Il Joint United Nations Programme on HIV/AIDS (UNAIDS)

Nei primi anni ’90 all’interno del sistema delle Nazioni Unite vi era ormai la convinzione che la crescente pandemia di HIV e AIDS stava ponendo la comunità internazionale di fronte ad una serie di sfide sempre più complesse e multisettoriali, che richiedevano una risposta coordinata. Infatti, sia i donatori che i Paesi più profondamente colpiti dalla pandemia, tra cui in particolare l’Uganda, lamentavano la mancanza di coordinamento, sia a livello locale che globale, tra le varie Agenzie e i vari organismi delle Nazioni Unite coinvolti nella lotta all’AIDS; mancanza che portava talvolta a intraprendere azioni confliggenti tra loro. Così, allo scopo di cambiare l’approccio internazionale all’epidemia e mobilitare ulteriormente la

678 _{Cfr. RES WHA40.26 – Global Strategy for the Prevention and Control of AIDS, del 15 maggio}

1987, disponibile su: http://www.who.int/bloodsafety/en/WHA40.26.pdf.

679 _{Cfr. A/RES/42/8 - Prevention and Control of Acquired Immunodeficiency Syndrome (AIDS), 26}

ottobre 1987, consultabile su: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/42/8.

680 _{Il Global Programme on AIDS è durato dal 1987 al 1995. Per una ricostruzione approfondita}

delle prime attività dell’OMS in risposta all’AIDS, del funzionamento del Global Programme on

AIDS, nonché della transizione da quest’ultimo allo UNAIDS si veda WHO, Global Programme on AIDS 1987-1995: Final Report with Emphasis on 1994-1995 biennium, 1997.

risposta globale, fornendo allo stesso tempo un’azione coordinata che mantenesse però il ruolo di guida da parte dell’OMS, la quarantaseiesima Assemblea dell’OMS nel 1993681 ha richiesto al D-G di considerare la possibilità di istituire un programma congiunto tra più organi delle Nazioni Unite, e in particolar con l’UNDP682, l’UNICEF, l’UNFPA683, l’UNESCO684 e la Banca Mondiale. Sono iniziate così consultazioni e negoziazioni tra le varie organizzazioni, ed anche l’ECOSOC ha cominciato ad occuparsi della questione, finendo tra l’altro con l’esercitare una sempre maggiore autorità sulla delineazione degli aspetti relativi alla gestione, l’organizzazione e la struttura del nuovo programma.

Il 26 luglio 1994 infatti l’ECOSOC ha adottato la Risoluzione 1994/24685 con la quale ha istituito il Joint United Nations Programme on HIV/AIDS (UNAIDS). In seguito i Direttori delle sei Agenzie co-finanziatrici del programma hanno firmato, alla fine del 1995, un Memorandum of Understanding686, e lo UNAIDS è diventato operativo nel gennaio 1996.

L’UNAIDS è dunque un (rectius l’unico) programma delle Nazioni Unite congiunto e co-finanziato, fondato sulla collaborazione e la condivisione delle responsabilità tra le sei agenzie co-finanziatrici originarie, a cui poi nel tempo se ne

681 _{Cfr. WHA46.37 – Study on a United Nations Programme on HIV/AIDS, del 14 maggio 1993,}

disponibile su: http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/176488/1/WHA46_R37_eng.pdf.

682 _{Lo United Nations Development Programme (UNDP), istituito nel 1966, lavora in quasi 170}

Paesi e territori per aiutare ad eradicare la povertà, ridurre le disuguaglianze e favorire il progresso. Per maggiori informazioni si veda il sito web: http://www.undp.org/content/undp/en/home.html. 683 _{Lo United Nations Population Fund (UNFPA) è un’agenzia per lo sviluppo delle Nazioni Unite}

istituita nel 1966, che promuove il diritto di ogni donna, uomo e bambino di vivere la propria vita in salute e godendo di pari opportunità. Per maggiori informazioni si veda il sito web:

http://www.unfpa.org/.

684 _{La United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), è stato istituita}

nel 1945 per contribuire alla pace e alla sicurezza promuovendo la collaborazione tra le Nazioni attraverso l’educazione, la scienza e la cultura. Per maggiori informazioni si veda il sito web:

https://en.unesco.org/.

685 _{Cfr. ECOSOC RES 1994/24 - Joint and co-sponsored United Nations Programme on Human} Immunodeficiency Virus/Acquired Immunodeficiency Syndrome (HIV/AIDS), del 26 luglio 1994,

disponibile su: http://www.un.org/documents/ecosoc/res/1994/eres1994-24.htm.

686 _{Cfr. Memorandum of Understanding on a Joint and Co-sponsored United Nations Programme} on HIV/AIDS, 1995, disponibile su: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/--- jur/documents/genericdocument/wcms_433809.pdf.

Per un’analisi approfondita sulle negoziazioni in seno alle Nazioni Unite che hanno portato alla nascita dello UNAIDS, nonché per alcune riflessioni sullo status legale del Programma e la sua singolare istituzione si veda G.L. BURCI, C.H. VIGNES, op. cit., pp. 84-88.

sono aggiunte altre cinque, per cui adesso esso è composto da un totale di 11 organizzazioni delle Nazioni Unite687.

La struttura dello UNAIDS, a livello globale, consiste in un Programme

Coordinating Board (PCB), un Committee of Co-sponsoring Organizations (CCO)

e un Segretariato688.

Il PCB è l’organo di governo dell’UNAIDS ed è composto da 22 membri, rappresentanti degli Stati membri dell’ONU, eletti ogni tre anni su base regionale. Anche le Agenzie co-finanziatrici hanno pieno diritto di partecipare alle riunioni del PCB, ma senza diritto di voto. Inoltre, ed anche questo è un aspetto assolutamente innovativo rispetto alla prassi delle Nazioni Unite, sono invitate alle riunioni del PCB anche cinque ONG (di cui tre appartenenti a Paesi in via di sviluppo), che però non possono partecipare formalmente al processo decisionale e non hanno diritto di voto689. Si tratta di ONG coinvolte nella lotta all’AIDS, tra cui vi sono anche associazioni di malati di AIDS, e va sottolineato il fatto che, anche se esse non possono partecipare attivamente alla fase decisoria, riescono comunque ad influenzare notevolmente le decisioni che poi vengono adottate dal Board. Il PCB rappresenta dunque un modello di governance unico all’interno delle Nazioni Unite, per le ristrette dimensioni ma l’altissimo livello di inclusione.

Il PCB agisce come organo di governo dell’UNAIDS su tutte le questioni programmatiche che riguardano la politica e la strategia, oltre che il monitoraggio e la valutazione del programma. Inoltre esso approva il bilancio preventivo e

687 _{Al gruppo originario si sono aggiunti lo United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC)}

nel 1999, l’International Labour Organization (ILO) nel 2001, il World Food Programme nel 2003, l’Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) nel 2004 e l’UN Women nel 2012. Per maggiori informazioni su ciascuna di queste organizzazioni e sul ruolo da esse svolto nell’ambito dello UNAIDS si veda la pagina ad esse dedicata del sito web dell’UNAIDS:

http://www.unaids.org/en/aboutunaids/unaidscosponsors.

688 _{Per la descrizione della struttura, delle funzioni e delle principali attività realizzate dallo UNAIDS}

si è fatto riferimento principalmente al sito web dello stesso: http://www.unaids.org/en, nonché a G.L. BURCI, C.H. VIGNES, op. cit., pp. 84-88.

689 _{La partecipazione delle ONG all’UNAIDS è stata disciplinata nel dettaglio dall’ECOSOC}

nell’allegato alla Risoluzione 1995/2 - Joint and Co-sponsored United Nations Programme on

Human Immunodeficiency Virus/Acquired Immunodeficiency Syndrome del 31 luglio 1995,

disponibile su: http://www.un.org/documents/ecosoc/res/1995/eres1995-2.htm. La selezione delle ONG partecipanti viene fatta dalle ONG stesse, tra quelle che hanno lo status consultivo presso l’ECOSOC, o sono in rapporti con una delle Agenzie co-finanziatrici, o comunque sono attive nel campo della lotta all’HIV/AIDS. Le ONG auto-nominate vengono poi approvate ufficialmente dal PCB, e il loro mandato non può eccedere i tre anni.

consuntivo, ha autorità finanziaria generale sul Programma e formula anche raccomandazioni ai co-finanziatori riguardo le loro attività in supporto al Programma. Il PCB tiene sessioni annuali, volte alla preparazione generale del lavoro dell’UNAIDS, ma anche sessioni ad hoc tematiche, su questioni specifiche. Il CCO agisce invece come comitato permanente del PCB, riunisce i Direttori delle Agenzie co-finanziatrici, ed è il forum attraverso il quale esse forniscono input alle politiche, strategie e operazioni del Programma. Il CCO inoltre fa rapporto al PCB sulle attività portate avanti dai co-finanziatori a supporto del Programma e, viceversa, assicura che le decisioni rilevanti del PCB vengano discusse all’interno delle rispettive Agenzie; esso poi prepara o rivede i piani di lavoro, il bilancio preventivo e consultivo del programma e i rapporti tecnici, per la considerazione da parte del PCB. Si riunisce due volte all’anno e la sua presidenza ruota tra le varie Agenzie su base annuale.

Il programma è gestito infine da un Segretariato che ha sede a Ginevra, presieduto da un Executive Director, nominato dal Segretario Generale delle Nazioni Unite su proposta dei co-finanziatori, che ha il compito di dare esecuzione alle linee guida impartite dal PCB e aggiornare quest’ultimo sui progressi ottenuti. La posizione dell’Executive Director corrisponde a quella di un sotto-segretario generale delle Nazioni Unite.

Per quanto riguarda la struttura a livello locale, lo UNAIDS ha uffici in 70 Paesi e il 70% del personale è stanziato di base sul campo. In loco lo UNAIDS opera

attraverso gli UN Theme Groups on HIV/AIDS, con l’obiettivo principale di supportare gli sforzi dei Governi e delle comunità di portare avanti una risposta effettiva e comprensiva all’HIV e all’AIDS. I Theme Groups condividono informazioni, piani e pongono in essere azioni coordinate tra loro e con altri

partners, in modo anche da evitare che l’azione delle Nazioni Unite a livello locale

presenti duplicazioni o lacune. Nella maggior parte dei casi i Governi ospitanti sono invitati a prendere parte ai Theme Groups, e sempre più spesso in essi sono inclusi anche altri partners, come rappresentanti di altre Agenzie delle Nazioni Unite e di organizzazioni bilaterali che lavorano nei Paesi colpiti. Per le attività quotidiane, la

maggior parte dei Theme Groups ha creato dei gruppi di lavoro speciali, che coinvolgono anche i donatori, altre ONG e gruppi di persone malate di HIV. Lo UNAIDS riferisce all’ECOSOC sulle attività messe in atto e i progressi raggiunti ogni due anni, attraverso un rapporto dell’Executive Director, trasmesso tramite il Segretario Generale dell’ONU.

Ai sensi della Risoluzione istitutiva dell’ECOSOC lo UNAIDS ha sei obiettivi principali: agire come leader globale nella risposta all’epidemia di HIV; raggiungere e promuovere il consenso globale sulle politiche in materia di HIV e definire quali approcci adottare; rafforzare la capacità di monitorare i trends dell’HIV ed assicurare che a livello nazionale vengano attuate politiche e strategie efficaci; rafforzare la capacità dei Governi statali di sviluppare strategie comprensive a livello nazionale contro l’HIV ed attuare misure efficaci; promuovere una mobilitazione sociale e politica per prevenire e rispondere all’HIV; promuovere un maggior impegno politico per la risposta all’HIV a livello globale e nazionale, compresa la mobilitazione e l’effettivo stanziamento di adeguate risorse finanziarie.

L’UNAIDS dunque delinea la visione strategica per la risposta all’HIV/AIDS, fornendo linee guida, coordinamento, supporto tecnico e finanziario ai Governi, al settore privato e alle comunità. Da un punto di vista tecnico-scientifico raccoglie la più estesa raccolta di dati sull’epidemiologia dell’HIV, pubblicando le informazioni più aggiornate e autorevoli in materia, fondamentali per una risposta efficace all’AIDS. In termini finanziari invece lo UNAIDS assiste i programmi nazionali dedicati all’HIV/AIDS, favorendo attività di fundraising e formando il personale in materia di mobilitazione delle risorse. Tra il 2000 e il 2010, grazie alle attività dello UNAIDS la risposta all’HIV ha avuto una notevole impennata, e le risorse rese disponibili per combattere la malattia sono cresciute dai 1.2 miliardi di dollari nel 2002 ai 20.2 miliardi di dollari nel 2014690.

Lo UNAIDS inoltre porta avanti molti progetti, legati per esempio a favorire la prevenzione e l’informazione sull’HIV, abbassare il costo dei farmaci

690 _{A. BINDENAGEL ŠEHOVIĆ, Coordinating Global Health Policy Responses, From HIV/AIDS} to Ebola and Beyond, Basingstoke, 2017, p. 47.

antiretrovirali e in generale dei farmaci salva-vita per le persone malate, eliminare i casi di HIV nei bambini e combattere per i diritti delle persone malate, in particolare le donne e gli omosessuali691.

Nel 2014 l’OMS e lo UNAIDS hanno lanciato “l’obiettivo 90-90-90”, che mira ad ottenere, entro il 2020, che il 90% dei soggetti infetti dall’HIV siano a conoscenza della loro condizione, che il 90% di coloro che abbiano una diagnosi conosciuta di HIV riceva trattamenti antiretrovirali, e che il 90% di questi ultimi raggiunga la soppressione virale692. Alla fine del 2016 lo UNAIDS ha stimato che il 70% delle persone infette era a conoscenza del proprio stato; il 77% di queste persone aveva accesso a trattamenti antiretrovirali e l’82% aveva raggiunto la soppressione virale. In conclusione, nell’ambito dei vari programmi di controllo delle malattie esistenti, lo UNAIDS rappresenta sicuramente un unicum, e dimostra come la volontà politica, unita ad adeguati finanziamenti e competenze, riesca a dar luogo a un cambiamento reale ed effettivo. Tra l’altro lo UNAIDS è stato più volte elogiato e considerato come un modello positivo da imitare per l’impegno che ha portato avanti con riferimento all’inclusione sociale e al riconoscimento dei Diritti Umani delle persone malate, in termini di incoraggiamento al dialogo e possibilità per le comunità colpite, le cui voci altrimenti sarebbero rimaste inascoltate, di influire in maniera effettiva sul processo decisionale. Ad esempio l’ECOSOC nel 2013 ha riconosciuto che “the Joint Programme offers the United Nations a useful example

to be considered, as appropriate, as a way to enhance strategic coherence, coordination, results-based focus and country-level impact, based on national contexts and priorities”693.

691 _{Per approfondire le varie campagne e i vari programmi portati avanti dallo UNAIDS negli anni,}

insieme anche a partners esterni, si veda il sito web del programma, in particolare alle sezioni “What

we do” e “Programme Areas”.

692 _{Per soppressione virale si intende che il virus non è più rintracciabile nel sangue e dunque il}

soggetto è statisticamente non infettivo. Per maggiori informazioni sulla campagna “90-90-90” si veda: UNAIDS, 90-90-90, An Ambitious Treatment Target to Help End the AIDS Epidemic, 2014, disponibile su: http://www.unaids.org/sites/default/files/media_asset/90-90-90_en.pdf.

693 _{Cfr. E/RES/2013/11 - Joint United Nations Programme on HIV/AIDS, 17 ottobre 2013,}