III. La natura giuridica dei Centri di servizio per il volontariato
III.9. I Csv: la rilevanza pubblicistica
Condivisa la decisione della Corte, una riflessione non meramente formalistica avrebbe permesso di apprezzare la rilevanza pubblicistica della natura delle funzioni svolte da Csv e ONC e, correlativamente, quella meritevolezza di fini perseguiti e attività svolte in cui si risolve la questione della compatibilità costituzionale dell’intero quadro normativo a sostegno del Terzo settore.
Nel Codice è possibile notare come l’ONC si presenti formalmente come soggetto di diritto privato, ma l’autonomia sia ristretta all’interno di rigidi finimenti di diritto pubblico. La fondazione, espressamente qualificata dal legislatore di diritto privato, è stata costituita mediante un atto ministeriale che ne ha nominato anche i componenti. Ne è riconosciuta la «piena autonomia statutaria e gestionale», ma le è fatto divieto di «finanziare iniziative o svolgere attività che non siano direttamente connesse allo svolgimento delle funzioni» stabilite dal Codice ed è in ogni caso tenuta ad operare «nel rispetto delle norme del presente decreto» (art. 64, comma 6 CTS).
95 Spetta al ministero del lavoro e delle politiche sociali lo svolgimento delle attività di vigilanza. Finalità, attività e fonti di finanziamento sono regolate dalla legge, così come i limiti al trattamento economico, la durata della carica, il numero massimo di mandati consecutivi e la possibilità di prorogatio dell’incarico dei nuovi componenti dell’organo di amministrazione. L’art. 64, comma 5 CTS definisce le funzioni dell’ONC, concernenti «poteri di tipo autoritativo»228, mentre l’art. 66, commi 1 e 3
procedimentalizza l’attività sanzionatoria dell’ONC, postulando l’applicazione dei principi della legge 7 agosto, 1990, n. 241. Il terzo comma dispone che «contro i provvedimenti dell’ONC è ammesso ricorso dinanzi al giudice amministrativo», una attribuzione che desta perplessità poiché «il legislatore ben può ampliare l’area della giurisdizione esclusiva purché lo faccia con riguardi a materie […] che, in assenza di tale previsione, contemplerebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di legittimità»229. Più
correttamente «quella dell’ONC risulta, come avveniva per i Co.Ge. della precedente normativa, una natura giuridicamente ibrida, propria di soggetti che, sebbene giuridicamente privati, esercitano funzioni di natura pubblica»230.
L’art. 63 CTS indica, come recita la stessa rubrica, funzioni e compiti dei centri di
servizio per il volontariato, aventi la conclamata finalità di «promuovere e rafforzare la
presenza ed il ruolo dei volontari negli enti del Terzo settore». Quest’ultima non è attinente esclusivamente all’azione dei Csv, ma il perseguimento è affidato anche ai pubblici poteri. L’art. 19 CTS stabilisce che «le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nei limiti delle risorse disponibili, promuovono la cultura del volontariato, in particolare tra i giovani, anche attraverso apposite iniziative da svolgere nell’ambito delle strutture e
228 E. ROSSI, La riforma del Terzo settore per la prima volta davanti alla Corte, cit., p. 2074 229 Corte cost. sent. n. 204 del 2004, disponibile su www.cortecostituzionale.it
96 delle attività scolastiche, universitarie ed extrauniversitarie, valorizzando le diverse esperienze ed espressioni di volontariato e di altri enti del Terzo settore, nelle attività di sensibilizzazione e di promozione». Si deve rilevare come le norme abbiano una diversa formulazione la quale, mentre generale ed omnicomprensiva per i Csv, appare assumere tratti di maggiore specificità per la PA, la quale, dispone il legislatore, promuove la «cultura del volontariato» (concetto alquanto evanescente) mediante attività aventi un destinatario privilegiato - i giovani- nell’ambito di una sede che, in quanto espressamente indicata, potrebbe concludersi preferita, anche se non esclusiva. L’attività della PA si estrinseca, come si deduce dalla disposizione, in iniziative di sensibilizzazione e promozione della cultura del volontariato che hanno, come fine intermedio, la valorizzazione delle «diverse esperienze ed espressioni di volontariato e di altri enti del Terzo settore». Se gli incisi della disposizione sembrano delineare per le PA un compito più circoscritto di intermediazione tra giovani e mondo del TS, il legislatore, a ben vedere, ricorrere ad una disposizione ampia che consente alla PA di svolgere attività, anche diverse da quelle esemplificate, che valorizzino il TS e tendano a realizzare la promozione della cultura del volontariato.
Data l’estensione finalistica dell’attività posta in essere dalla PA ed il carattere esemplificativo dell’art. 19 CTS, all’interno di questa norma possiamo ricondurre, con uno sforzo ricostruttivo, anche la finalità di promozione e di rafforzamento della presenza e del ruolo dei volontari nel Terzo settore di cui all’art. 63 CTS. Conferma della possibile sovrapponibilità tra le finalità perseguite da Csv e PA mediante attività di interesse pubblico – perché la PA deve perseguire, per definizione, un interesse pubblico – può essere tratta dal recente Protocollo d’intesa, siglato tra Ministero dell’Istruzione e Csv-NET nel mese di luglio 2020, “Formare i volontari del futuro”. Con questo accordo è istituito un tavolo di co-progettazione di azioni e di campagne di comunicazione ed un comitato paritetico aventi il fine di promuovere il volontariato,
97 i valori della solidarietà e la cittadinanza attiva, essendo la scuola «il luogo ideale per la formazione civica di ragazze e ragazzi e l’incontro con il volontariato»231.
Questa vicenda evidenzia come l’ente-Csv – e quindi, a cascata, l’ONC nel ruolo che esso ricopre per legge - predisponga una gamma di servizi che rispondono ad un interesse pubblico, perseguito anche da soggetti pubblici e, come sostenuto dalle Regioni ricorrenti controversia di fronte al Giudice delle leggi conclusa con la sent. 185/2018, il «riconoscimento di una rilevanza pubblica dell’attività privata imporrebbe una regolamentazione, anche autoritativa, che assicuri il coordinamento degli sforzi pubblici e privati nel soddisfacimento del superiore interesse generale»232.
Nella sentenza n. 131 del 2020 è maggiormente apprezzabile, rispetto alla pronuncia del 2018, il patrimonio costituzionale che ispira l’attuale infrastruttura legislativa e quindi l’anfratto di rilevanza che ad essa può essere riservato.
La Corte, accertato che gli ETS sono identificati dal CTS come un insieme limitato di soggetti giuridici dotati di caratteri specifici (art. 4), rivolti a «perseguire il bene comune» (art. 1), a svolgere «attività di interesse generale» (art. 5), senza perseguire finalità lucrative soggettive (art. 8), sottoposti a un sistema pubblicistico di registrazione (art. 11) e a rigorosi controlli (articoli da 90 a 97), conviene che essi sono dotati di una «specifica attitudine a partecipare insieme ai soggetti pubblici alla realizzazione dell’interesse generale»233. «Rappresentativi della “società solidale”», gli
ETS concorrono all’attuazione del programma costituzionale costituendo una «rete di relazioni giuridicamente rilevanti»234 in cui il principio personalistico, quello
231 C. CAPPONI, Formare i volontari del futuro: protocollo ministero Istruzione-CSVnet, disponibile su www.csvnet.it, 22 luglio 2020
232 Corte cost. sent. n. 185 del 2018, disponibile su www.cortecostituzionale.it 233 Corte cost. sent. n.131 del 2020, disponibile su www.cortecostituzionale.it
98 solidaristico e quello pluralistico si intrecciano e «non sarebbe pertanto coerente sottoporre quel rapporto [con la pubblica amministrazione] alle medesime regole previste per tutti i soggetti collettivi operanti nell’ordinamento»235.
Il volontariato «rappresenta l’espressione più immediata della primigenia vocazionale sociale dell’uomo»236 ed è «la più diretta realizzazione del principio di
solidarietà sociale»237 per cui se il nuovo Codice del Terzo settore richiede ai Csv di
promuovere e rafforzare la presenza dei volontari in tutte le realtà del non profit e la Corte costituzionale nel 2018 attesta che all’ONC sono state attribuite funzioni d’indirizzo, controllo e vigilanza sui Csv, la natura delle funzioni è pubblicistica e di rilevanza costituzionale. Esse partecipano infatti all’attuazione di un principio – il principio di solidarietà sociale – che «è posto dalla Costituzione tra i valori fondanti dell'ordinamento giuridico, tanto da essere solennemente riconosciuto e garantito, insieme ai diritti inviolabili dell'uomo, dall'art. 2 della Carta costituzionale come base della convivenza sociale normativamente prefigurata dal Costituente».
III.10. Conclusione
La rilevanza pubblicistica delle funzioni dei Csv e dell’ONC non importa trasformazioni della natura dei soggetti che le esercitano, ma «impone una più incisiva delimitazione ed indirizzo dell’autonomia privata»238. Tale esigenza si
estrinseca in una disciplina speciale, minuziosa, comprendente diritti, facoltà, obblighi, controlli e vincoli della cui legittimità costituzionale ci dovremmo altrimenti interrogare.
235 L. GORI, Sentenza 131/2020: sta nascendo un diritto costituzionale del Terzo settore, cit. 236 Corte cost. sent. n. 75 del 1992, disponibile su www.cortecostituzionale.it
237 Corte cost. sent. n. 75 del 1992, disponibile su www.cortecostituzionale.it 238 L. GORI, Terzo settore, fra misure di promozione e autonomia regionale, cit., p. 207
99 Per quanto concerne il riparto di competenze tra Stato e Regioni, l’impugnativa regionale è stata strumentalmente proposta al fine di acquisire un grimaldello che consentisse alle Regioni di «condizionare politicamente, nell’esercizio delle proprie competenze legislative e amministrative, lo svolgimento della funzione di promozione, sostegno e valorizzazione del volontariato, attraverso il coinvolgimento nell’amministrazione dei fondi e nell’esercizio dei poteri propri dell’ONC»239. La
Corte costituzionale aveva già sottolineato la necessità di «salvaguardare, per quanto possibile, l'autonomia delle attività di volontariato e, quindi, a porle al riparo anche da condizionamenti derivanti dalla gestione pubblica dei servizi di sostegno a favore delle stesse attività»240, inconveniente in cui si sarebbe incappati riconoscendo natura
pubblica all’ONC e ai Csv241.
Fattispecie di «autoamministrazione dei privati»242, il sistema dei Csv è una
complessa infrastruttura costituita da associazioni riconosciute del Terzo settore di secondo grado che svolgono una attività di interesse generale «sotto il controllo di un altro soggetto di diritto privato (ONC), tendenzialmente autonomo rispetto alla pubblica amministrazione»243 e che rientra nella materia “ordinamento civile”. La
competenza legislativa statale assicura quella uniformità di disciplina su tutto il territorio nazionale che il volontariato esige come «schema generale di azione nella vita di relazione, basato sui valori costituzionali primari della libertà individuale e della solidarietà sociale»244 «al fine specifico di garantire l’essenziale e irrinunciabile
autonomia che deve caratterizzare le stesse organizzazioni di volontariato e le loro attività istituzionali»245. L’accentramento a livello nazionale delle funzioni e poteri, in
239 L. GORI, Terzo settore, fra misure di promozione e autonomia regionale, cit., pp. 209-210 240 Corte cost. sent. n. 75 del 1992, disponibile su www.cortecostituzionale.it
241 E. ROSSI, La riforma del Terzo settore per la prima volta davanti alla Corte, cit., p. 2076 242 P. DURET, Sussidiarietà ed autoamministrazione dei privati, CEDAM, Padova 2004, p. 160 243 L. GORI, Terzo settore, fra misure di promozione e autonomia regionale, cit., p. 209
244 Corte cost. sent. n. 75 del 1992, disponibile su www.cortecostituzionale.it 245 Corte cost. sent. n. 75 del 1992, disponibile su www.cortecostituzionale.it
100 passato esercitati a livello regionale dai Co.Ge., nell’ONC è stato ritenuto compatibile con la formulazione della legge delega e di non «irragionevole sacrificio delle specificità territoriali»246.
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