggiungere gli obiettivi assegnati alla stessa dagli organi decisori. Il rapporto tra risultati effettivamente ottenuti ed obiettivi pianificati misura pertanto il grado di efficacia, mentre il rapporto tra i fattori produttivi impiegati nel processo di trasformazione e i prodotti/servizi forniti misura l'efficienza.
Nelle organizzazioni imprenditoriali operanti all'interno del settore privato il fine prevalente assegnato dal soggetto economico è rappresentato, seppur con i vincoli di un'adeguata remunerazione di tutti i fattori produttivi impiegati e di una prospettiva di
63 MIRAGLIA R.A.(1995), Il controllo di gestione negli Istituti Pubblici, Giappichelli, Torino, p. 69. ZAPPA
64 MIRAGLIA R.A.(1995), Il controllo di gestione negli Istituti Pubblici, Giappichelli, Torino, p. 69. ZAPPA G. (1957), Le produzioni nell'economia delle imprese, Giuffrè, Milano,.
52 medio lungo termine, dal profitto. Detta grandezza rappresenta perciò un indicatore che, nonostante i limiti ormai riconosciuti dalla dottrina, fornisce comunque una misura unitaria della complessiva performance aziendale, riassumendo in se efficacia ed efficienza: tanto maggiore è l'efficienza gestionale tanto più efficiente sarà l'organizzazione nel raggiungimento del proprio obiettivo, rappresentato dalla massimizzazione del risultato economico.
Se l'economicità dell'azienda di produzione è "tendenzialmente quantificabile attraverso la elaborazione di dati aventi natura quantitativo monetaria, espressi negli esiti reddituali, più specificamente nel profitto generato"66, così non è per le aziende di erogazione poiché l'obiettivo loro assegnato dal soggetto economico non è il profitto ma la migliore soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento: inoltre in entrambe le tipologie di aziende l'efficienza rappresenta una condizione interna di razionalità economica, misurabile attraverso indicatori quantitativo monetari e fisico tecnici.
Al contrario l'efficacia delle aziende di erogazione non è misurabile in termini monetari poiché non è rappresentata dalla remunerazione del capitale investito ma dalla soddisfazione dei bisogni della collettività. La sua attitudine a perseguire tali fini non è perciò misurabile all'interno della combinazione produttiva ma esternamente ad essa, nell'ambito della collettività di riferimento in termini di bisogni soddisfatti.
Così come già analizzato nel Capitolo 1, approfondendo il tema delle ambiguità che il concetto di performance genera all’interno delle pubbliche amministrazioni, è evidente che nella pubblica amministrazione sono presenti delle specificità che contraddistinguono un'organizzazione aziendale operante nel settore pubblico rispetto a quelle della realtà d’impresa.
La mancanza di un mercato, inteso quale luogo ideale in cui avviene lo scambio tra beni e servizi offerti, l'assenza del sistema dei prezzi per i servizi forniti dalle amministrazioni alla collettività, l'assenza della concorrenza quale formidabile parametro di valutazione e di correzione che sanziona la bontà del rapporto costi/benefici per gli utenti finali, l'assenza di meccanismi automatici di aggiustamento, l'impossibilità di misurazione sintetica della produzione sono solo alcune delle variabili che rendono complesso e problematico, ma non impossibile, l’intero processo di misurazione e valutazione delle performance all’interno delle pubbliche amministrazioni.
53
2.5 La performance secondo un approccio multidimensionale
Alla luce dei molteplici fattori di specificità accennati nel paragrafo precedente, e ampiamente trattati nel capitolo 1, possiamo asserire che non può esistere una definizione di buona performance applicabile a tutte le amministrazioni pubbliche, in quanto i giudizi vanno opportunamente ponderati con pesi e valori differenti in base alla mission istituzionale dell'ente, agli obiettivi, alle priorità nonché alla tipologia di stakeholder di riferimento dell'organizzazione.
Nel d.lgs. n. 150/2009, che verrà analizzato in maniera più approfondita nel capitolo 4, viene dato un significato di performance adottando un'idea ampia e articolata e facendo riferimento a diversi concetti.
La visione adottata comprende una dimensione verticale (profondità) ed una orizzontale (ampiezza). La profondità riguarda tutto ciò che può essere incluso all'interno dell'intervallo con agli estremi la performance organizzativa e quella individuale, in un sistema di “scatole cinesi” per cui i buoni risultati dell'individuo hanno una ricaduta positiva su quelli del gruppo e quelli del team, a loro volta, sulla performance dell'intera organizzazione, mentre l'ampiezza si riferisce ai diversi ambiti e prospettive dei risultati. L'articolo 8 della Riforma Brunetta esplicita questo concetto elencando gli ambiti di valutazione della performance organizzativa come:
a) L'attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei bisogni della collettività;
b) L'attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell'effettivo grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard quantitativi e qualitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse;
c) La rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive;
d) La modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell'organizzazione e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi;
e) Lo sviluppo quantitativo e qualitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti ed i destinatari dei servizi, anche attraverso forme di partecipazione e collaborazione;
f) L'efficienza dell'impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento e alla riduzione dei costi, nonché alla riduzione dei tempi dei procedimenti amministrativi;
g) La qualità e quantità delle prestazioni e dei servizi;
h) Il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità.
Tutto ciò può essere ricondotto ad un unico obiettivo, comune a tutte le pubbliche amministrazioni, individuato nella "creazione di valore pubblico".
54 Tale concetto ispira l'idea di una performance strettamente collegata al soddisfacimento dell'interesse del destinatario dei servizi e degli interventi, come esplicitato nell'articolo 3 del suddetto decreto.
In questo senso, la performance non è solo quello che l'organizzazione fa, ma l'utilità di ciò che fa in riferimento ai bisogni esterni.
I tre elementi che compongono il triangolo strategico nella creazione di valore pubblico di un'amministrazione sono stati individuati dallo studioso Moore come:
- La legittimazione e il supporto dell'azione pubblica da parte dei clienti/cittadini/utenti e delle diverse tipologie di portatori di interessi interni ed esterni, che mettono a disposizione risorse, consenso e sostegno;
- Il valore prodotto nei confronti del sistema socio economico di riferimento che si materializza nella produzione di risultati oggettivamente validi per gli stakeholder; - La capacità operativa delle stesse amministrazioni pubbliche, che deriva dalla coerenza tra
risorse destinate alle politiche pubbliche e obiettivi istituzionali.
Tale ottica implica una nuova concezione del ruolo delle amministrazioni pubbliche fondata su una sempre maggiore attenzione a forme di cooperazione e partenariato con soggetti privati, for e non profit. Di conseguenza la performance pubblica riguarda anche lo svolgimento efficace del ruolo di governo e coordinamento di reti complesse di attori che deve essere supportato da nuovi strumenti in grado di favorire maggiori e migliori informazione all'esterno.
Figura 5: Il ciclo delle politiche pubbliche
Efficacia Strategica
Efficienza
Economicità
(fonte: C. Pollitt e G. Bouckaert, "La riforma del management pubblico", Università Bocconi editore, 2002) Bisogni
Obiettivi Strategici
Obiettivi
Operativi Input Processi Output
Output Intermedi (risultati) Output Finali
55 A tale scopo, la misurazione della performance viene attuata proprio per enfatizzare l'orientamento ai risultati e, in particolare, per porre formale attenzione sulla capacità delle azioni pubbliche di rispondere efficacemente alle problematiche dei cittadini. Nel processo di creazione di valore pubblico, è opportuno presentare il modello elaborato da Pollit e Bouckaert (figura 5), il quale può essere applicato a livello generale, a particolari politiche pubbliche oppure a singole amministrazioni: tale modello è stato sviluppato per mostrare quali meccanismi muovono le decisioni e le scelte politiche nel rispondere alle specifiche esigenze socio economiche che si manifestano come bisogni della collettività.
Nella definizione delle politiche pubbliche, le amministrazioni in primo luogo individuano i bisogni della comunità avendo come mission istituzionale il compito di soddisfarli attraverso l'elaborazione di obiettivi strategici ed azioni di intervento.
Per concretizzare tale strategia si sviluppano gli obiettivi operativi tramite l'attività di programmazione e budgeting, successivamente si acquisiscono gli input e precisamente risorse umane, finanziarie e tecnologiche, le quali, opportunamente combinate nell'ambito dei processi di trasformazione, danno vita agli output. Questi ultimi, insieme ad altri fattori ambientali e soggettivi, contribuiscono a produrre un outcome inteso come un cambiamento nello stato del benessere collettivo.
Gli outcome possono essere intermedi, cioè il risultato diretto dell'output che dovrebbe condurre alle finalità desiderate dimostrabile da un cambiamento di comportamento degli attori rilevanti, oppure finali, cioè l'impatto sulla società di questi cambiamenti di comportamento.
Gli outcome sono considerati perciò i risultati più importanti dell' attività dell'amministrazione in quanto rappresentano l'effettivo e concreto miglioramento del benessere collettivo, ma anche il più difficile da misurare ed interpretare poiché non è facile stabilire quale sia il rapporto di causalità tra gli interventi pubblici ed i cambiamenti riferiti al benessere collettivo in quanto quest'ultimo risulta influenzato da molti altri fattori. In questo modello sono quattro gli aspetti di fondamentale interesse67:
- La rilevanza, ossia la coerenza tra gli obiettivi formulati dalle istituzioni
pubbliche e i bisogni del contesto socio economico di riferimento;
- L'efficienza, ossia la capacità di realizzare gli obiettivi di produzione di beni e servizi migliorando il rapporto tra le risorse impiegate nel processo e le quantità e qualità
67 MONTEDURO F. (2006), La costruzione del sistema di misurazione delle performance, in Dipartimento della Funzione Pubblica, elaborato nell'ambito del Programma Cantieri, Misurare per decidere, Rubettino
56 degli output prodotti;
- L'efficacia, ossia il raggiungimento degli obiettivi strategici dell'organizzazione
soprattutto in termini di soddisfazione dei bisogni espressi dalla comunità d riferimento. Questa è la dimensione più complessa da quantificare e valutare ma al contempo è quella più significativa;
- L'economicità, ossia la capacità nel lungo periodo di rispondere in modo adeguato
ai bisogni di pubblico interesse non è sintetizzabile in un indicatore dato che è un concetto relativo alla realizzazione contestuale di tutti gli altri elementi, quali rilevanza, efficacia ed efficienza.
Riassumendo quanto esposto finora, la performance, secondo Pollit e Bouckaert, si identifica in un concetto multidimensionale attraverso sue aspetti: in primo luogo l'ampiezza, la quale fa riferimento alla sua estensione orizzontale in termini di contenuto (input/processo/output/outcome) ed in seconda istanza la profondità, che riguarda il suo sviluppo verticale, cioè il suo ambito di applicazione (livello individuale, livello organizzativo, livello di programma o politica pubblica).
Proprio per quel che riguarda la profondità del concetto di performance, gli stessi studiosi ed economisti individuano tre livelli principali:
- livello individuale: riguarda la performance dell'individuo singolarmente
considerato. Essa fa riferimento sia alla capacità del singolo di raggiungere gli obiettivi che gli sono stati assegnati sia ai suoi comportamenti e atteggiamenti (ad esempio, problem solving, collaborazione con i colleghi ecc.) all'interno dell'amministrazione;
- livello organizzativo: riguarda la performance sia dell'intera organizzazione sia
delle singole unità organizzative interne all'amministrazione. E' chiaro che, a questo livello, sostiene Monteduro68, il tema della performance si lega al processo di pianificazione e programmazione strategica, così come ai sistemi di rilevazione della qualità e della soddisfazione dell'utente nonché alla generazione di accountability tramite le forme tipiche della rendicontazione sociale;
- livello dei programmi e delle politiche pubbliche: siamo nel campo della policy
evaluation che riguarda, fondamentalmente, la valutazione delle perfomance dei programmi e delle politiche pubbliche e, dunque, i loro effetti sulla collettività.
Sulla scia di Pollit e Bouckaert si muove Talbot (2005)69 secondo il quale molte dimensioni sono sottintese al concetto di performance: l'accountability, la soddisfazione del cittadino, l'efficienza, l'efficacia, la capacità di allocare le risorse e di
68 MONTEDURO F. (2010), Il ciclo di gestione delle performance, Maggioli, S. Arcangelo Romagna. 69 TALBOT C. (2005), Performance Management, Oxford University Press.
57 creare valore pubblico.
La multidimensionalità del concetto di performance è perfettamente comprensibile anche se si analizza il cosìddetto "Performance Reference Model" elaborato dalla FEA (Federal Enterprise Architecture) nel 2005.
Si tratta di un modello che ben evidenzia la relazione di causa-effetto che lega gli input, gli output e gli outcome al fine di generare valore e che soprattutto mette in rilievo le molteplici aree e categorie che dovrebbero essere oggetto di misurazione della performance:
- area dei risultati finanziari;
- area dei risultati verso il cittadino; - area delle risorse umane;
- area delle tecnologie;
- area comprendente altri assets.
Figura 6: Performance Reference Model (fonte: FEA, 2005).
Ogni area, come è possibile rilevare dalla figura, è a sua volta articolata in una serie di categorie che rappresentano gli attributi o le caratteristiche dell'area che dovrebbe essere oggetto di misurazione. Per esempio, l'area dei risultati verso il cittadino include la customer satisfaction, la qualità dei servizi, la cosìddetta responsiviness etc.
58 Molti, dunque, in base a tale modello, sono gli ambiti di misurazione della perfomance che quindi non può essere intesa come un concetto unitario e con un significato univoco; piuttosto essa va vista come un complesso di informazioni relativamente ai risultati giudicati significativi dai diversi stakeholder70.
E' da sottolineare, inoltre, che il concetto di performance non dovrebbe essere assimilato, come spesso accade, a quello di risultato. Come evidenzia il General Accounting Office (2003), la performance costituisce un'operativizzazione del risultato che è, invece, un concetto più generale e meno ampio. La performance infatti non attiene soltanto al risultato dell'azione, ma anche alle modalità con cui tale risultato è stato raggiunto. In tale ottica, dunque, bisognerebbe anche misurare l'efficacia e l'efficienza dell'azione, come avevano già evidenziato Pollit e Bouckaert (2004).
Secondo alcuni studiosi, una componente fondamentale della performance di un'amministrazione è la sua salute finanziaria, la sua capacità di governare e di coinvolgere gli stakeholder71 e di accumulare capitale organizzativo72 espresso dalla cultura e dal clima dell'organizzazione, dal grado di motivazione dei dipendenti, dalla capacità di motivazione dei dipendenti, dalla capacità di lavorare in gruppo etc73.
Una volta chiarito il concetto di performance, è necessario comprendere cosa si intende per misurazione e valutazione. In linea generale, è possibile definire la misurazione come la raccolta, l'analisi e l'utilizzazione di dati relativi alle azioni della pubblica amministrazione e ai programmi pubblici, compresi i dati sugli input, sugli output e sugli outcome. Bottari (2010)74 dà una definizione più precisa, evidenziando che misurare la performance significa fissare gli obiettivi, stabilire delle grandezze, cioè degli indicatori che siano specchio delle stesse e in conclusione rilevare sistematicamente il valore che tali indicatori assumono.
70 BOIVARD T. (1996), The political economy of performance measurement, Quorum books, Westport 71 AGRANOFFE R., MC GUIRE M. (2004), Collaborative Public Management. New strategies for local
government, University Press, Georgetown
72 VALOTTI G. (2005), Management Pubblico. Temi per il cambiamento, Egea, Milano
73 Il Decreto Brunetta riporta una definizione di performance che in qualche maniera riassume le
definizioni precedentemente illustrate: “il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che un'entità (sistema, organizzazione, unità organizzativa, team, singolo individuo) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità degli obiettivi ed, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l'organizzazione è stata costituita. In tale accezione, dunque, il significato di performance si lega strettamente all'esecuzione di un'azione, ai risultati della stessa e alle modalità di rappresentazione”. Inoltre nella Delibera n. 112/2010 la CIVIT effettua un'importante distinzione, già esplicitata nel d.lgs. n. 150/2009, fra performance individuale ed organizzativa. La prima esprime il contributo fornito da un individuo al raggiungimento degli obiettivi, in termini di risultati ottenuti e di comportamenti manifestati, mentre la seconda esprime il risultato che un'intera organizzazione, con le sue singole articolazioni, consegue ai fini della soddisfazione dei bisogni dei cittadini.
59 Gamble (2007)75 d'altro canto, afferma che la misurazione della performance è quel processo attraverso cui un'organizzazione stabilisce dei parametri per rilevare se i programmi e gli investimenti hanno raggiunto i risultati desiderati. Comune a tale definizione sembra, quindi, essere la necessità di fissare in anticipo dei precisi indicatori attraverso cui rilevare se gli obiettivi stabiliti da un'organizzazione sono stati raggiunti76.
Relativamente, invece, al processo di valutazione, valutare le performance, secondo Bottari (2010)77, significa interpretare il contributo e argomentare quanto, come e perché tale contributo abbia inciso sul livello di raggiungimento delle finalità dell'organizzazione, mentre Monteduro (2010)78 afferma che valutare significa assegnare un valore a qualcosa. Per valutare, quindi, bisogna misurare anche se la valutazione, continua Monteduro, è un processo che implica elementi soggettivi di giudizio e apprezzamento, cioè un sistema di valori e di preferenza individuale79.
Per valutare la performance è necessario costruire adeguati sistemi di misurazione che possano fornire i dati oggettivi su cui basare i giudizi ed inoltre devono sussistere le condizioni favorevoli all'implementazione degli stessi. Il passaggio veramente importante è quello di pensare alla misurazione non come fine a se stessa ma come una componente di un più ampio sistema di gestione della performance per creare un ciclo continuo tra strategia e misurazione. La misurazione della performance si è sviluppata prevalentemente negli ultimi decenni a causa di forti richieste dei soggetti istituzionali esterni ed interni alla pubblica amministrazione per aumentare la produttività, cioè offrire gli stessi servizi diminuendo ed arrestando l'incremento della spesa pubblica.
Verificare il legame tra le risorse utilizzate ed i risultati raggiunti è diventato un aspetto necessario e di primo piano per le PA in un periodo come quello attuale in cui le capacità finanziarie pubbliche risultano drasticamente ridotte80.
Sono diventati perciò imprescindibili gli interventi di razionalizzazione dei costi, di legittimazione della propria esistenza di fronte ad un pubblico sempre più convinto della scarsa affidabilità, credibilità ed utilità di molti apparati pubblici ed infine di aumento della partecipazione e trasparenza nei confronti dello stesso pubblico.
75 GAMBLE ET AL. (2007), Crafting & Executing Strategy, 15th ed.,McGraw Hill, New York
76 Il decreto 150/2009 non da definizioni dettagliate sui sistemi di misurazione, anche se definisce in
modo preciso gli output sui quali rendicontare e sui quali basare le valutazioni. La CIVIT (delibera 89/2010) però, chiarisce che la misurazione della performance consiste in “un processo empirico e formalizzato, che mira ad ottenere ed esprimere informazioni descrittive delle proprietà di un oggetto tangibile o intangibile. Per effettuare tale misurazione, un'organizzazione deve dotarsi di un sistema che svolga le funzioni fondamentali di acquisizione, analisi e rappresentazione di informazioni”.
77 Vedi nota 37
78 MONTEDURO F. (2010), Il ciclo di gestione delle perfomance, Maggioli Editori, Santarcangelo di Romagna 79 Vedi paragrafo 1.4.2.
60 In questo senso, si è verificato un orientamento sempre maggior ai risultati, basato sul concetto che i sistemi di misurazione siano fondamentali per dare attenzione costante alle visioni e alle strategie elaborate dagli organi di indirizzo politico, per individuare obiettivi correlati agli input di risorse impegnate, per raccogliere in modo sistematico informazioni sui risultati, per basare le decisioni dell'organizzazione su risultati e costi, per mantenere una tensione allo sviluppo delle capacità e competenze organizzative e per introdurre strumenti di rendicontazione dei risultati conseguiti.