Il passaggio da una politica agricola comune basata sull’interventismo ad un’economia di mercato397
, della quale si è più volte parlato nei precedenti capitoli, ha determinato, quale ulteriore ed inevitabile conseguenza, anche la maggior presenza di sprechi alimentari lungo la filiera.
In un sistema economico nel quale non sono più presenti misure di intervento sulla formazione dei prezzi, né sull’andamento delle produzioni agroalimentari, inevitabilmente anche la sostenibilità delle filiere produttive è lasciata al libero gioco del mercato.
Inoltre, la peculiarità del comparto agroalimentare, rispetto ad altri settori di mercato, contribuisce a sottolineare e a far comprendere maggiormente la problematica relativa agli sprechi e alle eccedenze di produzione in cui oggi, ancora più che nel primo periodo che ha caratterizzato la Pac, ci si imbatte398. Nella prima fase della politica agricola comune, incentrata su un sistema di governo della produzione agroalimentare al fine di tutelare il mercato europeo, la produzione di eccedenze si figurava inevitabile: le eccedenze, infatti, apparivano come un effetto delle regole di governo della Pac e, per tali ragioni, non era prevista una specifica disciplina al fine di limitarle o contenerle. Ci si riferisce anche agli anni immediatamente precedenti al Trattato di Roma del 1957, durante i quali si riscontrò la presenza di eccedenze produttive strutturali con riguardo ad alcuni comparti quali quello dello zucchero e quello lattiero-caseario.
All’indomani del Trattato di Roma l’incremento della produttività agricola, la stabilizzazione dei mercati e l’equo tenore di vita alla popolazione agricola sono stati gli obiettivi prioritari, sanciti all’art. 39 del Trattato stesso, che il legislatore europeo ha ritenuto di perseguire.
397
A.JANNARELLI, La nuova Food in security: una prima lettura sistematica op. cit., 2010, pag. 570.
398 In argomento: P. L
ATTANZI, Gli ostacoli di ordine giuridico alla riduzione dello spreco
alimentare, in Rivista di Diritto Agrario, 2014, fasc. 3, pag. 273 e ss.;ID. Le leggi "antispreco"
alimentare. Esperienze nazionali a confronto, in Studi in tema di economia circolare, Macerata,
174 I venti anni successivi all’instaurazione della Pac sono stati caratterizzati dal progresso tecnico e dagli interventi protezionistici che hanno determinato uno sviluppo smisurato di eccedenze agroalimentari, con l’effetto di accrescere il divario tra i prezzi politici ed i prezzi reali e di interfacciarsi su un mercato internazionale sul quale ci si confrontava con prezzi più bassi rispetto a quelli amministrati399.
Dalla metà degli anni ottanta del secolo scorso si è iniziato ad assistere alla trasformazione della politica agricola comune, auspicata dalla Commissione con il Libro Verde del 1985 sulle prospettive della politica agraria comune. In questo documento si faceva riferimento proprio alla problematica delle eccedenze produttive non ritenute più accettabili per il buon funzionamento del mercato comune. In sintesi, le istituzioni orientavano il sostegno all’agricoltura esclusivamente verso i produttori agricoli professionali, ovvero verso il sostegno all’efficienza delle strutture, al fine di ridimensionare il fenomeno delle produzioni eccedentarie. Quanto espresso nel Libro Verde del 1985 riveste un’importanza fondamentale, poiché, per la prima volta, è stata incentivata un’agricoltura compatibile alle ormai mutate esigenze ambientali. Si è avvertita, così, la necessità, che è poi aumentata progressivamente, di dedicare un’attenzione ad aspetti di natura sociale e ambientale, i quali hanno iniziato a rivestire una centralità sempre maggiore negli interventi legislativi susseguitisi a più livelli e in diversi ambiti.
Tale orientamento è stato mantenuto, infatti, anche con la presentazione dell’Agenda 2000 con la quale si è cercato di incentivare l’occupazione in agricoltura creando nuovi sbocchi per l’attività agricola primaria contenendo le produzioni eccedentarie400.
Con il reg. n. 1782/2003401 si è assistito all’abbandono definitivo degli interventi di settore in favore di un sistema incentrato sui pagamenti diretti ed è stato
399
Ne sono un esempio i rapporti con gli Stati Uniti a causa del sistema delle restituzioni alle esportazioni.
400 Si pensi agli incentivi per la produzione di materie prime rinnovabili destinate a scopi non
alimentari.
401
Regolamento (Ce) n. 1782/2003 del Consiglio del 29 settembre 2003 che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell'ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (Cee) n. 2019/93, (Ce) n. 1452/2001, (Ce) n. 1453/2001, (Ce) n. 1454/2001, (Ce) n. 1868/94, (Ce) n. 1251/1999,
175 consolidato dal regolamento relativo all’Ocm unica n. 1234/2007, disciplina sostituita dal reg. 1308/2013 che ha tenuto oltremodo conto delle eccedenze strutturali di alcuni settori produttivi, fino ad arrivare alle modifiche apportate dal reg. n. 2017/2393.
5.3.1 Dalle eccedenze produttive alla gestione dello spreco nell’ordinamento europeo: una breve analisi degli strumenti utilizzati nel tempo
L’evolversi della politica agricola comune ha visto alternarsi diversi strumenti di gestione delle eccedenze produttive402. Volendo suddividere tali strumenti in categorie, una prima distinzione che può essere effettuata è tra quelli applicati indistintamente a molteplici settori produttivi e quelli dedicati a singoli comparti. Tra gli istituti appartenenti al primo gruppo, e maggiormente utilizzati nel primo periodo della Pac, si possono far rientrare l’ammasso pubblico403, istituto di origine antichissime, e gli aiuti all’ammasso privato. La regolazione dell’ammasso nella disciplina europea, infatti, è servita quale mezzo per il funzionamento della politica dei prezzi al fine di tutelare la redditività dei produttori agricoli.
Sono riconducibili, invece, al secondo gruppo alcuni strumenti quali: il ritiro404, gli usi alternativi dei prodotti rispetto alla loro destinazione principale405 e i sistemi di controllo e limitazione della produzione406.
(Ce) n. 1254/1999, (Ce) n. 1673/2000, (Cee) n. 2358/71 e (Ce) n. 2529/2001 (in G.U.C.E. L. 270 del 21 ottobre 2003).
402 Non potendo in tale sede svolgere una disamina esaustiva, di seguito saranno brevemente
illustrati alcuni dei più rilevanti, rinviando a studi specifici di settore un’analisi più approfondita. Per una dettagliata ricostruzione storica: F. ALBISINNI, Profili di diritto europeo per l’impresa
agricola. Il regime di aiuto unico e le attività dei privati, Viterbo, 2005 ; Per una disamina
approfondita sul rapporto tra eccedenze di produzione e spreco alimentare: G.MACCIONI, Spreco
alimentare regole e limiti nella transizione verso modelli agroalimentari sostenibili, Torino, 2018.
403 L.C
OSTATO, Voce Ammasso, in Digesto IV, 1987, pag. 220 e ss.
404 Che è stato utilizzato principalmente nel settore ortofrutticolo al fine di sostenere i prezzi dei
prodotti. Tale mezzo consisteva nel ritiro dei prodotti ad opera di organismi di intervento che si impegnavano a distribuire la produzione ritirata al di fuori dei normali canali commerciali.
405 Ne costituiscono un esempio come ad esempio i premi per la denaturazione stabiliti dai
regolamenti: (Cee) n. 1403/69 della Commissione, del 18 luglio 1969, relativo alle modalità di applicazione delle disposizioni concernenti la denaturazione del frumento tenero e della segala da panificazione (in G.U.C.E. L. 180/3 del 22 luglio 1969) e (Cee) n. 2739/75 del Consiglio, del 29 ottobre 1975, relativo alle norme generali che regolano la denaturazione del frumento tenero e della segala da panificazione (in G.U.C.E. L. 281/51 del 1 novembre 1975).
406
Per alcuni settori produttivi sono stati introdotti nel corso degli anni dei sistemi di controllo e limitazione della produzione attraverso l’introduzione del sistema delle quote come accaduto per lo zucchero [regolamento (Cee) n. 1785/81 del Consiglio, del 30 giugno 1981, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero] e per il latte [regolamento (Cee)
176 A tali strumenti di gestione delle eccedenze produttive sinteticamente elencati, se ne sono affiancati altri, finalizzati al mantenimento del sistema dei prezzi e alla tutela dei redditi dei produttori, ai quali le istituzioni europee hanno fatto spesso ricorso per le esportazioni verso Paesi terzi407
La politica agricola comune del primo periodo, così come concepita nel Trattato di Roma del 1957, anche alla luce della veloce disamina dei mezzi utilizzati per il controllo delle eccedenze, appariva incentivare la produzione del settore agroalimentare sotto il profilo quantitativo e si caratterizzava, per tale motivo, per la presenza strutturale di un surplus produttivo che veniva però governato e controllato, a livello europeo, dal sistema dei prezzi amministrati.
Una volta disaccoppiato il regime degli aiuti rispetto alle quantità dei prodotti e procedendo, negli ultimi trenta anni, verso un evoluzione della Pac in cui gli interventi dall’alto sono sempre più diminuiti configurandosi spesso solo come aiuti mirati e di sostegno all’agricoltura per determinati settori in crisi, si è inevitabilmente assistito ad una diminuzione della sovrapproduzione strutturale408 ma non ad una corrispondente diminuzione delle eccedenze cicliche dovute alle variabili produttive e di mercato. Ciò perché le eccedenze sono il risultato della specificità del settore agroalimentare caratterizzato, come è noto, dall’anelasticità tra offerta e domanda.
La rigidità della domanda di prodotti e la variabilità dell’offerta agricola comportano, inevitabilmente, la creazione di eccedenze che, se non utilizzate in altro modo, vengono semplicemente smaltite incrementando così il fenomeno dello spreco alimentare.
La tematica dello spreco alimentare, tuttavia, nel primo periodo della Pac non rientrava tra le problematiche delle politiche europee in quanto, nell’ottica di un sistema di prezzi amministrati, il prodotto in eccedenza veniva semplicemente smaltito.
Oggigiorno invece, venendo meno il carattere amministrato della politica dei prezzi, la problematica dello spreco alimentare si pone in modo fondamentale così n. 804/68 del Consiglio, del 27 giugno 1968, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari].
407 Il riferimento è alla restituzione alle esportazioni e agli aiuti alimentari ai Paesi in via di
sviluppo.
177 come le modalità attraverso le quali il legislatore può decidere di diminuire lo spreco stesso.
Nel corso degli anni sono state adottate diverse tecniche di governo delle eccedenze produttive, in passato funzionali esclusivamente al funzionamento del mercato europeo.
Attualmente in un sistema di libero mercato strumenti di gestione delle eccedenze, quale ad esempio il ritiro dei prodotti dal mercato, si trasformano in misure marginali e che trovano spazio solo in presenza di una crisi quali mezzi di prevenzione e gestione della stessa.
Quanto detto sottolinea il fatto che il tema dello spreco alimentare assume oggi un ruolo decisivo proprio in virtù del mutato assetto degli interventi in materia di politica agricola e, di conseguenza, non stupisce la recente attenzione da parte delle istituzioni europee, in primis della Commissione, relativa a contrastare le pratiche che incentivano lo spreco rafforzata anche da una attenzione sociale e culturale sempre più sensibile al rispetto dell’alimento409
.
A tale quadro, si aggiunge l’intreccio inevitabile tra la politica agricola e la politica sociale che, ad esempio, si prospetta quando si parla di misure di distribuzione di derrate alimentari agli indigenti410.