L’Ebola come “threat to international peace and security” e la progressiva

Innanzitutto nella Risoluzione 2177 (2014) per la prima volta, finalmente, il CdS ha inquadrato espressamente una crisi sanitaria come una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale. Nel preambolo infatti, il Consiglio ha determinato in maniera esplicita che “the unprecedented extent of the Ebola outbreak in Africa

constitutes a threat to international peace and security”.

La portata innovatrice della Risoluzione da questo punto di vista è inequivocabile, anche se, come accennato in precedenza, essa coincide con il culmine di un percorso di progressiva “securization” della salute pubblica, per cui la sua adozione in fondo può considerarsi l’esito in qualche modo prevedibile di tale pregresso percorso721. Ma vediamo ora più nel dettaglio questo percorso e le sue implicazioni. Innanzitutto per “securization of public health” si intende quella teoria che ritiene che i rischi posti dalla diffusione internazionale di malattie trasmissibili non rappresentino solo un problema di sanità pubblica che deve essere affrontato dalle autorità civili, ma una vera e propria minaccia per la sicurezza, che deve essere dunque affrontata in

719 _{Cfr. Statement by the Secretary-General on the Establishment of the United Nations Mission for} Ebola Emergency Response (UNMEER), 19 settembre 2014, disponibile su:

https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2014-09-19/statement-secretary-general- establishment-united-nations-mission.

720 _{Cfr. S/RES/2177 (2014) adottata il 18 settembre 2014, disponibile su:} http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-

CF6E4FF96FF9%7D/S_RES_2177.pdf.

via prioritaria dalle autorità di pubblica sicurezza, militari e di intelligence a livello nazionale e internazionale722.

La salute pubblica e la sicurezza storicamente non erano mai state associate da un punto di vista politico, legale o pratico, ma formavano oggetto di settori differenti. Infatti, nonostante un lungimirante riferimento all’interdipendenza della protezione della salute pubblica rispetto al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale contenuto nello Statuto dell’OMS723, questi due obiettivi sono continuati a sembrare «distant strangers» fino alla fine della Guerra Fredda724. La fine di quest’ultima ha invece portato ad una progressiva riconsiderazione e ad un ampliamento della percezione dei rischi per la sicurezza internazionale dovuti a questioni sanitarie. Infatti, a partire dagli anni ’90, i rischi provenienti dal bioterrorismo e dalla riemersione di malattie infettive considerate scomparse negli anni ’60-’70 sono cominciati ad essere percepiti sempre più come rischi per la sicurezza sanitaria globale. La convergenza poi, nel giro di pochi anni, degli attacchi di Antrace negli Stati Uniti nel 2001, della SARS nel 2003, e la paura di pandemie letali di influenza aviaria, hanno confermato la necessità di un approccio alla salute pubblica da una prospettiva securitaria, soprattutto perché, per gestire entrambi i generi di minacce, venivano considerate fondamentali più forti capacità nazionali in materia di salute pubblica725.

Abbiamo già visto che tappe significative di questo percorso sono state l’open

debate del gennaio del 2000 e le due Risoluzioni del 2000 e del 2011 adottate dal

Consiglio di Sicurezza in tema di HIV/AIDS. Ma non sono state le uniche: un punto di svolta fondamentale in materia si è avuto con il Report of the UN High-Level

722 _{Per approfondire la teoria della “securization of health” si vedano tra gli altri: D.P. FIDLER, L.O.}

GOSTIN, Biosecurity in the Global Age, Stanford, 2007, pp. 121-145; G.L. BURCI, Health and

Infectious Disease, in S. DAWS, T.G. Weiss, (eds.), Oxford Handbook on the United Nations,

Oxford, 2008, p. 582; e I.R. PAVONE, Infectious Diseases as a New Threat to International Peace

and Security, disponibile su: http://voelkerrechtsblog.org/infectious-diseases-as-a-new-threat-to- international-peace-and-security/.

723 _{Cfr. Preamble of the WHO Constitution: “The health of all peoples is fundamental to the} attainment of peace and security and is dependent upon the fullest co-operation of individuals and States”.

724 _{Cfr. G.L. BURCI, J. QUIRIN, Introductory Note to World Health Organization and United} Nations Documents on the Ebola Outbreak in West Africa, International Legal Materials, vol. 54, n.

3, 2015, p. 534.

Panel on Threaths, Challenges and Change del 2004726, che ha evidenziato l’esistenza di nuove minacce per la sicurezza, quali le guerre civili, il terrorismo internazionale e, appunto, le malattie infettive. Tra le affermazioni di più vasta portata del Panel si ricorda la raccomandazione secondo la quale l’OMS dovrebbe tenere informato il Consiglio di Sicurezza durante ogni epidemia di malattie trasmissibili che risulti sospetta o particolarmente intensa, e che il Consiglio dovrebbe, alternativamente, o supportare il lavoro dell’OMS o assumersi la diretta responsabilità per la risposta all’epidemia. Il Panel aveva anche immaginato che il Consiglio potesse istituire cordoni sanitari o misure di quarantena in casi di estremo rischio, e imporne il rispetto da parte degli Stati che non volevano adempiere volontariamente727.

Anche il rapporto In Larger Freedom 728emanato dal Segretario Generale dell’ONU Kofi Annan nel 2005 va incluso in questo percorso, in quanto, anche se non appoggiava esplicitamente le raccomandazioni del Panel, sosteneva una più ampia nozione di sicurezza, che ricomprendeva “deadly infectious diseases”729 _{tra le}

minacce alla pace e alla sicurezza del XXI secolo. Inoltre il Segretario Generale si dichiarava pronto ad utilizzare i propri poteri ai sensi dell’art. 99 della UN Charter730 per portare all’attenzione del Consiglio di Sicurezza, in consultazione con l’OMS, “any overwelming outbreak of infectious disease that threatens

international peace and security”731.

La Risoluzione 2177 (2014) dunque porta a compimento questo percorso, arrivando alla vera e propria qualificazione dell’epidemia di Ebola come minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale.

726 _{Cfr. A/59/565 - A More Secure World: Our Shared Responsibility, Report of the High-level Panel} on Threats, Challengies and Change, 2 dicembre 2004, disponibile su:

http://www.un.org/en/peacebuilding/pdf/historical/hlp_more_secure_world.pdf.

727 _{Cfr. par. 144 A/59/565.}

728 _{Cfr. A/59/2005 - In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All,} Report of the Secretary-General, 21 marzo 2005, disponibile su:

http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/59/2005.

729 _{Cfr. par. 78 A/59/2005.}

730 _{Art. 99 UN Charter: “The Secretary-General may bring to the attention of the Security Council} any matter which in his opinion may threaten the maintenance of international peace and security”. 731 _{Cfr. par. 105. A/59/2005.}

Da notare tra l’altro è il fatto che la Risoluzione appare innovativa anche rivista alla luce di questo percorso, in quanto in passato ad esempio la diffusione dell’HIV/AIDS era stata vista come la conseguenza di stupri diffusi e enormi violazioni del diritto umanitario in situazioni di conflitto, mentre l’epidemia di Ebola non ha presentato questa componente sociale e comportamentale, né i Paesi maggiormente colpiti vivevano in un contesto di guerra civile in atto. La base normativa per la determinazione del Consiglio di Sicurezza era dunque fondata sui potenziali effetti della malattia sulla stabilità dei Paesi colpiti, il possibile effetto domino a livello politico nell’intera regione dell’Africa Occidentale e il rischio della diffusione internazionale del virus, che avrebbe potuto generare panico ed insicurezza a livello mondiale732.

La dottrina733 ha poi sottolineato come la qualificazione operata dal Consiglio di Sicurezza si ponga in linea con il percorso di graduale ampliamento della nozione di minaccia alla pace, inaugurato alla fine della Guerra Fredda con il Presidential

Statement del 31 gennaio 1992734 _{con cui, per la prima volta, il Consiglio poneva}

l’accento su forme di instabilità diverse dai conflitti armati735_{. La Risoluzione 2177}

(2014) da questo punto di vista sembra portare ad un’applicazione ancora più allargata del concetto di “threat to international peace and security”, perché finora, nonostante le situazioni definite minacce alla pace ed alla sicurezza internazionale dal Consiglio siano state le più varie736, tutte, più o meno direttamente, potevano

732 _{Cfr. G.L. BURCI, Ebola cit., p. 32.}

733 _{Cfr. L. POLI, La risoluzione n. 2177 (2014) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e la} qualificazione dell’epidemia di ebola come minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionale,

Diritti Umani e Diritto Internazionale, vol. 9, 2015, n. 1, p. 241.

734 _{Cfr. S/23500 – Statement by the President of the Security Council, 31 gennaio 1992, disponibile}

su: http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3- CF6E4FF96FF9%7D/PKO%20S%2023500.pdf.

735 _{Per un’analisi della prassi che conferma la nozione essenzialmente politica di minaccia alla pace,}

quale situazione specifica di grave pericolosità sociale, si veda R. CADIN, I presupposti dell’azione

del Consiglio di sicurezza nell’art. 39 della Carta delle Nazioni Unite, Milano, 2008, pp. 76-230 e

362-368; oppure A. ORAKHELASHVILI, The Power of the UN Security Council to Determine the

Existence of a “Threat to the Peace”, The Irish Yearbook of International Law, vol. 1, 2006, pp.

61- 99; mentre per una più tradizionale definizione di minaccia alla pace come assenza di guerra si veda B. CONFORTI, C. FOCARELLI, Le Nazioni Unite, Padova, 2010, p. 211.

736 _{Secondo Conforti e Focarelli la nozione di minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale}

infatti si «presta ad inquadrare i più vari comportamenti di uno Stato». Gli autori propongono anche un dettagliato elenco delle varie situazioni che nel corso degli anni sono state dichiarate dal CdS minacce alla pace e alla sicurezza internazionale, tra cui si possono ricordare conflitti interni, atti di terrorismo, o atti di genocidio (cfr. B. CONFORTI, C. FOCARELLI, op. cit., p. 222-223).

considerarsi “man-made”, cioè riconducibili, seppur a vario titolo, all’attività umana. Nel caso di specie, invece, per la prima volta il Consiglio ha qualificato come destabilizzante e, pertanto, pericoloso per la pace e la sicurezza internazionale, un evento del tutto naturale.

Va infine notato che la Risoluzione, oltre ad essere “rivoluzionaria” per il suo contenuto, ha ottenuto anche un record in termini di consenso, essendo stati ben 130 i Paesi co-sponsors che hanno sottoscritto la proposta di Risoluzione, il numero più alto mai registrato in oltre settant’anni di storia dell’ONU737.