Per ovviare agli effetti negativi della debolezza contrattuale ed economica dei produttori agricoli sulla stabilità dei mercati agricoli e, dunque, sulla conseguente stabilità dell’offerta di prodotti, le scelte operate del legislatore europeo, sono state attuate, sostanzialmente, in due direzioni.
Da un lato si è prospettato un intervento più incisivo sul funzionamento del mercato competitivo, mediante l’introduzione di prezzi amministrati per i prodotti in grado di assicurare ai produttori agricoli, senza distinguere le diverse condizioni presenti tra questi ultimi, un adeguato reddito per la loro attività e, in definitiva, stimolarne con costanza il processo produttivo.
Dall’altro, è stato anche elaborato un modello regolativo dei mercati che, senza incidere direttamente sulla formazione dei prezzi delle commodities agricole di base, ha mirato a porre rimedio alle più evidenti distorsioni dovute alle asimmetrie presenti attraverso un meccanismo che potesse fungere da trattamento di favore per i produttori.
Mentre negli Stati Uniti, come visto, in deroga alla tradizionale disciplina antitrust, si è favorito il rafforzamento del potere contrattuale dei produttori agricoli nel permettere loro di associarsi e di adottare delle linee operative concordate in ordine ai rapporti con le controparti negoziali, ossia con le imprese di trasformazione e di distribuzione dei prodotti agroalimentari; nell’ esperienza europea, culturalmente orientata per ragioni storiche ad un più incisivo intervento pubblico in economia, per lungo tempo si è registrata l’ambigua coesistenza del primo e del secondo modello sopra citati, secondo le scelte di fondo contenute negli articoli originari del Trattato di Roma in materia di politica agricola e nei corrispondenti articoli del vigente Tfue. Questo punto si rivela fondamentale sia
26 per comprendere e per valutare le soluzioni di recente introdotte che per evidenziare la dialettica interna alle istituzioni europee nei rapporti tra Commissione e Parlamento europeo e tra le scelte legislative adottate e la valutazione da parte della Corte di Giustizia, con particolare riguardo al caso “Endives” che sarà specificamente affrontato nel terzo capitolo.
In tale sede basti ripercorrere l’iter che ha comportato il passaggio da una politica agricola europea c.d. “amministrata” ad una c.d. “di mercato”.
Nei primi decenni successivi al 1957 si è assistito ad un massiccio intervento finanziario diretto al sostegno dei prezzi agricoli al fine di promuovere e rilanciare la produzione agricola necessaria per la ripresa dello sviluppo complessivo delle economie nazionali messe in ginocchio dagli effetti del secondo conflitto mondiale.
La Pac è stata, così, incentrata su misure protezionistiche miranti al sostegno dei prezzi dei prodotti agricoli attraverso la progressiva predisposizione di molteplici pacchetti disciplinari, diversificati di comparto in comparto, che hanno dato origine ad un complesso sistema di governo dei singoli mercati agricoli vincolante per tutti i Paesi aderenti al Trattato66.
A partire dagli anni ottanta del secolo scorso, le tensioni crescenti nelle relazioni internazionali di mercato che avrebbero dato origine alla WTO, hanno innescato un progressivo cambiamento della Pac che ha gradualmente proceduto ad un abbandono delle misure di sostegno ai produttori consistente in un disaccoppiamento degli aiuti dai prezzi agricoli la cui determinazione è stata affidata in misura prevalente alle sole leggi del mercato67.
L’introduzione del reg. n. 1234 del 2007 ha segnato il punto di arrivo di un mutamento radicale dovuto sia a processi emersi all’interno della stessa esperienza europea, sia a mutamenti economico-politico-sociali di portata globale68.
66 Ci si riferisce alle diverse organizzazioni di mercato istituite per i singoli comparti
dell’agroalimentare.
67 Si parla a tal proposito di decoupling. 68
Il regolamento ha sostituito tutti i pacchetti disciplinari fissando le regole trasversalmente applicabili a tutti prodotti agricoli, con particolare riguardo alla loro commercializzazione e alla disciplina in materia di deroga all’applicazione della concorrenza nel settore agricolo, originariamente contenuta nel già richiamato reg. n. 26 del 1962 e nel successivo reg. n. 1184 del
27 Da una parte tale regolamento, nel sostituire alle singole organizzazioni di mercato, un’unica complessa organizzazione, ha segnato il punto di arrivo del processo avviatosi nei decenni precedenti consistente nel ridimensionare la portata disciplinare delle singole Ocm. Dall’altra parte, tuttavia, con riguardo all’abbandono di una politica economica di intervento sui prezzi, le istituzioni europee, in particolare la Commissione, non si sono rivelate all’altezza di decifrare adeguatamente la rilevanza del passaggio dal primato della politica economica a quella del diritto in funzione regolativa dei mercati agricoli alla luce delle loro specifiche caratteristiche.
L’orientamento si è sempre più consolidato69
ed è stato confermato anche dal successivo reg. n. 1308/2013, relativo alla Ocm unica70 che ha sostituito, in tale ambito, i precedenti.
Per molti decenni, i meccanismi di autotutela dei produttori agricoli legati, ad esempio, alla costituzione delle organizzazioni di produttori hanno svolto in Europa un ruolo marginale per la quasi totalità dei settori71, in quanto i regolamenti di base ai quali la Pac è stata affidata hanno assicurato ai produttori una diversa protezione in materia di prezzi agricoli.
Alla luce del primato che nei contenuti della Pac si assegnò al diretto intervento delle istituzioni europee sui prezzi dei prodotti agricoli, la stessa disciplina destinata a fissare in concreto la deroga del settore agricolo in ordine all’applicazione delle norme generali in materia di concorrenza sulla base della
2006. A questa semplificazione del quadro disciplinare ha fatto seguito lo smantellamento del complesso sistema di intervento sui prezzi vigente in precedenza.
69 Su tutti: la Sentenza Corte di giustizia del 9 settembre 2003, Milk Marque e National Farmers’ Union (C-137/00, EU:C:2003:429). Vedi anche sentenza Corte di giustizia del 19 settembre 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C-373/11, EU:C:2013:567), nella quale la Corte ha dichiarato che l’articolo 42 Tfue sancisce il principio dell’applicabilità delle regole di concorrenza europee nel settore agricolo e che il mantenimento di una effettiva concorrenza sui mercati dei prodotti agricoli fa parte degli obiettivi della politica agricola comune, pur ritenendo che, anche per quanto riguarda le regole del Tfue in materia di concorrenza, tale disposizione accordi agli obiettivi della politica agricola comune il primato su quelli della politica in materia di concorrenza.
70 L’art. 206 del reg. n. 1308/2013 al primo paragrafo sancisce: «Salvo diversa disposizione del
presente regolamento, e conformemente all'articolo 42 Tfue, gli articoli da 101 a 106 Tfue e le relative disposizioni di applicazione si applicano, fatti salvi gli articoli da 207 a 210 del presente regolamento, agli accordi, alle decisioni e alle pratiche di cui all'articolo 101, paragrafo 1, e all'articolo 102 Tfue che si riferiscono alla produzione o al commercio di prodotti agricoli».
28 riserva di cui all’art. 42 del Trattato di Roma ha avuto, nell’esperienza europea, un impatto meno incisivo di come era, invece, auspicabile72.
Il reg. n. 1234/2007 ha sostanzialmente lasciato inalterato il quadro regolativo della concorrenza in materia agroalimentare, funzionale al primato che le stesse istituzioni intendevano assegnarsi nel gestire la politica dei prezzi agricoli, nonostante il radicale abbandono del sistema di intervento sui prezzi agricoli a favore del funzionamento del libero mercato.
Per la Commissione, è risultato difficile configurare una Pac che non fosse anche una politica economica agricola, pur ribadendo, in molti documenti, la rilevanza delle organizzazioni dei produttori agricoli al fine di superare la frantumazione dell’offerta ed assicurare agli stessi produttori un adeguato counterbalancing power.
In materia di concorrenza, altresì, è risultato difficile disancorarsi dal riflesso condizionato legato all’applicazione meccanica dei paradigmi presenti nella disciplina generale di cui agli artt. 101 e ss. del Tfue.
Come si vedrà nel corso della trattazione tale orientamento è stato poi confermato nei successivi regolamenti sull’Ocm unica e nelle modifiche di medio tempore agli stessi.
Un ulteriore cambio di paradigma, infatti, è avvenuto con le disposizioni modificate dal reg. n. 2017/2393 che, apportando dei cambiamenti al reg. n. 1308/2013 ha, in parte, come si vedrà nel terzo capitolo, riconosciuto un primato della Pac sulle regole di concorrenza.
Il ritorno al rispetto delle regole del mercato da parte della Pac per via dell’abbandono della politica dei prezzi non può certo comportare la rinuncia all’obiettivo tuttora presente nell’art. 39 Tfue relativo alla stabilità dei mercati. Allo steso tempo non si può ignorare il persistente ed accresciuto squilibrio di potere che esiste tra i diversi operatori presenti nelle filiere agroalimentari a svantaggio dei singoli produttori. Infine, non si può contraddire, come si chiarirà
72 Sin dal reg. n. 26 del 1962, tale disciplina è stata successivamente confermata nel reg. n.
1184/2006 per poi essere riconfermata senza sostanziali modifiche nel reg. n. 1234 del 2007 e nel reg. n. 1308 del 2013. Ciò è avvenuto nonostante il mutamento radicale della Pac dovuto alla contrazione forte degli interventi sui prezzi dei prodotti a favore del libero funzionamento dei mercati agricoli. Se tale scelta aveva certamente senso in un’ottica protezionistica fondata sugli interventi diretti sui prezzi, è apparsa ingiustificata nel mutato contesto intervenuto.
29 nel prosieguo, il riconoscimento da tempo accolto nella legislazione europea circa il ruolo insostituibile che le organizzazioni dei produttori possono rivestire proprio nella razionalizzazione dell’offerta e nell’assicurare la stabilizzazione dei prezzi alla produzione.
1.7. Il produttore agricolo come soggetto vulnerabile: un pendolo che