II. La riforma del Terzo settore
II.2. La legge delega 6 maggio 2016, n 106
Il 22 agosto 2014 è presentato88 un disegno di legge (AC 2617) per il
conferimento di una delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell’impresa
86 L. BOZZI, Terzo settore: osservazioni a «prima lettura» su una riforma culturale prima che giuridica, in Contratto e impresa, 4/2017, p. 1267
87 Le linee guida individuate sono: a)ricostruire le fondamenta giuridiche, definire i confini e separare il grano dal loglio; b) valorizzare il principio di sussidiarietà verticale e orizzontale; c) far decollare davvero l’impresa sociale; d) assicurare una leva di giovani per la “difesa della Patria” accanto al servizio militare (c.d. servizio civile nazionale universale); e) dare stabilità e ampliare le forme di sostegno economico, pubblico e privato, degli enti del terzo settore. 88 Il disegno di legge è presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri Renzi e dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali Poletti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze Padoan.
42 sociale e per la disciplina del Servizio civile universale. Significative modifiche al testo proposto sono state apportate sia in sede di Camera dei Deputati che dal Senato della Repubblica.
La legge 6 giugno 2016, n. 106 (pubblicata in G.U. Serie Generale n.141 del 18 giugno 2016) delega il Governo ad adottare, entro dodici mesi dall’entrata in vigore della stessa, uno o più decreti legislativi in materia di riforma del Terzo settore (art. 1, comma 1), senza che dall’attuazione della delega possano derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica (art. 6)89. La legge consente al
Governo, qualora emergano evidenze attuative, di adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti entro dodici mesi dall’entrata in vigore di ciascuno e con la stessa procedura, principi e criteri direttivi fissati nella medesima (art. 7).
L'art. 1 della legge 6 giugno 2016, n.106 espone finalità ed oggetto della delega, costituendone il «cappello politico»90. Vi sono delineati tre assi di estensione della
riforma: riordino e revisione della legislazione speciale, modifica delle disposizioni codicistiche sugli enti morali e predisposizione di un Codice del Terzo settore. Il secondo comma dispone che il Governo proceda alla revisione della disciplina del titolo II del libro primo del Codice civile in materia di associazioni, fondazioni e altre istituzioni di carattere privato senza scopo di lucro, riconosciute come persone giuridiche o non riconosciute; al riordino e alla revisione organica della disciplina speciale e delle altre disposizioni vigenti relative agli enti del Terzo
89 Art. 6: «agli adempimenti previsti dai decreti legislativi adottati in attuazione della presente legge le amministrazioni competenti provvedono attraverso una diversa allocazione delle ordinarie risorse umane, finanziarie e strumentali, allo stato in dotazione alle medesime amministrazioni. In conformità all’art. 17, secondo comma, della legge 31 dicembre 2009, n.196, qualora uno o più decreti legislativi determinino nuovi o maggiori oneri che non trovino compensazione al proprio interno, i medesimi decreti legislativi sono emanati solo successivamente o contestualmente all‘entrata in vigore dei provvedimenti legislativi, ivi compresa la legge di stabilità, che stanzino le occorrenti risorse finanziarie».
43 settore di cui al comma 1, compresa la disciplina tributaria applicabile a tali enti, mediante la redazione di un apposito codice del Terzo settore, secondo i principi e i criteri direttivi di cui all'articolo 20, commi 3 e 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni; alla revisione della disciplina in materia di impresa sociale e della disciplina in materia di servizio civile nazionale.
La delega coinvolge materie di ingente complessità, di «straordinaria ampiezza»91 e con «forte interrelazione fra loro e con vasti settori dell’ordinamento
giuridico»92. La legge rientra nella species delle c.d. leggi delega miste poiché, affianco
ad articoli che regolano, secondo principi e criteri direttivi, l’attuazione della delega da parte del governo, sono presenti disposizioni immediatamente precettive, come la norma dedicata a vigilanza, monitoraggio e controllo (art. 7) e la norma istitutiva della Fondazione Italia Sociale (art. 10).
L'art. 2 della legge indica i principi e criteri direttivi generali al cui rispetto il Governo è tenuto nell’attuazione della delega:
a) riconoscere, favorire e garantire il più ampio esercizio del diritto di associazione e il valore delle formazioni sociali liberamente costituite, ove si svolge la personalità dei singoli, quale strumento di promozione e di attuazione dei principi di partecipazione democratica, solidarietà, sussidiarietà e pluralismo, ai sensi degli articoli 2, 3, 18 e 118 della Costituzione;
91 L. GORI, Il sistema delle fonti del diritto nel terzo settore, in Osservatorio sulle fonti, n.1/2018, disponibile su www.osservatoriosullefonti.it, p. 11
44 b) riconoscere e favorire l'iniziativa economica privata il cui svolgimento, secondo le finalità e nei limiti di cui alla presente legge, può concorrere ad elevare i livelli di tutela dei diritti civili e sociali;
c) assicurare, nel rispetto delle norme vigenti, l'autonomia statutaria degli enti, al fine di consentire il pieno conseguimento delle loro finalità e la tutela degli interessi coinvolti;
d) semplificare la normativa vigente, garantendone la coerenza giuridica, logica e sistematica.
Il testo della legge delega incide su ambiti normativi estremamente eterogenei, aventi quale nucleo gli enti ideali solidaristici, un complesso magmatico ed estremamente eterogeneo che è stato oggetto, come si è avuto modo di illustrare nel primo capitolo, di una stratificazione normativa che si intende ora ricondurre ad unità, perseguendosi un obiettivo indubbiamente ambizioso. In merito alla tecnica redazionale, la dottrina ha segnalato93 criticità che sono sintomo del timore con cui
il legislatore ha messo mano ad una legislazione premiale sul Terzo settore e che si riflettono sulle definizioni offerte: «emblematica la definizione di Terzo Settore come quel complesso di enti che perseguono finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale e che realizzano attività di interesse generale. Viene il dubbio che, dietro tanto sforzo definitorio, vi sia una non definizione»94. L’actio finium regundorum del
perimetro del Terzo settore, che su tale elemento definitorio poggia, rischia, a cascata, di produrre effetti pregiudizievoli quanto alla distinzione degli enti che possono dirsi entro i «confini affollati»95 del Ts e conseguentemente godere della
93 A. MAZZULLO, Il nuovo codice del terzo settore, cit., pp. 13-14. o anche L. BOZZI, Terzo settore: osservazioni a «prima lettura» su una riforma culturale prima che giuridica, cit., p. 1260, che parla di una definizione estremamente estesa «e per questo, a ben vedere, poco fruibile per individuare esattamente gli enti del terzo settore».
94 A. MAZZULLO, Il nuovo codice del terzo settore, cit. p. 13
45 legislazione premiale che lo assiste. La debolezza della tecnica normativa può ravvisarsi in disposizioni che sembrano conferire una delega in bianco al Governo, essendosi limitato il legislatore delegato ad indicare finalità da perseguire o problematiche a cui fornire risposta nei decreti di attuazione. L'indeterminatezza della delega è filtrata dalla previsione di forme di raccordo tra ministri competenti e con la Conferenza unificata96.
È stato osservato97, in merito alla tecnica di stesura della legge, come il
legislatore abbia sovrapposto, rendendoli intercambiabili, i concetti di attività e finalità dell’ente. Si istituisce dapprima una connessione tra il regime fiscale agevolato e le attività svolte dall’ente ai sensi dell’art.1 salvo poi, all’art. 9, mutuarle come finalità che l’ente è tenuto a perseguire ai fini dell’accesso al medesimo trattamento fiscale. Un reale qui pro quo indotto dalla discutibile qualità della normazione98.
L. Bozzi ha segnalato l’opportunità, mancata, di introdurre misure di incentivazione e agevolazione differenziate in base alla eterodestinazione o autodestinazione delle attività di interesse generale svolte dall’ente99.
96 Art. 1, comma 3: «I decreti legislativi di cui al comma 2, lettere a), b) e c), sono adottati su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentiti, per quanto di competenza, i Ministri interessati e, ove necessario in relazione alle singole materie oggetto della presente legge, previa intesa in sede di Conferenza unificata, a norma dell'articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Art. 1, comma 4: «I decreti legislativi di cui al comma 2, lettera d), sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, con il Ministro dell'interno, con il Ministro della difesa e con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata».
97 G. MAZZINI, La critica. Odv in un limbo fiscale. La lunga lista dei quesiti ancora senza risposta, in VDossier, 1/2016, p. 50
98 Così allude sempre Mazzini in G. MAZZINI, La critica. Odv in un limbo fiscale. La lunga lista dei quesiti ancora senza risposta, in VDossier, 1/2016, p. 48-50
99 In merito, le opinioni in dottrina non sono unanimi. La tesi sostenuta da Bozzi in Terzo settore: osservazioni a «prima lettura» su una riforma culturale prima che giuridica, cit., p. 1263 evoca il favor legislativo proprio delle cooperative a mutualità prevalente, le quali godono di un regime
46 L'art. 4, comma 1, lett. b) richiede l’individuazione delle «attività di interesse generale che caratterizzano gli enti del Terzo settore, il cui svolgimento […] costituisce requisito per l’accesso alle agevolazioni previste dalla normativa». La previsione ha sollevato alcune perplessità in dottrina, nonostante sia accompagnata da un meccanismo di aggiornamento periodico100. Le attività sono infatti selezionate
alla stregua di criteri che tengono conto delle finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale ma anche sulla base di un criterio oggettivo di riconducibilità nei settori già previsti dal decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460, e dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 155. Predetta esaustiva individuazione è stata ritenuta eccessiva «se semplicemente rivolta a “caratterizzare” gli enti del terzo settore, che dovrebbero invece contraddistinguersi per il loro essere “soggetti interni” alla società e dovrebbero quindi essere in grado di individuare la propria attività autonomamente, intercettando nuovi bisogni, nuove esigenze e fornendo nuove risposte prima degli “apparati pubblici” e senza “gli apparati pubblici”»101.
La sequenza temporale ai fini dell’adozione dei successivi decreti legislativi delineata nella legge è stata definita «inadeguata»102, in quanto comprimente lo spazio
riservato, nella fase parlamentare, al coordinamento tra i due del Parlamento e con gli altri soggetti consulenti103. L’art. 1 pone un termine finale (breve) per l’esercizio
privilegiato proprio in ragione della mutualità esterna che le connota e che le separa dalle altre cooperative.
100 La norma continua stabilendo che «al periodico aggiornamento delle attività di interesse generale si provvede con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da adottare su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, acquisito il parere delle commissioni parlamentari competenti».
101 L. BOZZI, Terzo settore: osservazioni a «prima lettura» su una riforma culturale prima che giuridica, cit., p. 1264
102 L. GORI, Il sistema delle fonti del diritto nel terzo settore, cit., p. 13
103 Art. 1, comma 5: «gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 1, corredati della relazione tecnica di cui all'articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, sono trasmessi al Senato della Repubblica e alla Camera dei deputati entro il quarantacinquesimo giorno antecedente il termine per l'esercizio della delega, perché su di essi siano espressi, entro trenta giorni dalla data di trasmissione, i pareri
47 della delega da parte del Governo di dodici mesi, decorrenti dall’entrata in vigore della legge, mentre «non è stata prevista alcuna clausola di scorrimento automatico del termine finale di delega, in caso di trasmissione tardiva degli schemi di decreto legislativo»104, ma, anzi, la dottrina ha segnalato come l’art. 1, quinto comma della
legge delega contempi «una sorta di pre-termine»105. Il medesimo articolo, ai sensi del
terzo comma, richiede che i decreti legislativi, salvo quello in materia di servizio civile universale, siano adottati su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanza, sentiti i ministri competenti e, ove necessario, previa intesa in sede di Conferenza unificata. In materia di servizio civile universale, il quarto comma prescrive che i decreti legislativi siano adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, con il Ministro dell'interno, con il Ministro della difesa e con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata.
Ad eccezione del decreto legislativo sul servizio civile universale, l’iter di attuazione della delega non è stato affatto lineare106. I decreti legislativi sono stati
adottati dal «Governo in via preliminare assai tardivamente rispetto alla scadenza stabilita dalla legge-delega, innescando una serie di procedimenti paralleli presso i
delle rispettive commissioni competenti per materia e per i profili finanziari. Decorso il termine previsto per l'espressione dei pareri, i decreti possono essere comunque adottati». 104 L. GORI, Termine finale e deleghe a “cavallo” fra le legislature: ancora sui problemi dell’attuazione delle leggi di delega. Il Caso della legge delega sul Terzo settore, in Forum di quaderni costituzionali. Rassegna, 14 agosto 2018, p. 1
105 Art. 1, comma 5: « Gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 1, corredati della relazione tecnica di cui all'articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, sono trasmessi al Senato della Repubblica e alla Camera dei deputati entro il quarantacinquesimo giorno antecedente il termine per l'esercizio della delega, perché' su di essi siano espressi, entro trenta giorni dalla data di trasmissione, i pareri delle rispettive commissioni competenti per materia e per i profili finanziari. Decorso il termine previsto per l'espressione dei pareri, i decreti possono essere comunque adottati». 106 Le vicende che hanno interessato l’attuazione della delega sono puntualmente descritte da L. GORI, Termine finale e deleghe a “cavallo” fra le legislature, cit.
48 diversi soggetti chiamati, a vario titolo e in varie forme, ad intervenire […] in tal modo, tuttavia, la sequenza procedurale non ha consentito che il Parlamento si potesse pienamente giovare del contributo degli altri, a causa della brevità del termine e della contemporaneità dei pareri. Addirittura, i pareri parlamentari sono stati resi, a marce forzate ed assai prima dei trenta giorni assicurati dalla legge di delega, sotto la minaccia della scadenza della delega principale»107. Inoltre il termine
conferito per gli interventi correttivi-integrativi «è coinciso col momento in cui tale attuazione avveniva»108.
Si sono verificati altresì fenomeni di “fuga” dalla legge delega: il settimo comma dell’art. 1 della legge n.106/2016 stabilisce forme e termini per interventi integrativi e correttivi dal Governo, ma questi ha novellato la disciplina omettendo di far ricorso alla procedura immaginata dal legislatore delegante. Modifiche espresse al Codice del Terzo settore e disposizioni di interpretazione autentica sono state introdotte con il diverso strumento della decretazione d’urgenza. Nel 2017 è infatti adottato il decreto-legge n.148, “Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili”, convertito con legge 4 dicembre 2017, n. 172. «Il tradimento “codicistico” si è consumato anche ad opera del legislatore ordinario allorché l’introduzione di nuove norme riferite, principalmente o tangenzialmente, al Terzo settore, non è avvenuto attraverso una novella al neonato Codice del Terzo settore, bensì attraverso interventi normativi sparsi»109.
107 L. GORI, Termine finale e deleghe a “cavallo” fra le legislature, cit., pp. 2-3 108 L. GORI, Termine finale e deleghe a “cavallo” fra le legislature, cit., p. 3 109 L. GORI, Il sistema delle fonti del diritto nel terzo settore, cit., p. 16
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