II. La riforma del Terzo settore
II.4. Una zona ad alta tensione costituzionale
L’avvenuta legittimazione degli enti del Terzo settore quali entità protagoniste nel panorama economico e sociale ha cagionato l’introduzione di una congerie di adempimenti burocratici e di misure a cui gli ETS – o gli enti che aspirano a diventare tali – sono sottoposti con conseguente forte compressione dell’autonomia statutaria.
L’art. 2 CTS precisa che la promozione dello sviluppo del valore e della funzione sociale degli enti del Terzo settore avrà luogo «salvaguardandone la
134 G. PONZANELLI, V. MONTANI, Dal “groviglio di leggi speciali” al codice del Terzo settore, in FICI (cur.), La riforma del terzo settore e dell’impresa sociale. Una introduzione, Editoriale scientifica, Napoli 2018, p. 45
135 G.F. CAMPOBASSO, Diritto commerciale. 2. Diritto delle società, Utet giuridica, 2015, p. 136 136 P. VENTURI, L’impresa sociale nel perimetro del Terzo settore, in A. FICI, E. ROSSI, G. SEPIO, P. VENTURI, Dalla parte del terzo settore. La riforma letta dai suoi protagonisti, Editori Laterza, Bari 2019, p. 152
57 spontaneità ed autonomia» e favorendone «l’apporto originale». L’articolo dunque pone in evidenza, quale confine invalicabile per l’intervento delle pubbliche autorità, la garanzia dell’indipendenza e dell’autonomia degli enti del Terzo settore in conformità a quanto stabilito dalla legge delega n. 106/2016137. Per il medesimo
scopo il nesso finalistico di cui all’art. 1 CTS (“Finalità e oggetto”) connette l’opera di manutenzione straordinaria della normativa speciale sul Ts al «fine di sostegno all’autonoma iniziativa dei cittadini». Si tratta di una precisazione che «sgombra il campo da ogni possibile lettura tesa ad accreditare la rappresentazione di un Terzo settore corporativo o subalterno alle istituzioni pubbliche»138.
Occorre tener conto del fatto che «i riferimenti costituzionali del c.d. diritto del TS convergono tutti verso la tutela di uno spazio di libertà»139e prima dell’attuazione
della legge delega più di un autore aveva messo in guardia circa la necessità per il legislatore di disporre di un titolo di legittimazione idoneo per legiferare sulla materia. La riforma si inserisce «in una “zona” che potremmo definire ad “alta tensione costituzionale”»140, un sito su cui convergono principi costituzionali diversi:
la libertà di associazione (art. 18 Cost.), il principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118, ultimo comma, Cost.), il principio del pluralismo sociale (art. 2 Cost.) ed il principio di uguaglianza sostanziale (art. 3 Cost.).
In ossequio alla rilevanza costituzionale della materia, il legislatore avrebbe dovuto contemperare l’esigenza di promuovere l’azione degli enti del Terzo settore con un sistema di controlli che non vulnerasse l’autonomia statutaria «attraverso
137 L’art. 2 indica quale principio e criterio di esercizio della delega quello di «assicurare, nel rispetto delle norme vigenti, l’autonomia statutaria degli enti, al fine di consentire il pieno conseguimento delle loro finalità e la tutela degli interessi coinvolti».
138 P. BENI, Art. 2. Principi generali, in A. FICI, E. ROSSI, G. SEPIO, P. VENTURI, Dalla parte del terzo settore. La riforma letta dai suoi protagonisti, Editori Laterza, Bari 2019, p. 179 139 P. CONSORTI, L. GORI, E. ROSSI, Diritto del Terzo settore, cit., p. 204
58 una disciplina che la comprima eccessivamente e che imponga, dunque, determinati modelli organizzativi e funzionali, o che la aggravi con oneri pubblicitari eccedenti ciò che risulti estremamente necessario alla luce dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità in relazione alla disciplina di favore che si intende porre e che è costituzionalmente richiesta»141. Come è stato detto, «l’abbraccio tra
Stato e Terzo settore per non risultare mortale (per il terzo settore) non deve essere troppo stretto»142.
Nell’attuazione della delega si assiste invece ad una istituzionalizzazione del Ts corredata da un apparato di norme inderogabili che cristallizzano, anche nell’intento di favorire la certezza del diritto, l’ordinamento interno, il funzionamento, le regole di accountability e di pubblicità degli ETS e, «senz’altro, la riforma sconta un certo difetto di graduazione degli obblighi di rendicontazione e trasparenza rispetto alla dimensione degli enti che, nel nostro paese, sono generalmente di piccole e piccolissime dimensioni»143. La rigidità del complesso normativo non «esprime
sempre chiaramente né quel nesso di strumentalità né quella misura di proporzionalità che si sono identificati come condizione di legittimità costituzionale degli oneri imposti alla libertà di associazione»144. Altri invece sostengono che la
compressione dell’autonomia statutaria degli ETS non sia andata oltre «quanto fosse necessario per assicurare la coerenza della struttura organizzativa dell’ente rispetto alle sue finalità istituzionali e alle aspettative connesse al suo sostegno pubblico»145.
La valorizzazione dell’imprenditorialità degli ETS consente tuttavia di accogliere
141 L. GORI, E. ROSSI, La legge delega n. 106 del 2016 di riforma del Terzo settore, cit., pp. 22-23 142 L. BOZZI, Terzo settore: osservazioni a «prima lettura» su una riforma culturale prima che giuridica, cit., p. 1280
143 L. GORI, La riforma del Terzo settore e gli spazi di autonomia regionale, in Politiche sociali, 2/2019, p. 321
144 L. GORI, Il sistema delle fonti del diritto nel terzo settore, cit., p. 40
59 soltanto parzialmente il tentativo giustificativo. Il d.lgs. n. 112/2017 introduce infatti un regime tributario ad hoc per l’impresa sociale, rendendola una veste giuridica preferenziale per gli ETS commerciali. Questi ultimi infatti soggiacciono alla disciplina fiscale dell’impresa commerciale, senza che siano stati concessi adattamenti in ragione della finalità civica, solidaristica o di utilità sociale perseguita. Se in realtà «il legislatore della riforma […] cerca di orientare l’autonomia privata degli ETS verso la soluzione dell’impresa sociale»146, evidentemente non è possibile
accogliere una giustificazione della penetrazione del pubblico nel privato sociale fondata su «aspettative connesse al suo sostegno pubblico» perché si orientano gli enti del Ts all’adozione di qualifiche riferite a schemi organizzativi che agiscono con metodo economico o oggettivamente lucrativo (ma non soggettivamente). Correlativamente, sul lungo periodo, diminuirà il numero di ETS dipendenti dal finanziamento pubblico.
La riforma reca sospette lesioni della libertà di associazione intesa come «libertà delle associazioni di organizzarsi liberamente senza subire interferenze esterne»147, ma
anche nell’accezione di libertà nella scelta degli scopi da perseguire attraverso le modalità che l’autonomia ha ritenute congrue, nella «possibilità per gli associati di darsi un’organizzazione, la più confacente ai propri interessi e disegni»148, una libertà
rispetto alla scelta del mezzo con cui perseguire il fine. In particolar modo non è disciplinata espressamente l’ipotesi di enti che, pur avendone i requisiti, scelgano di non iscriversi nel RUNTS. Interpretando a contrario l’art. 50 CTS149 dovremmo
146 P. CONSORTI, L. GORI, E. ROSSI, Diritto del Terzo settore, cit., p. 132
147 F. DAL CANTO, I diritti e i doveri costituzionali, in R. ROMBOLI (cur.), Manuale di diritto costituzionale italiano ed europeo. Volume II. Le fonti del diritto, i diritti e i doveri costituzionali e gli organi di garanzia giurisdizionale, Giappichelli Editore, Torino 2015, p. 247
148 A. A. GIULIANO, A. PACE, F. FINOCCHIARO, Commento all’art. 18. Rapporti civili, in Commentario Cost. Branca, Bologna-Roma 1977, p. 214
149 Art. 50: «1. La cancellazione di un ente dal Registro unico nazionale avviene a seguito di istanza motivata da parte dell'ente del Terzo settore iscritto o di accertamento d'ufficio, anche a seguito di provvedimenti della competente autorità giudiziaria ovvero tributaria, divenuti
60 concludere di essere in presenza di un ente del primo Libro del Codice civile. Così secondo alcuni, a differenza di quanto non avvenisse nella legislazione precedente, la mancata iscrizione al registro di un’organizzazione di volontariato «le impedirà di continuare ad essere un’organizzazione di volontariato non iscritta […]: sarà un’organizzazione di diritto comune e non sarà collocabile nel Terzo settore»150.
L’omesso adeguamento dell’ente alle condizioni qualificanti apposte dal Codice per l’esplicazione di date attività sembra impedire che questi possa svolgere un ruolo significativo in tale settore. Tenuto conto del fatto che «pressoché tutti i settori di attività di interesse generale sono territorio degli enti del Terzo settore»151, che si
deve escludere «che un’organizzazione di volontariato operi in uno dei settori previsti svolgendo un’attività priva del carattere dell’interesse generale» o che l’ente possa essere atipico, l’inquadramento obbligatorio di determinate categorie di enti potrebbe inibire la «libertà di costituzione e di azione dei gruppi spontanei»152.
La moltitudine di aggregazioni sociali di dimensioni contenute attive nel Ts potrebbe essere pregiudicata da un siffatto quadro normativo, che non solo prescrive oneri e procedure a cui le associazioni più piccole potrebbero essere refrattarie a soggiacere e che anzi potrebbero percepire come forma di interferenza illegittima
definitivi, dello scioglimento, cessazione, estinzione dell'ente ovvero della carenza dei requisiti necessari per la permanenza nel Registro unico nazionale del Terzo settore. 2. L'ente cancellato dal Registro unico nazionale per mancanza dei requisiti che vuole continuare a operare ai sensi del codice civile deve preventivamente devolvere il proprio patrimonio ai sensi dell'articolo 9, limitatamente all'incremento patrimoniale realizzato negli esercizi in cui l'ente è stato iscritto nel Registro unico nazionale.
3. Se vengono meno i requisiti per l'iscrizione dell'ente del Terzo settore in una sezione del Registro ma permangono quelli per l'iscrizione in altra sezione del Registro stesso, l'ente può formulare la relativa richiesta di migrazione che deve essere approvata con le modalità e nei termini previsti per l'iscrizione nel Registro unico nazionale.
4. Avverso il provvedimento di cancellazione dal Registro, è ammesso ricorso avanti al tribunale amministrativo competente per territorio».
150 M. GORGONI, Il codice del Terzo settore tra luce ed ombre, in M. GORGONI (cur.), Il codice del terzo settore: commento al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, Pisa 2018, p. 48
151 M. GORGONI, Il codice del Terzo settore tra luce ed ombre, cit., p. 49
152 G. LEONDINI, Associazioni private di interesse generale e libertà di associazione, CEDAM, Padova 1998, p. 337
61 dello Stato nei propri spazi di autogoverno, ma che pare incidere negativamente sulle libertà costituzionalmente garantite.