La creazione del nuovo Health Emergencies Programme e del Contingency

Fund for Emergencies

È però nell’ambito delle capacità di risposta alle emergenze sanitarie dell’OMS che si è avuto il cambiamento principale in seguito all’epidemia di Ebola, che si è sostanziato in una vera e propria profonda riforma strutturale e culturale dell’Organizzazione. Come abbiamo anticipato, l’Executive Board, nella Risoluzione EBSS3.R1 durante la sessione speciale sull’emergenza dell’Ebola del 25 gennaio 2015 ha rivolto una serie di richieste al D-G dell’OMS, tra le quali quella di portare avanti una serie di modifiche di ampio raggio al lavoro dell’OMS nelle epidemie, nelle emergenze umanitarie e nelle crisi. Le riforme sono state elaborate tenendo conto delle indicazioni fornite dall’Ebola Panel, dall’IHR Review Committee, dallo UN High-level Panel e da un Advisory Group on Reform of

613 _{Cfr. Meeting Report: Who Technical Review Meeting of the Joint External Evaluation (JEE)} Tool and Process, 19-21 April 2017, Geneva, Switzerland, disponibile su:

http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/259206/1/WHO-WHE-CPI-2017.53-eng.pdf?ua=1.

WHO’s Work in Outbreak and Emergencies with Health and Humanitarian Consequences615, istituito dal D-G il 21 luglio 2015616.

Il risultato finale del lungo lavoro di riforma è il nuovo WHO Health Emergencies

Programme (WHE), presentato nell’ambito della sessantanovesima Assemblea

dell’OMS, nel maggio 2016. Dal report617 della D-G all’Assemblea possiamo

ricavare una breve panoramica delle caratteristiche principali del nuovo programma e dei finanziamenti necessari per il suo funzionamento618.

Il WHE rappresenta uno sviluppo fondamentale e un profondo cambiamento per l’Organizzazione, in quanto aggiunge al tradizionale ruolo tecnico e normativo dell’OMS nuove capacità operative, necessarie per le attività di risposta alle epidemie e alle emergenze sanitarie. Lo scopo del Programma è aiutare gli Stati a costruire le proprie capacità per gestire i rischi dovuti alle emergenze sanitarie, e, quando le capacità nazionali non sono sufficienti, guidare e coordinare la risposta sanitaria internazionale, per contenere le epidemie a fornire sollievo effettivo e supporto alle popolazioni colpite. Il Programma è stato disegnato per rendere il lavoro dell’OMS nelle emergenze più veloce e prevedibile, utilizzando un “all-

hazard approach”, promuovendo un’azione collettiva e ricomprendendo attività di

preparazione, prontezza, risposta e veloce recupero. Il WHE infatti ricomprende l’intero ciclo della gestione del rischio, nel senso che lavora con gli Stati per affrontare le emergenze prima che accadano, puntando sulla prevenzione e la preparazione, aiuta nella risposta alle emergenze quando queste si verificano, e nel ripristino dello status quo quando la minaccia cessa di esistere.

Il nuovo Programma ha una struttura comune in tutti e tre i livelli dell’Organizzazione, quello nazionale, regionale e il quartiere generale, ed è

615 _{Per maggiori informazioni sull’Advisory Group on Reforme of WHO’s Work in Outbreak and} Emergencies with Health and Humanitarian Consequences è possibile consultare la pagina ad esso

dedicata del sito web dell’OMS: http://www.who.int/about/who_reform/emergency- capacities/advisory-group/en/.

616 _{La timeline dei lavori di riforma dell’attività dell’OMS nelle emergenze è consultabile su:} http://www.who.int/about/who_reform/emergency-capacities/milestones/en/.

617 _{Cfr. A69/30 - Reform of WHO’s Work in Health Emergency Management, WHO Health} Emergencies Programme- Report by the Director-General, 5 maggio 2016, disponibile su: http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/252688/1/A69_30-en.pdf.

618 _{Ulteriori informazioni sul nuovo WHO Health Emergencies Programme possono essere trovate}

sulla pagina del sito web dell’OMS ad esso dedicata:

costruito sul principio di unicità: “a single programme, with one clear line of

authority, one workforce, one budget, one set of rules and processes, and one set of standard performance metrics”619. Tutte le attività dell’OMS nelle emergenze vengono dunque riportate all’interno di un unico singolo programma, per ottimizzare il coordinamento all’interno dell’agenzia, e il flusso di operazioni e informazioni. La struttura comune riflette le principali funzioni dell’OMS nella gestione del rischio da emergenza sanitaria e il programma è dunque costituito da 5 dipartimenti tecnici e operativi, denominati:

- Infections hazards management, il quale assicura che vengano istituite strategie e capacità per gestire il pericolo proveniente da agenti patogeni ad alto rischio. Nel quartier generale troviamo il Segretariato del Pandemic Influenza

Preparedness Framework;

- Country health emergency preparedness and the International Health

Regulations, il quale assicura che vengano create capacità di gestione del rischio

per ogni pericolo. Include il monitoraggio e la valutazione delle capacità nazionali di preparazione, la pianificazione e la creazione di capacità e, nel quartier generale, il Segretariato delle International Health Regulations; - Health emergency information and risk assessment, il quale fornisce analisi,

valutazioni del rischio e monitoraggi della risposta tempestivi ed autorevoli per tutte le maggiori minacce alla salute;

- Emergency operations, il quale assicura che le popolazioni colpite da emergenze abbiano accesso ad un pacchetto essenziale di servizi sanitari salva- vita, e include le funzioni di gestione degli eventi, supporto e logistica per le operazioni;

- Emergency operations management and administration and External

Relations, il quale assicura che le operazioni di emergenza dell’OMS siano

tempestive e coperte a livello finanziario e dal punto di vista del personale620.

619 _{Cfr. par. 2, pp. 1-2 A69/30.} 620 _{Cfr. par. 3, p. 2 A69/30.}

Il programma è guidato da un Executive Director621, che opera a livello di Vice Direttore-Generale, e fa rapporto al D-G. Il 29 marzo 2016 la D-G dell’OMS ha istituito un Independent Oversight and Advisory Committee (IOAC), composto da otto membri, col compito di supervisionare e monitorare lo sviluppo e il funzionamento del WHE e riferirne i risultati all’Assemblea dell’OMS attraverso l’Executive Board622.

Per quanto riguarda il finanziamento del programma, questo prevede tre componenti: dei contributi di base (core budget), che servono a coprire le funzioni essenziali, ossia le capacità normative, tecniche e di gestione delle operazioni ai tre livelli dell’Organizzazione; dei finanziamenti specifici per crisi che si protraggono nel tempo (appeals budget); e il Contingency Fund for Emergencies623. In totale per il biennio 2016-2017 viene previsto un core budget necessario di 494 milioni di dollari624, costituito da contributi stabiliti annualmente a carico degli Sati membri, contributi volontari flessibili, che il D-G può utilizzare a sua discrezione in base alle necessità, e contributi volontari destinati specificamente al core budget. L’1 maggio 2017 è stato pubblicato il report dell’Independent Oversight and

Advisory Committee sul primo anno di attività del WHE625. Il rapporto evidenzia che l’implementazione del nuovo programma è a buoni livelli e visite in loco hanno dimostrato che esso sta migliorando l’effettività dell’OMS nelle emergenze626. In sintesi esso riconosce che l’OMS sta compiendo sforzi a tutti i livelli per trasformarsi in un’organizzazione operativa per le emergenze. Dal lancio del programma si è registrato un avanzamento della risposta alle emergenze a livello nazionale, e il ruolo accresciuto dell’Organizzazione nelle crisi umanitarie ha

621 _{Cfr. par. 5, p. 2 A69/30. Il 28 giugno 2016 l’OMS ha nominato l’australiano Peter Salama} Executive Director of WHE (cfr. WHO, WHO Announces Head of New Health Emergencies

Programme, 28 giugno 2016, disponibile su:

http://www.who.int/mediacentre/news/statements/2016/health-emergencies-programme/en/).

622 _{Cfr. par. 14, p. 5 A69/30. Per maggiori informazioni sull’Independent Oversight and Advisory} Committee è possibile visitare la pagina ad esso dedicata del sito web dell’OMS: http://www.who.int/about/who_reform/emergency-capacities/oversight-committee/en/.

623 _{Cfr. par. 20, p. 6 A69/30.} 624 _{Cfr. par. 21, p. 7 A69/30.}

625 _{Cfr. A70/8 – Report of the Independent Oversight and Advisory Committe for the WHO Health} Emergencies Programme, 1 maggio 2017, disponibile su: http://www.un.org/en/pdfs/A70_8- en.IOAC.pdf.

ricevuto riscontri positivi in modo continuativo. L’OMS ha dunque dimostrato di poter essere un partner affidabile e competente per i Governi, per le altre organizzazioni nell’ambito delle Nazioni Unite, per organizzazioni non governative e per la comunità dei donatori. Tuttavia l’IAOC ritiene che tale progresso sia ancora fragile: i sistemi amministrativi dell’OMS spesso non sono efficienti nelle operazioni di supporto e i fondi destinati al programma attualmente scarseggiano. L’OMS deve dunque assicurare che il nuovo programma riesca a raggiungere i suoi scopi e il suo potenziale, puntando soprattutto su un cambio della mentalità nell’intera Organizzazione e facendo in modo il perseguimento di tale scopo sia visto come una responsabilità condivisa dagli Stati membri, dai partners dell’OMS e dal Segretariato627.

Il Contingency Fund for Emergencies (CFE) dell’OMS è stato creato il 26 maggio 2015 dall’Assemblea dell’OMS628, che ha dato così finalmente attuazione alla raccomandazione formulata dall’IHR Review Committee del 2011 in seguito all’epidemia di influenza suina. Ulteriore base normativa del Fondo può essere rinvenuta nell’art. 58 dello Statuto dell’OMS629_.

Si tratta di un fondo specifico e ricostituibile, destinato a incrementare la risposta iniziale dell’OMS alle epidemie e ad altre emergenze che abbiano conseguenze sulla salute. Il fondo ha una dotazione target di 100 milioni di dollari ed è interamente costituito da contributi volontari flessibili630. Il Fondo è ricostituibile attraverso il rimborso da parte degli uffici nazionali dell’OMS dei Paesi beneficiari oppure attraverso nuovi contributi.

La gestione del Fondo deve essere affidabile e trasparente, basata sui principi di neutralità, umanità, imparzialità ed indipendenza631. In particolare, per assicurare la responsabilità e la trasparenza della gestione del CFE, esso è sottoposto alle

627 _{Cfr. par. 48, p. 11 A70/8.}

628 _{Cfr. Decision WHA68.10 cit. Le caratteristiche e i principi su cui si basa il fondo approvato erano}

stati in precedenza elaborati nel documento A68/26 - 2014 Ebola Virus Disease Outbreak and

Follow-up to the Special Session of the Executive Board on Ebola: Options for a Contingency Fund to Support WHO’s Emergency Response Capacity Report by the Director-General, del 12 maggio

2015, disponibile su: http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA68/A68_26-en.pdf?ua=1.

629 _{Art. 58 WHO Constitution: “A special fund to be used at the discretion of the Board shall be} established to meet emergencies and unforeseen contingencies”.

630 _{Cfr. par. 2, p. 7 Decision WHA68.10.} 631 _{Cfr. par. 3, p. 7 Decision WHA68.10.}

Financial Regulations e Financial Rules dell’OMS, anche se consente una notevole

flessibilità per permettere una rapida erogazione. Tutte le entrate ed uscite del fondo devono essere documentate nei Financing Reports dell’OMS, inviati annualmente all’Assemblea. Anche i donatori vengono aggiornati annualmente sull’andamento del fondo e l’OMS pubblica tutti i dati sul proprio sito web.

Nel novembre 2015 è stato effettuato il primo stanziamento di denaro, che ha mobilizzato 400 mila dollari per la risposta alle conseguenze sanitarie della siccità in Etiopia. Da allora, e fino al 25 ottobre 2017, sono stati raccolti contributi per un totale di 44.5 milioni di dollari (sui 100 milioni indicati come target) e sono stati fatti 42 stanziamenti a livello globale, per un totale di 33 milioni di dollari632, per attività di risposta che sono andate da crisi umanitarie più localizzate (quali le conseguenze per la salute del conflitto in Yemen, o l’impatto sulla salute pubblica di El Niño in Etiopia e Papua-Nuova Guinea) ad epidemie più estese (come quelle di colera nella Repubblica Democratica del Congo (DRC) o di febbre gialla in Angola, DRC e Uganda), fino ad un’emergenza sanitaria di rilevanza internazionale (la Zika).

Il Fondo è posto sotto l’autorità del D-G, che gestisce autonomamente le erogazioni633. L’Assemblea ha dunque deciso, saggiamente634, di rendere l’accesso al fondo indipendente dalla dichiarazione di una “public health emergency of

international concern”.

Il CFE è integrato all’interno del nuovo Health Emergencies Programme dell’OMS, essendo stato considerato una componente essenziale della riforma ad ampio raggio delle capacità di risposta dell’OMS alle epidemie e alle altre emergenze sanitarie. In particolare, come abbiamo visto, il CFE è una delle tre componenti che finanziano le attività del WHE.

632 _{Cfr. WHO, Contingency Fund for Emergencies (CFE): Contributions and Allocations,}

disponibile su: http://www.who.int/about/who_reform/emergency-capacities/contingency- fund/contribution/en/. Qui è possibile anche consultare l’elenco completo e dettagliato dell’ammontare e la provenienza dei contributi ricevuti e dell’ammontare e la destinazione degli stanziamenti effettuati.

633 _{Cfr. par. 4, p. 7 Decision WHA68.10.}

634 _{Cfr. L.O. GOSTIN, The Future of the World Health Organization: Lessons Learned from Ebola,}

Il CFE ha la principale funzione di colmare una grave lacuna, evidenziatasi in particolar modo durante l’epidemia di Ebola, presente nel sistema di risposta alle emergenze dell’OMS: la mancanza di un fondo centrale capace di distribuire rapidamente denaro per consentire attività tempestive di risposta alle emergenze sanitarie. Dunque il fondo serve a fornire finanziamenti immediati durante quel periodo critico, prima lasciato scoperto, che va dal momento in cui viene identificata per la prima volta l’esistenza di un’emergenza fino all’arrivo di risorse da parte di altri meccanismi di finanziamento, e in particolare per un massimo di 3 mesi. Non serve invece a finanziare programmi di risposta alle emergenze già in corso o per la costituzione di scorte di attrezzature.

Grazie al Fondo, l’OMS può inviare immediatamente risorse umane in loco e iniziare le operazioni di risposta, permettendo dunque così ai propri esperti e anche ai partners del GOARN di salvare vite fin dal principio dell’emergenza. In particolare il CFE serve, tra le altre cose, a finanziare la guida e il coordinamento della risposta alle emergenze, e quindi a coprire le spese necessarie per reclutare, inviare in loco e coordinare il personale medico, sanitario e in generale gli esperti richiesti; istituire uffici sul posto e supportare le autorità locali in tutti gli aspetti legati alla risposta dell’emergenza; istituire sistemi informatici; fornire attrezzature sanitarie, ecc. Le erogazioni del Fondo possono avvenire attraverso tre meccanismi, disegnati per essere il più possibile semplificati e flessibili:

1) somme ridotte possono essere esborsate immediatamente, con minimi requisiti burocratici: la richiesta può essere fatta semplicemente per telefono o e-mail; 2) somme più consistenti (ma comunque inferiori a 500 mila dollari) richiedono la

preparazione di un piano e di un budget entro 24-48 dall’inizio dell’emergenza. Per velocizzare le attività di preparazione di tali piani e budget vengono forniti dei templates standard, validi per vari possibili scenari che riguardano epidemie o altre emergenze con conseguenze sulla salute;

3) somme molto consistenti (superiori a 500 mila dollari) richiedono l’elaborazione di un Health Cluster joint agency action plan guidato dall’OMS, entro 72 ore, utilizzando accordi pre-negoziati, protocolli e templates.

A seguito della richiesta635 dell’Assemblea dell’OMS, fatta in sede di creazione del Fondo nell’aprile 2017, è stato pubblicato un report sul CFE che analizza quanto da esso fatto dopo due anni di attività, e propone nuovi modi per migliorarne il funzionamento e la sostenibilità636. Il rapporto riferisce che la stragrande maggioranza delle richieste sotto i 500 mila dollari ricevute dal CFE sono state soddisfatte nel giro di 24 ore, e questa rapida erogazione è stata cruciale per garantire l’invio, senza ritardo, di risorse umane e forniture dove richiesto. Ad esempio ad Haiti, colpita dall’uragano Matthew nell’ottobre 2016, il CFE ha permesso di inviare forniture di medicinali salva-vita alle aree colpite in soli 5 giorni, mentre nella Nigeria del nord, in risposta alla crisi umanitaria che si era ivi verificata, i contributi forniti dal CFE sono stati l’unica fonte di finanziamenti per le attività di risposta all’emergenza da agosto fino alla fine del 2016637.

Ovviamente il CFE per continuare le sue attività deve essere ricostituito, e la sfida principale che l’OMS deve affrontare è proprio l’incapacità dimostrata finora, di raggiungere questo obiettivo. Al momento infatti il fondo ha un gap di 55.5 milioni di dollari, che l’OMS deve cercare di colmare attraverso una strategia potenziata di mobilitazione delle risorse638.

La strategia iniziale di elargire i fondi e poi chiedere ai teams dell’OMS beneficiari di fare attività di fundraising per rimborsare quanto ricevuto non ha avuto finora successo. Questo perché le richieste non sono state finanziate sempre al 100%, oppure i donatori non vogliono dirigere i propri contributi per rimborsare il CFE, ma solo per ulteriori attività. Il report propone allora 4 possibilità principali per finanziare il CFE: continuare con il modello attuale di donazioni ad hoc; identificare un flusso di fondi all’interno dell’OMS che potrebbe essere utilizzato per rifornire il CFE; utilizzare i fondi depositati dai donatori per ottenere interessi che possano aiutare la ricostituzione; o stabilire contribuzioni periodiche su base annuale per assicurarsi fondi ulteriori.

635 _{Cfr. par. 5, p. 7 Decision WHA68.10.}

636 _{Cfr. Contingency Fund for Emergencies – Report of the WHO Health Emergencies Programme,}

April 2017, disponibile su http://www.who.int/about/who_reform/emergency- capacities/contingency-fund/CFE_Impact_2017.pdf?ua=1.

637 _{Ivi, p. 3.}

Continuare sulla strada attuale non appare al momento possibile, perché al tasso attuale il Fondo verrebbe completamente svuotato entro pochi mesi; non è nemmeno percorribile la terza strada, che si è rilevata difficile, in quanto l’OMS già di per sé ha dei fondi molto limitati e non flessibili, inoltre ci sono già altre richieste di utilizzare i pochi fondi flessibili esistenti. Infine a livello globale i tassi di interessi derivabili dai depositi sono troppo bassi per poter essere considerati un valido aiuto.

Stabilire contribuzioni periodiche su base annuale, strada tra l’altro già percorsa con successo da altre agenzie delle Nazioni Unite, permetterebbe invece all’OMS di attirare l’attenzione sull’impatto del fondo a livello statale, regionale e globale, e inserirlo all’interno di una discussione più ampia sui finanziamenti all’OMS e al WHE. Un’opzione ritenuta valida sarebbe dunque che l’OMS presentasse una richiesta per la ricostituzione del CFE all’Assemblea dell’OMS nel 2017 e continuasse poi così una volta all’anno. Un’altra possibilità, che la Germania sta sperimentando, sarebbe quella di dirigere verso il CFE ogni rimanenza dei bilanci degli accordi di finanziamento per il WHE.

Vedremo col tempo quale sarà la linea che verrà adottata dall’OMS.

3.10 Il quarto caso di “public health emergency of international concern”: