III. La natura giuridica dei Centri di servizio per il volontariato
III.1. La disciplina dei Csv prima della riforma del 2016-2017
Ai Centri di servizio per il volontariato è riservata una considerevole parte delle disposizioni sul Terzo settore, attualmente contenute nel Codice del Terzo settore. Composto da centoquattro articoli, di cui tredici dedicati agli enti del Terzo settore in generale (artt. 4-16), il CTS riserva espressamente ai Csv, al capo II del Titolo VIII, ben sei articoli (artt. 61-66), cui si aggiungono ulteriori disposizioni in materia di controllo. Sono articoli ricchi di contenuto, aventi da un minimo di tre ad un massimo di dodici commi, con una frequente articolazione in lettere. Proponendo un paragone, alle organizzazioni di volontariato sono dedicate la metà delle disposizioni (artt. 32-34 CTS), aventi al più (ed in un articolo soltanto) quattro commi. Se ne deduce che la materia dei Csv assume un’importanza centrale nella riforma avviata nel 2016, ma l’istituzione dei Centri di servizio per il volontariato (Csv) è stata disposta dalla legge n. 266 del 1991. L'art. 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266 stabilisce che tramite gli enti locali, mediante ricorso a fondi speciali presso le regioni, siano istituiti i Csv, aventi funzione di sostegno e qualificazione delle Organizzazioni di volontariato. I Csv sono posti a disposizione delle Odv e gestiti dalle stesse. Le FOB erano tenute183 a destinare «una quota non inferiore ad un
quindicesimo dei propri proventi» ai Csv secondo le modalità stabilite nel decreto del Ministro del Tesoro, 8 ottobre 1997, il quale istituisce i Co.Ge., soggetti impegnati nell’amministrazione dei fondi speciali e nel coordinamento dei Csv.
L’art. 15 è stato descritto dalla dottrina quale disposizione che mirava «a introdurre un sistema di finanziamento forzoso – a carico delle fondazioni di origine
74 bancaria - a vantaggio di strutture denominate Centri di servizio, le quali devono essere istituite dai Comitati di gestione, su iniziativa degli enti locali e gestite da organizzazioni di volontariato, con lo scopo di “sostenere e qualificare l’attività” delle stesse organizzazioni di volontariato»184.
Nell’iter di attuazione della legge, principiato con il decreto del Ministro del Tesoro del 21 novembre 1991, il D.M. 8 ottobre 1997 assume una posizione centrale, disciplinando la destinazione delle somme di cui all’art. 15 della legge n. 266/1991, istituzione, amministrazione e funzionamento dei fondi speciali presso le regioni, modalità di costituzione, compiti e funzioni dei Csv.
«La logica all’interno della quale hanno operato la legge prima e il decreto successivamente è di prevedere e finanziare, mediante i Centri di servizio sorvegliati dai comitati di gestione, delle attività di supporto alle organizzazioni di volontariato, coerentemente con il termine stesso (“Centro di servizi”) ed evitando che i fondi derivanti dagli enti creditizi fossero direttamente destinati alle organizzazioni di volontariato»185.
Divergente rispetto a tali provvedimenti, la “Comunicazione dai Comitati di gestione
dei fondi ex art. 15 legge n. 266 del 1991 ed ai Centri di servizio per il Volontariato”186,
riconosce «la legittimità dell’interpretazione, nell’attuale quadro normativo esistente, tanto a livello di legge quanto a livello ministeriale, che consenta ai centri di servizio di sostenere progetti di intervento delle associazioni di volontariato», destando non
184 SCUOLA SUPERIORE SANT’ANNA, Organismi di controllo sui Csv . Dalle funzioni attuali alle prospettive future, report, settembre 2015, p. 6
185 SCUOLA SUPERIORE SANT’ANNA, Organismi di controllo sui Csv , cit., p. 9
186 La comunicazione è emanata il 22 dicembre 2000 ed è conosciuta come “Comunicazione Turco del 2000”, dal nome del Ministro per la Solidarietà sociale Livia Turco.
75 pochi dibattiti in dottrina187. Nuovo intervento in materia di finanziamento dei Csv,
l’atto di indirizzo del Ministro del Tesoro Visco, recante “Indicazioni per la redazione,
da parte delle fondazioni bancarie, del bilancio relativo all’esercizio chiuso il 31 dicembre 2000”188,
modifica i criteri di quantificazione dei fondi che le FOB sono obbligate a mettere a disposizione dei Csv e suscita notevoli proteste che culminano nella sospensione del provvedimento da parte del Tar Lazio e del Consiglio di Stato.
La vicenda189 è vessillo delle ingenti criticità sottostanti alla normativa, le quali
ne avevano comportato, durante il periodo di vigenza, modifiche o mutamenti di indirizzo. «La difforme tipologia dei servizi prodotti, l’ineguale diffusione dei centri nelle regioni, la varietà delle forme di gestione, la molteplicità degli assetti territoriali all’interno delle singole regioni, la prevalenza nella gestione delle associazioni più forti e meglio strutturate»190 erano i principali problemi che la dottrina segnalava.
All’approvazione della legge quadro sul volontariato del 1991 segue peraltro l'adozione da parte di tutte le Regioni e le Province autonome di una propria legge di attuazione191. In tema di Csv è possibile rintracciare leggi regionali che non se ne
187 Il finanziamento diretto, si sostiene nel report della Scuola Superiore Sant’anna, Organismi di controllo sui Csv , cit., p. 11, è escluso dal carattere tassativo dell’art. 4 del D.M. del 1997 (che indica i compiti dei Csv ) e dalla mancata individuazione, ai sensi dell’art. 5 l. n. 266/1991, tra le risorse di cui i Csv possono beneficiare.
188 L’atto è emanata in dato 9 aprile 2001
189 Per un’analisi approfondita, E. ROSSI, Fondazioni bancarie e Centri di servizio per il volontariato: una partita ancora aperta?, in Foro it., III/2006, pp. 297 ss.
190 D. REI, La gratuità del volontariato: culture, regole, pratiche, cit., p. 492 191 l. reg. Abruzzo, 12 agosto 1993, n. 37
l. reg. Basilicata, 12 gennaio 2000, n.1 l. prov. Bolzano, 1 luglio 1993, n.11 l. reg. Calabria, 19 aprile 1995, n.18 l. reg. Campania, 8 febbraio 1993, n. 9
l. reg. Emilia-Romagna, 2 settembre 1996, n.37 l. reg. Friuli Venezia-Giulia, 20 febbraio 1995, n.12 l. reg. Lazio, 28 giugno 1993, n.29
l. reg. Liguria, 28 maggio 1992, n.15 l. reg. Lombardia, 24 luglio 1993, n. 22 l. reg. Marche, 13 aprile 1995, n.48 l. reg. Molise, 27 gennaio 1995, n.3
76 occupano affatto o che se ne occupano limitatamente e distinguerle a contrario da leggi regionali che, diffondendosi nei contenuti sui Csv, finiscono per superare i limiti della loro competenza192. La disomogeneità che connota la normativa regionale
sul volontariato è stata figurativamente descritta come un «vestito di arlecchino»193
ed ha destato larga insoddisfazione tra i commentatori: «il timore è sempre quello che le differenziazioni ridondino in disparità di trattamento, non sempre ragionevoli, e quindi finiscano col favorire la creazione di volontariati “di serie A” e “di serie B” e, conseguentemente accrescano il preoccupante fenomeno della fuga del volontariato dalle “gabbie legislative”»194.
Nella prassi si è assistito al diffuso ricorso ad atti di soft law, strumento che ha consentito - e ancora oggi consente – una più agevole evoluzione del sistema normativo. In particolare i Co.Ge., nell’esercizio dei poteri di amministrazione dei fondi speciali regionali e dei poteri di gestione quanto a distribuzione territoriale, controllo e ripartizione delle risorse tra i Csv, hanno adottato provvedimenti e atti
l. reg. Piemonte, 29 agosto 1994, n. 38 l. reg. Puglia, 16 marzo 1994, n. 11 l. reg. Sardegna, 13 settembre 1993, n. 39 l. reg. Sicilia, 7 giugno 1994, n. 22 l. reg. Toscana, 26 aprile 1993, n.28 l. prov. Trento, 13 febbraio 1992, n. 8 l. reg. Umbria, 25 maggio 1994, n. 18 l. reg. Valle D’Aosta, 6 dicembre 1993, n.83 l. reg. Veneto, 30 agosto 1993, n. 40
192 L’art. 17 della legge della Regione Emilia Romagna impone, ad esempio, ai Co.Ge. una certa distribuzione dei fondi tra le varie attività che un Csv può svolgere. Inoltre, sempre a titolo di esemplificazione, la legge veneta prevede che “l’individuazione delle sedi [dei Csv ] deve comunque garantire la presenza di un centro di servizio per ciascun capoluogo di provincia, tenuto conto delle esigenze socio-territoriali e della presenza delle ODV nel territorio” (art. 14-ter). Entrambe le ipotesi vedono la regione esercitare una potestà legislativa non concessa ai sensi dell’art. 10, secondo comma, l. 266/1991.
193 A. CELOTTO, La legislazione regionale sul volontariato (trama e ordito di un «vestito di arlecchino»), in L. BRUSCUGLIA, E. ROSSI (cur.), Il volontariato a dieci anni dalla legge quadro, Giuffrè editore, Milano 2002, p. 102
194 A. CELOTTO, La legislazione regionale sul volontariato (trama e ordito di un «vestito di arlecchino»), cit., pp. 111-112
77 di indirizzo che notevolmente hanno inciso sulla configurazione dei Csv195. Di fatto
il potere conformativo è giunto ad imporre una preventiva approvazione dei regolamenti sul funzionamento dei Csv e ad una valutazione di merito prognostica quanto ai contenuti ed alle scelte di programmazione delle attività dei Csv, violando i limiti delle competenze stabilite per legge.
Le fonti sul Terzo settore si arricchiscono progressivamente di accordi stilati tra FOB e Csv, tra i rispettivi organismi di rappresentanza nazionale (ACRI e Csv- net) e tra gli altri attori del Terzo settore. Così Csv-net e la Consulta Nazionale dei Comitati di Gestione e Csv, hanno predisposto nel novembre 2007 le linee guida procedurali in merito alla gestione e all'utilizzo del Fondo speciale per il volontariato previsto dall'art. 15 legge 266/91, con validità sia per Csv-net che per la Consulta Co.Ge. Il 5 ottobre 2005 è pubblicato il Protocollo di intesa tra Acri, Forum permanente del terzo settore, Consulta nazionale del volontariato, Convol, Csv-net, Consulta nazionale Co.Ge per l’infrastrutturazione sociale del Sud e per un maggior sostegno al volontariato mediante i centri di servizio. Nel 2010, il 23 di giugno, Acri, Forum Terzo Settore, Consulta Nazionale del Volontariato presso il Forum Terzo Settore, ConVol, Consulta Nazionale dei Comitati di gestione e Csv-net raggiungono un nuovo accordo nazionale per fini di continuità di collaborazione e stabilità nella ripartizione delle risorse. Parimenti l’Agenzia del Terzo settore pubblica documenti, elabora linee guida ed atti di indirizzo196. Ad esempio nel 2009 sono state pubblicate
le Linee guida e schemi per la redazione dei bilanci di esercizio degli enti no profit, nel 2011 le
195 A. FICI, Forme giuridiche e modelli organizzativi dei Centri di servizio per il volontariato, Rapporto di ricerca Eurics-CSV net, Trento, marzo 2015, p. 17
196 Tutti gli atti adottati dall’Agenzia per il Terzo settore sono disponibili sul sito http://sitiarcheologici.lavoro.gov.it/AreaSociale/AgenziaTerzoSettore/
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Linee guida e schemi per la redazione del bilancio sociale delle organizzazioni non profit e le Linee guida per le buone prassi e la raccolta dei fondi nei casi di emergenza umanitaria.