I nuovi obblighi di notifica per gli Stati e la possibilità di utilizzo di fonti d

Per quanto riguarda gli obblighi di notifica, le nuove IHR, all’art. 6 par. 1, impongono innanzitutto ad ogni Stato parte di valutare gli eventi in corso nel proprio territorio, utilizzando un algoritmo decisionale, il “decision instrument” o “decision tree” contenuto all’allegato 2 delle IHR (vedi Figura 1), per decidere se essi possano costituire o meno una PHEIC194.

192 _{Cfr. art. 44 par. 1 (c).}

193 _{Cfr. D.P. FIDLER, L.O. GOSTIN, The New International Health Regulations cit. p. 88.} 194 _{Il decision instrument prevede tre possibilità:}

1) se si tratta di vaiolo, poliomielite da polio-virus selvaggio, influenza umana causata da un nuovo sottotipo o di SARS, poiché un caso di tali malattie è insolito o inaspettato e può avere un serio impatto sulla salute pubblica, esso deve sempre essere automaticamente notificato.

Fondamentalmente se si verifica un caso di queste 4 malattie vi è una presunzione che possa trattarsi di una PHEIC;

2) se si tratta di una caso di colera, peste polmonare, febbre gialla, febbre virali emorragiche (ebola, lassa, Marburg), virus del Nilo occidentale, o di altre malattie che siano di speciale rilevanza a livello regionale o nazionale (come la febbre dengue, la febbre della Rift Valley e l’infezione meningococcica) è necessario ricorrere all’utilizzo dell’algoritmo, perché tali malattie hanno dimostrato la capacità di causare un serio impatto sulla salute pubblica e di potersi diffondere rapidamente a livello internazionale;

3) se si tratta di un qualsiasi altro evento che abbia potenzialmente rilevanza per la salute pubblica a livello internazionale, compresi quelli le cui cause o fonti sono sconosciute e quelli che implichino altri eventi o malattie diversi da quelli elencati negli altri due casi, è necessario ricorrere all’utilizzo dell’algoritmo.

L’algoritmo prevede quattro criteri di valutazione del rischio: la serietà dell’impatto che l’evento può avere sulla salute pubblica; la natura insolita o inaspettata dell’evento; il rischio di diffusione internazionale e il rischio che a causa dell’evento siano necessarie restrizioni ai viaggi o al commercio internazionale. Gli Stati devono verificare se l’evento che si trovano di fronte soddisfi o meno questi criteri di valutazione, ponendosi le relative quattro domande. Quando l’evento preso in considerazione soddisfa due o più criteri di valutazione lo Stato deve effettuare la notifica. A seguire nell’allegato 2 vengono forniti anche degli esempi non vincolanti di applicazione dell’algoritmo in supporto agli Stati.

Sulla base di questa valutazione, gli Stati devono notificare all’OMS qualunque evento essi ritengano possa costituire una PHEIC, utilizzando il mezzo di comunicazione più efficiente a loro disposizione, attraverso il proprio National IHR

Focal Point195, ed entro 24 ore dall’effettuazione della valutazione stessa.

L’obbligo di notifica dunque non si basa più su una valutazione discrezionale dello Stato, ma viene “orientata” dall’applicazione dello strumento decisionale ad hoc. Gli Stati sono anche incoraggiati a consultarsi con l’OMS in riferimento a eventi che, pur non presentando i criteri necessari per la notifica formale sulla base dell’algoritmo, magari per l’insufficienza di informazioni a disposizione, potrebbero comunque avere una rilevanza per la salute pubblica196.

Oltre agli eventi che possono costituire una PHEIC, le IHR impongono poi agli Stati di notificare quali misure essi stiano ponendo in essere in risposta a tali eventi197 e in particolare devono informare l’OMS entro 48 ore quando attuino misure aggiuntive che possano interferire col traffico internazionale, a meno che non si tratti di misure raccomandate dal D-G198_.

In maniera coerente con l’ampliato scopo delle nuove IHR, gli obblighi di notifica attuali riflettono un approccio alla risposta alla diffusione internazionale di malattie radicalmente differente e più esigente rispetto al passato. In particolare, così com’è congegnato, il sistema accresce notevolmente le possibilità di sorveglianza rispetto a nuove malattie infettive emergenti199: l’algoritmo decisionale è stato infatti disegnato specificatamente per poter essere applicato anche ad esse, che sono solitamente inaspettate e spesso minacciano di espandersi a livello internazionale.200

Le disposizioni sulle notifiche puntano sul fatto che gli Stati possiedano una capacità di sorveglianza sufficiente a individuare dei casi di malattia in corso, a valutarli alla luce dell’algoritmo decisionale e a riportare i casi che potrebbero

195 _{Vedi infra cap II §1.3.5.} 196 _{Cfr. art. 8 IHR.}

197 _{Cfr. art. 6 par. 2 IHR} 198 _{Cfr. art. 43 par. 5 IHR}

199 _{Si tratta di infezioni che sono apparse di recente nella popolazione o erano già presenti, ma stanno}

aumentando rapidamente per incidenza e diffusione geografica.

200 _{M.G. BAKER, D.P. FIDLER, Global Public Health Surveillance under New International} Health Regulations cit., p. 1060.

costituire una PHEIC. Risulta dunque di cruciale importanza201 il fatto che molti Stati dell’OMS abbiano effettivamente o possano sviluppare tali capacità di sorveglianza per adempiere alle loro obbligazioni di notifica.

Anche un altro problema incombe sul sistema di notifiche previsto dalle nuove IHR: come abbiamo visto, gli Stati spesso violavano le vecchie IHR e non riportavano, come avrebbero dovuto, casi di malattie, per timore di eccessive misure economiche che altri Stati potevano attuare nei loro confronti. Ci si chiede perciò202 se questo nuovo sistema sia in grado di evitare la diffusa inadempienza che aveva indebolito e screditato le vecchie IHR. Per rispondere alla domanda innanzitutto bisogna prendere in considerazione il nuovo approccio all’ottenimento e alla verifica delle informazioni messo in atto dalle IHR delle 2005, che costituisce il fulcro della sua strategia per contrastare l’inadempienza degli obblighi di notifica. Le vecchie IHR imponevano all’OMS di utilizzare unicamente informazioni fornite ufficialmente dagli Stati; questo aveva limitato fortemente la capacità dell’OMS di rispondere ad epidemie quando un governo si rifiutava di notificare un evento, di fornire le informazioni necessarie o comunque di collaborare. Al contrario, le nuove IHR permettono all’OMS di prendere in considerazione rapporti provenienti da fonti diverse dalle notifiche o dalle consultazioni con i governi203 (tra cui ad esempio informazioni provenienti da ONG, scienziati, e piattaforme di social media), sottraendo così agli Stati la sovranità esclusiva sulla sorveglianza epidemiologica nell’ambito del proprio territorio204 e includendo ufficialmente anche gli attori non statali nel sistema di governance sanitaria internazionale205. Quando, sulla base delle informazioni raccolte indipendentemente dalle notifiche di un certo Stato, emerga che vi si stia verificando un evento qualificabile come PHEIC, l’OMS deve attivare una procedura c.d. di “verification” e informare lo Stato in questione dell’avvio della procedura, chiedendogli di verificare la fondatezza delle informazioni da essa ricevute. Lo Stato a sua volta deve rispondere

201 _{Cfr. D.P. FIDLER, L.O. GOSTIN, The New International Health Regulations cit. p. 88.} 202 _Ibidem.

203 _{Cfr. art. 9 par. 1 IHR.}

204 _{Cfr. NEGRI, La tutela della salute pubblica internazionale cit., p. 348.} 205 _{Cfr. D.P. FIDLER, From International Sanitary Conventions cit., p. 375.}

all’OMS entro 24 ore206. Infine le nuove IHR impongono all’OMS di condividere le informazioni che riceve da fonti non governative con tutti gli Stati parti e le organizzazioni intergovernative rilevanti, quando ciò risulti necessario per mettere in atto risposte a rischi per la salute pubblica207.

Fin dall’inizio del processo di revisione delle IHR, l’OMS ha considerato cruciale avere accesso a fonti di informazioni non governative per costruire un sistema di sorveglianza globale effettivo208. Difatti, l’utilizzo dei nuovi mezzi di comunicazione come internet per la sorveglianza globale è uno degli aspetti principali del Global Outbreak Alert and Response Network (GOARN), Network che risulta di fondamentale importanza anche per il funzionamento delle nuove IHR209. L’epidemia di SARS ha messo in luce chiaramente i benefici del poter avere accesso a e saper utilizzare fonti non governative di informazioni sulle malattie; e allo stesso tempo ha dimostrato anche quanto sia facile avere accesso a fonti di questo tipo: la globalizzazione ha infatti ridotto in maniera significativa la capacità di uno Stato di controllare il flusso di informazioni epidemiologiche da dentro a fuori il suo territorio e di conseguenza le possibilità di tenere nascosti allo scrutinio internazionale episodi seri di malattie. Tornando alla perplessità espressa riguardo al rispetto, da parte degli Stati parti, dei loro obblighi di notifica, possiamo dire che l’accesso dell’OMS ad informazioni non governative, il suo potere di richiedere una verifica da parte degli Stati parti e di condividere queste informazioni con la comunità internazionale contribuiscano sicuramente a spingere gli Stati ad adempiere la normativa sulle notifiche. Se comunque ciò non bastasse, queste nuove disposizioni servono anche a mitigare le conseguenze negative di un eventuale inadempimento, qualora esso si verifichi: anche se uno Stato non rispetta il suo obbligo è molto probabile che l’OMS venga comunque a conoscenza dell’esistenza di malattie in atto in quel territorio attraverso altre fonti, e quindi inneschi il procedimento di verifica e divulgazione delle informazioni. Dunque,

206 _{Cfr. art. 10 IHR.} 207 _{Cfr. art. 11 par. 1 IHR.}

208 _{Si può citare a tal proposito la Risoluzione WHA56.28 - Revision of the International Health} Regulations cit., che al paragrafo 4 (1) richiedeva al D-G di “take into account reports from sources other than official notifications”.

209 _{Per un’analisi approfondita del GOARN e dei rapporti tra GOARN e IHR vedi infra cap II § 2.1,}

anche se le nuove IHR non contengono un vero e proprio meccanismo esecutivo per gli Stati che non adempiono le loro obbligazioni, l’idea alla base delle nuove IHR è che le potenziali conseguenze negative della mancata notifica abbiano di per sé un potente effetto dissuasivo e il migliore incentivo all’adempimento sia rappresentato dalla “peer pressure”210. Questo significa che il modo migliore per gli Stati parti di minimizzare le avverse conseguenze di una malattia (che possono andare da una reputazione internazionale macchiata, a un aumento della morbilità e della mortalità della propria popolazione, a restrizioni commerciali e di viaggio unilaterali, a generalizzati disagi economici e sociali) sia essere trasparente e cooperare con l’OMS e gli altri Stati nel rispondere alle minacce. In breve si può dire che le disposizioni sulle informazioni e la loro verifica privilegiano una global

health governance rispetto alla sovranità statale211.

Bisogna però precisare212 che le nuove IHR contengono anche una disposizione che potrebbe scoraggiare la partecipazione di singoli attori non statali al sistema di sorveglianza globale: all’art. 9 par. 1 infatti viene stabilito che l’OMS debba condividere le informazioni non governative con gli Stati parti “and only where it

is duly justified may WHO mantain the confidentiality of the source”. In contrasto

con la protezione della riservatezza dei dati personali relativi alla salute213, le IHR impongono dunque generalmente all’OMS di fornire informazioni sulle persone che sono fonti di informazioni non ufficiali, e questo potrebbe dissuadere gli attori non statali dal fornire informazioni, soprattutto quando si tratti di soggetti che vivono in regimi autoritari. La normativa non fornisce alcuna indicazione per determinare in quali circostanze l’OMS possa mantenere la riservatezza delle fonti non statali in maniera giustificata. Questa determinazione potrebbe implicare la necessità dell’OMS di valutare la possibilità effettiva che il governo possa, nella sua giurisdizione, punire i soggetti per la diffusione di notizie relative a malattie. In questo modo la decisione di proteggere la riservatezza di fonti non statali

210 _{WHO, Frequently Asked Questions about the International Health Regulations:} http://www.who.int/ihr/about/faq/en/#faq07.

211 _{Cfr. D.P. FIDLER, L.O. GOSTIN, The New International Health Regulations cit. p. 90.} 212 _{Cfr. D.P. FIDLER, From International Sanitary Conventions cit., p. 375.}

implicherebbe molto probabilmente valutazioni politiche e conseguenti polemiche214.

1.3.4 Il potere del Direttore Generale dell’OMS di dichiarare l’esistenza di una