Il contenuto operativo della Risoluzione

Un altro aspetto rilevante della Risoluzione riguarda il contenuto vero e proprio dei suoi elementi dispositivi: il CdS si rivolge infatti agli Stati membri e ad alcuni attori privati, invitandoli direttamente ad intraprendere determinate azioni.

Le prime due raccomandazioni sono rivolte alla Guinea, alla Liberia e alla Sierra Leone, ed invitano i tre Paesi maggiormente colpiti dall’epidemia da un lato ad accelerare e rafforzare la riposta in termini di diagnosi, cure mediche e educazione

739 _{Cfr. L. POLI, op.cit., p. 244.} 740 _{Cfr. G.L. BURCI, Ebola. cit., p. 29.}

741 _{Cfr. G.L. BURCI, J. QUIRIN, Ebola, WHO, and the United Nations: Convergence of Global} Public Health and International Peace and Security, ASIL, vol. 18, issue 25, 2014, disponibile su https://www.asil.org/insights/volume/18/issue/25/ebola-who-and-united-nations-convergence- global-public-health-and.

sanitaria della popolazione sulle modalità di trasmissione, dall’altro ad occuparsi anche degli aspetti dell’emergenza socio-economici, politici e legati alla sicurezza742.

Il Consiglio esprime poi la sua preoccupazione per la condizione di crescente isolamento in cui tali Paesi si sono ritrovati a seguito delle restrizioni al commercio e ai viaggi imposte da molti Stati. In tal senso gli Stati membri e in particolare quelli della regione interessata vengono invitati a rimuovere le suddette restrizioni, in quanto fattori che possono indebolire le capacità di risposta coordinata all’epidemia; mentre invece viene lodato il Ghana, che recentemente aveva permesso il ripristino del ponte aereo Monrovia - Accra della missione UNMIL, arteria fondamentale per l’invio di personale sanitario via aria. Il CdS si rivolge anche direttamente alle compagnie aree e navali, cui viene esplicitamente richiesto di mantenere attivi i collegamenti di trasporto e commercio con gli Stati colpiti, per facilitare l’invio di personale qualificato e di equipaggiamenti speciali743_.

In dottrina744 _{è stato rilevato come tale disposizione sia interessante alla luce della}

tendenza evolutiva della «capacità di manovra» rationae personae del Consiglio, che lo vede sempre più incline a rapportarsi in maniera diretta con entità anche di natura non-statale. Similmente può essere intesa anche la raccomandazione, rivolta oltre che agli Stati anche a tutti i gli altri attori rilevanti che forniscono assistenza, ad attenersi ai protocolli sanitari ufficiali e alle indicazioni fornite in materia di comunicazione mediatica, per ridurre i rischi di disinformazione e di allarmi ingiustificati sull’estensione dell’epidemia e la trasmissibilità del virus, anch’essi causa scatenante di agitazioni ed instabilità sociali745.

Le raccomandazioni seguenti, ai par. 7 e 8, si rivolgono agli altri Stati membri, oltre che ad organizzazioni e altri attori della scena internazionale, affinché si mobilitino per offrire maggiore assistenza ai Paesi colpiti, in termini di risorse finanziarie e tecniche/operative. Infine il Consiglio ha sollecitato gli Stati anche a dare attuazione

742 _{Cfr. par. 1-2 S/RES/2177 (2014).} 743 _{Cfr. par. 3-5 S/RES/2177 (2014).} 744 _{Cfr. T. NATOLI, op. cit., p. 872.} 745 _{Cfr. par. 6 S/RES/2177 (2014)}

alle temporary recommendations formulate dalla D-G dell’OMS ai sensi delle

International Health Regulations.746

3.1.4 Le implicazioni della Risoluzione sulla governance sanitaria globale Andiamo ora ad analizzare quanto l’adozione della Risoluzione 2177 (2014) abbia influito a livello giuridico sui rapporti tra l’OMS e il CdS, e in generale sugli equilibri della governance sanitaria mondiale.

Per quanto riguarda il primo aspetto, come abbiamo ricordato all’inizio di questo capitolo, il rapporto tra l’OMS e l’ONU è regolato da una serie di norme dei rispettivi Statuti e dall’Accordo tra le due Organizzazioni del 1948. Al di là di quanto previsto dalle norme, però, nella prassi, i rapporti nel corso del tempo si sono sviluppati sostanzialmente su base paritaria, favorita anche dai diversi campi d’azione delle due organizzazioni747_{. Fondamentalmente l’equilibrio determinatosi}

ha fatto sì che l’influenza del CdS sull’operato dell’OMS fosse pressoché minima, così come viceversa il CdS si è dimostrato piuttosto riluttante a chiedere l’intervento dell’OMS nell’ambito delle sue prerogative748.

Il fatto però che il CdS abbia deciso di “invadere” uno dei campi di intervento dell’OMS, ossia il contrasto alla diffusione internazionale delle malattie, rileggendolo attraverso la chiave del sistema di sicurezza collettiva, potenzialmente può destabilizzare notevolmente l’equilibrio tra le due Organizzazioni, spostando l’ago della bilancia nettamente dal lato dell’ONU749. Dunque la questione principale che si è posta a seguito dell’adozione della Risoluzione 2177 (2014) ha riguardato le implicazioni politiche e giuridiche di quest’ultima sulle relazioni tra

746 _{Cfr. par. 9 S/RES/2177 (2014).}

747 _{Sul punto si veda F. CASOLARI, op. cit., pp. 188-189, che a sostegno della sua tesi cita anche il}

parere della Corte internazionale di giustizia dell’8 luglio 1996 sulla liceità dell’uso delle armi

nucleari da parte di uno Stato in un conflitto armato; e G.L. BURCI, op. cit., pp. 36-38.

748 _{Si segnala in particolare che, ai sensi dell’art. VII dell’Agreement between the United Nations} and the World Health Organization, l’OMS ha l’obbligo di cooperare con il Consiglio di Sicurezza

qualora quest’ultimo lo richieda. Richieste in questo senso sono state in realtà molto rare, ma si può ricordare, recentemente, la collaborazione dell’OMS con Nazioni Unite e l’Organization for the

Proibition of Chemical Weapons nel 2012, in occasione delle investigazioni sulle accuse di utilizzo

di armi chimiche in Siria. A parte dunque queste cooperazioni ad hoc, rientranti comunque nell’ambito del mandato costituzionale dell’OMS, non ci sono accordi generali che richiedono o regolano la cooperazione tra l’OMS e il Consiglio di Sicurezza in riferimento alle epidemie di malattie trasmissibili.

il Consiglio di Sicurezza e l’OMS. Va ricordato a proposito che le International

Health Regulations del 2005 non prevedono alcuna particolare interazione con il

Consiglio di Sicurezza in particolare, ma l’art. 14 stabilisce che l’OMS debba cooperare e coordinare le sue attività con altre competenti organizzazioni internazionali; e, nel caso in cui la notifica, la verifica o la risposta ad un evento appartenga in maniera prioritaria alla competenza di altre organizzazioni internazionali, l’OMS deve coordinare le sue attività con tali organizzazioni per assicurare l’applicazione di adeguate misure per la protezione della salute pubblica. Quindi in futuro, a seconda di come la prassi del Consiglio di Sicurezza potrà evolvere con riferimento ad eventi relativi alla salute, si potrebbe arrivare a ritenere che l’OMS debba riportare e riferire al CdS, per le attività di investigazione e risposta, le accuse di atti di bioterrorismo, ma anche le epidemie sviluppatesi naturalmente.

Inoltre va notato che la Risoluzione fa riferimento alle International Health

Regulations una prima volta nel preambolo, dove viene ricordato il contributo di

tale strumento alla sicurezza sanitaria globale, e sottolineata l’importanza che gli Stati membri rispettino gli obblighi da questo previsti; e poi nella parte operativa, quando al par. 9 il CdS sollecita gli Stati membri, come già evidenziato, ad attuare celermente le temporary recommendations emanate dalla D-G dell’OMS, sia con riferimento alle azioni positive da compiere, che con riferimento all’adozione di restrizioni sconsigliate da cui invece si devono astenere.

Una prima interpretazione750 di tali disposizioni, basata soprattutto sul fatto che esse si trovino in parte anche nel preambolo, suggerisce che il loro scopo fosse quello di estendere il supporto politico del CdS alle IHR, in modo da generare un maggior rispetto dello strumento legale, il cui ruolo cruciale per una risposta effettiva e bilanciata all’epidemia non era stato accompagnato da un elevato livello di obbedienza. Altri751 hanno invece evidenziato il fatto che l’esortazione fatta agli Stati membri in tema di rispetto delle IHR potrebbe tramutarsi da semplice esortazione a vero e proprio precetto giuridicamente vincolante e caratterizzato dal

750 _{Cfr. G.L. BURCI, Ebola cit., p. 38.} 751 _{Cfr. F. CASOLARI, op. cit., p.}

primato che spetta, ex art. 103 della UN Charter752, agli obblighi derivanti da quest’ultima rispetto agli altri obblighi pattizi. In questo senso è stato sostenuto che il CdS potrebbe dunque agire come «enforcer of global health standards or rather as a global legislator in the field of health security»753.

Per quanto riguarda infine l’aspetto della governance globale in materia sanitaria, nella formulazione della Risoluzione 2177 il CdS è stato estremamente prudente nei confronti dell’operato dell’OMS, in particolare riconoscendo nel preambolo il “central role” svolto da questa, e facendo riferimento nel par. 12 alla sua “technical

leadership”, per cui, basandoci unicamente sul dato testuale parrebbe754 che con l’intervento del CdS la leadership sanitaria dell’OMS non sia stata intaccata, ma anzi, forse addirittura rafforzata, soprattutto se si considera quanto appena esposto con riguardo alle IHR. È innegabile però allo stesso tempo che, al di là del dato testuale invece, quanto a percezione da parte degli attori esterni, il ruolo dell’OMS abbia subìto una perdita di rilevanza a favore del CdS, quanto meno come organo di richiamo per la comunità internazionale. E tale percezione è stata ancora più palese con riferimento all’operato del Segretario Generale, che ora andiamo ad analizzare.

3.2 La United Nations Mission for Ebola Emergency Response (UNMEER) Due giorni dopo la Risoluzione sull’UNMIL, il 17 settembre 2014, il Segretario Generale ha inviato due lettere755 di identico contenuto ai Presidenti dell’Assemblea Generale e del Consiglio di Sicurezza, in risposta ad una precedente missiva, datata 29 agosto, a lui inviata dai Presidenti di Guinea, Liberia e Sierra Leone, in cui egli veniva accoratamente invitato a coordinare il supporto internazionale agli sforzi da loro condotti a livello nazionale.

752 _{Art. 103 UN Charter: “In the event of a conflict between the obligations of the Members of the}

United Nations under the present Charter and their obligations under any other international agreement, their obligations under the present Charter shall prevail”.

753 _{Cfr. M. ARCARI, P. PALCHETTI, The Security Council as a Global ‘Healthkeeper’? Resolution} 2177 (2014) and Ebola as a Threat to the Peace, QIL, Zoom-in 10 (2014), p. 2.

754 _{Cfr. F. CASOLARI, op. cit., p. 190-191.}

755 _{Cfr. A/69/389-S/2014/679 – Identical Letters dated 17 september 2014 from the Secretary-} General addressed to the President of the General Assembly and the President of the Security

Council, 18 settembre 2014, disponibile su:

Nelle lettere il Segretario Generale innanzitutto si sofferma sulla gravità senza precedenti e la sempre più vasta diffusione dell’epidemia di Ebola, affermando che è ormai chiaro che essa non sia più una semplice emergenza sanitaria, “but has

become multidimensional, with significant political, social, economic, humanitarian, logistical and security dimensions”756. È dunque imperativo mobilitare, al più presto e il più efficacemente possibile, sforzi e risorse a livello nazionale, regionale e internazionale. A tale scopo il Segretario Generale dichiara di aver deciso di istituire una United Nations Mission for Ebola Emergency

Response (UNMEER), che “will harness the capabilities and competencies of all the relevant United Nations actors under a unified operational structure to reinforce unity of purpose, effective ground level leadreship, and operational direction, in order to ensure a rapid, effective, efficient and coherent response to the crisis”757.

Il Segretario poi continua delineando già nel dettaglio quelli che dovranno essere gli obiettivi, le funzioni e i principi a cui si dovrà ispirare la nuova e inedita Missione. L’UNMERR avrà infatti un unico obiettivo strategico e un unico fine: “to work with others to stop the Ebola outbreak”758. Per raggiungere tale scopo le cinque priorità strategiche saranno: fermare la diffusione della malattia, curare le persone contagiate, assicurare servizi essenziali, preservare la stabilità degli Stati finora non colpiti ed evitare la diffusione del virus al loro interno. La Missione sarà presente in loco, per assistere gli Stati e le organizzazioni regionali e altri partners, comprese le ONG, nel fornire assistenza sul campo in maniera coordinata e coerente, e sarà guidata, come capo-missione, da un Rappresentante Speciale del Segretario Generale, da quest’ultimo nominato e al quale dovrà fare rapporto. Il quartiere generale della Missione verranno stabiliti nella regione, ma non in uno dei tre Paesi più colpiti.

L’UNMEER sarà guidata da sei princìpi: rafforzare la leadership dei Governi nazionali; fornire un aiuto rapido e tempestivo sul campo; collaborare a stretto contatto e coordinarsi con altri attori al di fuori delle Nazioni Unite; adattare le

756 _{Cfr. A/69/389-S/2014/679 p. 1.} 757 _{Cfr. A/69/389-S/2014/679 p. 2.} 758 _{Cfr. A/69/389-S/2014/679 p. 2.}

risposte alle necessità particolari di ciascuno Stato; riaffermare la leadership dell’OMS per tutte le questioni legate alla salute; identificare punti di riferimento per la transizione post-emergenza ed assicurare che le azioni siano volte a rafforzare i sistemi nazionali759.

Sulla base di questi principi l’UNMEER si concentrerà su 12 azioni ritenute cruciali: identificare e tracciare le persone contagiate; curare le persone malate e attuare attività di controllo dell’infezione; consentire sepolture che siano rispettose della dignità, ma al tempo stesso sicure760; fornire assistenza medica per i soccorritori; procurare cibo sicuro; dare accesso ai servizi sanitari di base; fornire incentivi salariali per il personale sanitario; fornire protezione economica e aiuti per le attività di ripresa; fornire materiali ed equipaggiamento; occuparsi dell’aspetto logistico riguardante i trasporti e il carburante; mobilitare la società; mantenere una comunicazione costante761.

Il Segretario Generale poi chiarisce subito che la Missione è temporanea, e durerà solo per il tempo necessario ad arginare l’emergenza: non appena il virus Ebola non costituirà più una grave minaccia per le popolazioni dei paesi colpiti, l’UNMEER avrà raggiunto il suo obiettivo e verrà dunque dismessa762.

La Missione infine collaborerà anche con i Governi dei Paesi non colpiti, per far sì che siano messe in atto appropriate misure di preparazione e prevenzione, in modo da evitare un’ulteriore diffusione; a tal proposito nelle lettere il Segretario Generale si rivolge direttamente a tutti gli Stati, affinché siano effettivamente preparati nell’evenienza che l’Ebola arrivi nei loro territori.

Il 19 settembre, due giorni dopo la pubblicazione delle lettere, l’Assemblea Generale ha adottato all’unanimità una stringatissima Risoluzione 69/1763, nella quale essa “welcomes the intention of the Secretary-General to establish the United

759 _{Cfr. A/69/389-S/2014/679 p. 3.}

760 _{Ricordiamo infatti che l’estesa diffusione del virus è stata dovuta in gran parte alle pratiche}

religiose di sepoltura eseguite in Africa, che prevedevano uno stretto contatto col cadavere, favorendo la trasmissione del virus.

761 _{Cfr. A/69/389-S/2014/679 p. 4.} 762 _{Cfr. A/69/389-S/2014/679 p. 4.}

763 _{Cfr. A/RES/69/1 – Resolution adopted by the General Assembly on 19 September 2014:} Measures to Contain and Combat the Recent Ebola Outbreak in West Africa, 23 settembre 2014,

Nations Mission for Ebola Emergency Response”764 e gli richiede di adottare tutte le misure necessarie per attuare in maniera tempestiva tale intenzione, chiamando allo stesso tempo tutti gli Stati membri e l’intero sistema delle Nazioni Unite a dare pieno supporto a tale iniziativa765.

Lo stesso giorno il Segretario Generale ha dunque proceduto ad istituire l’UNMMER e successivamente, il 23 settembre, ha anche nominato David Nabarro quale suo Special Envoy on Ebola, col ruolo di sotto-Segretario-Generale, affidandogli il compito di rappresentare il sistema delle Nazioni Unite nel suo insieme e fornire una leadership strategica onnicomprensiva, anche consultandosi con gli Stati membri e gli altri attori internazionali, al fine di incrementare la risposta globale.

Il 24 settembre il Segretario Generale dell’ONU ha elaborato un rapporto766 contenente una descrizione molto esaustiva di tutte le caratteristiche e le funzioni dell’UNMERR e dell’Ufficio dello Special Envoy on Ebola, nonché delle risorse finanziarie ed umane necessarie. In particolare viene stabilito che la Missione avrà il proprio quartiere generale ad Accra, in Ghana, e che essi saranno guidati da 4 pilastri: un Direttore per la Salute che si occuperà della risposta medica; un Direttore delle Operazioni che si occuperà del coordinamento operativo e della pianificazione; un Direttore dei Servizi Essenziali; e tre Ebola Crisis Managers che si occuperanno dei team di risposta all’interno di ciascuno dei tre Stati colpiti. Da un punto di vista strategico, inizialmente sono stati elaborati degli obiettivi di breve e medio periodo, per i primi 30, 60 e 90 giorni. In particolare per i primi 30 giorni, a partire dall’1 ottobre, l’obiettivo era quello di stabilire la presenza dell’UNMEER nei 4 Paesi (Guinea, Liberia, Sierra Leone e Ghana) e stanziare il personale, gli aerei, i veicoli e le capacità logistiche e di comunicazione. Ai 60 giorni l’obiettivo era quello di avere tutta l’organizzazione in funzione, in modo da poter arrivare a mettere il 70% dei casi in isolamento ed effettuare il 70% delle

764 _{Cfr. par. 1 A/RES/69/1.} 765 _{Cfr. par. 2-3 A/RES/69/1.}

766 _{Cfr. A/69/404 – United Nations Mission for Ebola Emergency Response and the Office of the} Special Envoy on Ebola, Report of the Secretary-General, 24 settembre 2014, disponibile su: https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/N1454811.pdf.

sepolture in maniera sicura, per poi, entro i 90 giorni, raggiungere in entrambi i casi il 100% e ottenere una diminuzione delle nuove infezioni in quasi tutte le aree. A partire dal mese di novembre il Segretario Generale ha poi tenuto aggiornata l’Assemblea Generale sull’andamento della Missione e i progressi ottenuti, attraverso l’invio mensile di lettere indirizzate al Presidente dell’Assemblea767. Le operazioni dell’UNMEER si sono prolungate fino alla fine dell’estate successiva: l’1 settembre 2015 il Segretario Generale ha inviato l’ultima lettera, dopo che il 31 luglio egli stesso aveva annunciato con un comunicato stampa la chiusura ufficiale della Missione per il raggiungimento di tutti i suoi obiettivi768. L’1 agosto la supervisione del sistema di risposta all’Ebola delle Nazioni Unite, dopo una fase di transizione durata ben sei mesi, è stata trasferita completamente dall’UNMEER all’OMS, sotto la diretta autorità del D-G di quest’ultima.

L’UNMEER è stata dunque la prima missione di questo tipo elaborata nell’ambito dell’ONU: non una peacekeeping operation, né una political mission769_{, ma, nelle}

stesse parole del Segretario Generale, “the first-ever emergency health mission”. Sempre lo stesso Segretario ha sottolineato anche in altre occasioni l’assoluta unicità di tale soluzione, come quando, rivolgendosi all’Assemblea Generale, il 24 settembre 2014, ha affermato che: «[t]he outbreak of Ebola in West Africa is an

unprecedented crisis. That is why I have established an unprecedented health operation»770.

La Missione ha combinato le conoscenze tecniche dell’OMS, con le risorse e le capacità operative delle altre agenzie, dei fondi e dei programmi delle Nazioni Unite, unendoli all’esperienza nella gestione delle emergenze, per guidare gli sforzi delle Nazioni Unite e delle altre organizzazioni internazionali o non governative, in

767 _{Si tratta delle lettere inviate dal Segretario Generale al Presidente dell’Assemblea Generale in}

data 12 novembre 2014 (A/69/573), 12 gennaio (A/69/720), 10 febbraio (A/69/759), 12 marzo (A/69/812), 16 aprile (A/69/871), 22 maggio (A/69/908), 16 giugno (A/69/939), 24 luglio (A/69/992) e 1 settembre 2015 (A/69/1014).

768 _{Cfr. Statement by Secretary-General Ban Ki-moon on the transition of UN Ebola emergency} response, 31 luglio 2015, consultabile su: https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2015-07- 31/statement-secretary-general-ban-ki-moon-transition-un-ebola.

769 _{Cfr. G.L. BURCI, J. QUIRIN, Introductory note cit. p. 533.}

770 _{Cfr. Secretary-General's Address to the General Assembly – “From Turmoil to Peace”, 24}

settembre 2014, disponibile su: https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2014-09- 24/secretary-generals-address-general-assembly-turmoil-peace-scroll.

supporto alla risposta nazionale all’Ebola. L’obiettivo era infatti proprio quello di fornire supporto alle autorità nazionali.

Dunque è innegabile che sia stato proprio grazie alla forte presa di posizione da parte del Segretario Generale e alla creazione dell’UNMEER che si è avuta una svolta fondamentale nella gestione dell’epidemia e soprattutto nel coinvolgimento della comunità internazionale. Solo da quel momento infatti, come auspicato dallo stesso Segretario Generale nelle lettere identiche, gli Stati membri “[have come]

together as one United Nations”, rendendo possibile finalmente il contenimento

prima, e la completa debellazione poi, di un’epidemia di Ebola che altrimenti molto difficilmente avrebbe potuto essere domata.

Ai fini della nostra analisi interessa poi in particolare cercare di capire quale sia stato l’impatto dell’istituzione dell’UNMEER sulla governance sanitaria globale. Come abbiamo avuto modo di evidenziare già in precedenza, la creazione della Missione dell’ONU è stata vista dai più come la palese consacrazione dell’incapacità dell’OMS di guidare la risposta internazionale alle emergenze sanitarie. E in effetti è stata proprio l’UNMEER, più che la Risoluzione del CdS, ad incidere sullo spostamento dell’equilibrio sanitario globale a favore delle