«Il diritto svolge una funzione insostituibile perché al suo interno gestisce e governa il futuro. Non è la cristallizzazione del presente ma la proiezione del futuro attualizzato328». Queste parole, pronunciate dal professore Jannarelli durante il discorso di chiusura del Convegno annuale dell’Associazione italiana di diritto alimentare, avente ad oggetto l’innovazione nel diritto agroalimentare fra tecnologia e comparazione, racchiudono l’essenza del diritto e il ruolo che dovrebbe svolgere per affrontare le sfide del futuro.
Nel campo del diritto agroalimentare e relativamente ai temi che sono affrontati in questo studio, l’uso del condizionale, purtroppo, appare d’obbligo, in quanto non sempre, come si è potuto rilevare, il legislatore ha saputo usare lo strumento normativo nel modo più efficace da consentire una maggiore chiarezza ed effettività giuridica ad istituti, schemi e modelli utilizzati nella prassi dagli operatori del settore.
Se si concepisce l’innovazione329
non come un mero risultato ma come il procedimento continuo e costante che porta ad un determinato risultato, in un’ottica di diritto tale approccio conferisce una linea guida al compito del giurista: fornire risposte sia sulla base delle norme già presenti che attraverso la costruzione di nuove soluzioni giuridiche. Soluzioni e risposte che, come si è avuto modo di comprendere, possono scaturire anche dall’autonomia privata.
328 A.J
ANNARELLI, relazione conclusiva del Convegno annuale dell’AIDA-IFLA svoltosi a Trento il 9 e il 10 Novembre 2018.
329 Sul concetto di innovazione giuridica G. P
ASCUZZI, The creativity of agri-food lawyers, in
Innovation in Agri-Food law between Technology and Comparison, Atti del Convegno AIDA di
140 L'innovazione sarà un aspetto chiave nel nuovo periodo di programmazione della Pac post 2020, ma non può essere intesa solo come quella tecnologica, ossia, non dovrebbe avvenire solo attraverso le misure che spronino ad adottare innovazioni nelle aziende o nelle filiere integrate di produzione, ma anche attraverso una migliore organizzazione e rimodulazione della politica agricola prendendo in considerazione anche i mutamenti di tipo sociale e apportando cambiamenti giuridici che possano aiutare a leggere in modo adeguato la complessa realtà del comparto agroalimentare.
In altri termini, è auspicabile un’innovazione dell’impianto dei metodi di finanziamento, delle politiche, nonché, inevitabilmente, un conseguente adeguamento del contesto normativo.
È auspicabile, come si è già detto un cambio radicale di paradigma che ponga l’attenzione sulle peculiarità del mercato e della filiera agroalimentare che si concentri sulle storture e sulle carenze endemiche e strutturali che non possono essere risolte solo con l’ausilio del formalismo contrattuale ma consentendo ai vari strumenti messi a disposizione di agire concretamente adattandoli e scegliendo quelli più adeguati ai singoli e differenti contesti territoriali.
Il rafforzamento del coordinamento dell'offerta dei prodotti, l'organizzazione dei produttori e il loro potere contrattuale all'interno della filiera sono aspetti che dovrebbero essere ancora maggiormente esplorati nelle nuove programmazioni e che dovrebbero costituire la guida per operare le scelte future. L’Omnibus e la sentenza della Corte di giustizia nella causa Endives hanno gettato solo le basi per un cammino da percorrere ancora lungo e tortuoso anche a causa dei dubbi interpretativi scaturiti che, inevitabilmente, contribuiscono ad alimentare le incertezze applicative.
A partire dal gennaio 2021, gli Stati membri dovranno notificare all'Ue i dati sui prezzi intermedi nella catena di approvvigionamento alimentare, quelli cioè relativi alle fasi della trasformazione alimentare e della vendita al dettaglio. Ciò è quanto previsto dal reg. 2019/1746 330 che consentirà un monitoraggio sulla
330
Regolamento di esecuzione (Ue) 2019/1746 della Commissione del 1 ottobre 2019 che modifica il regolamento di esecuzione (Ue) 2017/1185 recante modalità di applicazione dei regolamenti (Ue) n. 1307/2013 e (Ue) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le notifiche alla Commissione di informazioni e documenti (in G.U.U.E. L. 268/6
141 formazione dei prezzi fornendo, ad avviso di chi scrive, proprio tramite l’informazione una maggiore tutela per il consumatore, ma soprattutto un maggior potere alla parte debole delle relazioni lungo la filiera331.
Questa premessa appare fondamentale perché la varietà che contraddistingue il settore agroalimentare, intesa sia come varietà dei sistemi agricoli che come varietà dei soggetti e degli interessi, a volte contrastanti, che lo compongono, rappresenta oggigiorno una sfida ancora più ardua non solo per il policy maker, al quale si chiede un concreto supporto per apportare i dovuti cambiamenti nelle varie programmazioni della politica agricola, ma anche per il giurista il quale si ritrova a dover interpretare e coordinare disposizioni emanate a diversi livelli legislativi per tematiche che richiedono l’attenzione ai molteplici interessi in gioco predetti. Si richiede oggi, ancora più che in passato, una rinnovata capacità di tenere conto dei bisogni, delle tutele e delle aspirazioni di tutti gli attori dello spazio rurale, agricolo e agroalimentare: produttori, consumatori, istituzioni e territori. Ciò sia sul piano internazionale che su quello europeo e nazionale fino ad arrivare a quello locale delle Regioni e delle Provincie.
Infatti, la Pac attuale, purtroppo, non valorizza sempre in modo adeguato le diversità territoriali facendo essenzialmente riferimento ad un solo modello di agricoltura: quella di tipo imprenditoriale e industriale orientata al mercato.
Tuttavia, anche se attraverso questa tipologia di agricoltura si gestisce la maggior parte di spazio agricolo, si genera la fetta più grande dell’output dei prodotti e si contribuisce a garantire la sicurezza degli approvvigionamenti nella filiera, essa non rappresenta l’unico modello vigente. Esistono, infatti altre tipologie di agricoltura che su piccola scala si possono configurare valide alternative a quello del 22 ottobre 2019). Tale regolamento è entrato in vigore il 29 ottobre 2019 e si applicherà dal 1 gennaio 2021.
331
Negli ultimi anni, come più volte ribadito, l’andamento dei prezzi al consumo dei prodotti agroalimentari ha suscitato notevoli preoccupazioni, per la concomitanza di fattori negativi di natura internazionale e nazionale. Sul piano internazionale, l’aumento dei prezzi dei prodotti alimentari è connesso alla forte crescita della domanda proveniente dai Paesi emergenti ed alla tendenziale riduzione dei raccolti, dipendente sia dai negativi andamenti climatici, sia dalla maggiore utilizzazione di aree agricole per produzioni bio-energetiche. Sul piano interno incide negativamente la struttura estremamente lunga della catena di approvvigionamento. Il problema della formazione dei prezzi lungo le filiere agroalimentari, e della necessità di rendere pubblici eventuali fenomeni speculativi, in modo da consentire sia al consumatore di orientarsi verso acquisti che premino comportamenti virtuosi, sia ai produttori per non rimanere all’oscuro, come spesso accade delle peculiari dinamiche di filiera, è un aspetto che dovrebbe essere approfondito dal legislatore sia a livello europeo che nazionale.
142 più diffuso. Si pensi all’agricoltura sociale, a quella urbana, alle varie forme di integrazione tra produttori e consumatori, quali i GAS o quelle a sostegno delle economie rurali, alla filiera corta.
Quello che ci si auspica dalle prossime programmazioni è una maggiore attenzione alle altre forme di produzione agricola che si possano meglio adattare alle differenti aree con maggiore attenzione alle zone svantaggiate, alle aree interne e marginali. Ciò potrebbe contribuire non solo a raggiungere gli obiettivi che l’art. 39 Tfue riconosce alla Pac ma soprattutto sarebbe in linea con quanto affermato dal secondo paragrafo dello stesso articolo, la cui importanza strategica a volte viene oscurata rispetto al contenuto della prima parte della disposizione. Infatti, nell’elaborazione della Pac, stabilisce la norma, si deve tener presente il carattere particolare dell’attività agricola che deriva dalla struttura sociale dell’agricoltura e dalle disparità strutturali, oltre che naturali, tra le diverse regioni agricole. Il solo modello di agricoltura imprenditoriale su larga scala, da solo, non è in grado di rappresentare le altre forme di produzione agricola e di adattarsi in modo corretto a tutte le regioni agricole.
La Pac è oggi composta da numerosi obiettivi e strumenti, il raggiungimento e l’uso dei quali non rende sempre chiara la corrispondenza tra gli impatti e gli scenari attesi e i reali effetti delle politiche sui beneficiari o sulle risorse finanziarie erogate. Come si è evidenziato nel corso dello studio svolto, spesso esistono problemi di sovrapposizione tra strumenti diversi332 e di conflitti tra strumenti e obiettivi che a loro volta creano criticità in ordine alla loro efficacia ed efficienza. Le ragioni di una struttura così complessa possono essere individuate nelle pressioni esercitate dagli Stati membri, dai portatori di interesse e dalla Commissione stessa, ciascuno dei quali persegue specifici obiettivi. Tutto questo si traduce nell'uso di interventi multi-obiettivo (come nel caso del sostegno al reddito vincolato alla riduzione dell'impatto ambientale) che non sempre funzionano correttamente.
La capacità dei produttori di pianificare gli investimenti è messa a dura prova dalla sempre più presente variabilità dei redditi e dall’effetto della volatilità dei prezzi sul mercato. Le misure ideate per le zone svantaggiate sono rimaste in larga
332 Si pensi, ad esempio, su tutti alla direttiva sulle pratiche commerciali sleali che si sovrappone
143 parte inattuate333 anche a causa di un insufficiente coordinamento con le misure del secondo pilastro della politica agricola comune. Le piccole aziende risultano essere fortemente discriminate rispetto a quelle grandi ed intensive. Tutto ciò si ripercuote necessariamente e, altrettanto necessariamente, si connette alla contrattualizzazione lungo la filiera.
L’auspicio è che nelle prossime programmazioni della Pac si possa tener conto effettivamente dei differenti obiettivi perseguiti dall’Unione e dagli Stati membri attuando un coordinamento migliore tra le politiche strettamente collegate ad essa. Come quelle riguardanti la salute, la sana alimentazione, l’ambiente, le politiche sociali concernenti la situazione dei migranti in agricoltura, ad esempio, o quella dei giovani che fanno il primo ingresso nel mercato del lavoro agricolo. Temi di cui, in parte, si tratterà nell’ultimo capitolo. Mercato unico, sostenibilità e coesione possono essere i tre cardini attorno ai quali costruire una Pac più solida e pronta alle sfide del futuro e che non nasca già obsoleta e inadeguata.
Oltre a questo coordinamento è poi necessario quello tra la Pac e le politiche e strategie nazionali affinché si possa perseguire un livello di benessere degli agricoltori dignitoso, obiettivo, purtroppo, che ancora siamo lontani dal raggiungere.
Solo in questo modo, e tenendo in dovuto conto fattori quali la variabilità dei prezzi ma anche i rischi ambientali o sociali che non possono essere adeguatamente affrontati a livello nazionale o tantomeno regionale o individuale, è possibile costituire una base comune per far fronte alle politiche e alle scelte commerciali, di mercato e sociali dell’intero comparto agroalimentare.
Preservare le differenze tra i modelli agricoli diventa fondamentale altresì come attuare delle misure per stabilizzare i redditi agricoli dei produttori integrati a diverso livello nella filiera lunga per la grande distribuzione.
In un momento storico in cui si necessita di un essenziale riassetto dell’Unione che riequilibri il rapporto tra l’Unione stessa e gli Stati membri, anche ridefinendo in base al principio di sussidiarietà le competenze, si auspica una eguale riflessione sulla Pac alla luce del ruolo strategico, del peso economico che riveste
144 nel bilancio europeo e dell’importanza storica che questa politica settoriale ha rivestito sin dalla nascita della Comunità europea334.
Tentare di ripartire dall’attuale programmazione, come sempre accaduto in passato, in vista anche per le sfide future che il settore agroalimentare si troverà ad affrontare nei prossimi decenni, potrebbe rilevarsi una scelta fallimentare. Provvedere ad aggiustamenti e ritocchi non appare più sufficiente in quanto non si fa altro che far ereditare al periodo di programmazione successivo le carenze avvertite nel precedente senza la possibilità di affrontarle in modo adeguato. Questo ad esempio è accaduto con riguardo allo strumento dei pagamenti diretti. Quando è stata abbandonata la politica di sostegno dei prezzi sono stati adottati i pagamenti diretti quali misure di tipo distributivo. La loro collocazione è rimasta però nell’ambito delle competenze dell’Ue e anche se questa decisione era giustificata in un’ottica di tutela della concorrenza, fino a quando l’intervento pubblico è consistito in un intervento a sostegno dei prezzi agricoli; oggigiorno, a seguito del mutato quadro, potrebbe apparire una scelta non più corrispondente ai cambiamenti avvenuti. Lo stesso discorso può essere applicato per le stesse ragioni all’impossibilita delle organizzazioni dei produttori e delle loro associazioni di poter porre in essere accordi aventi ad oggetto i prezzi. Questo tabù se risulta in parte superato dall’Omnibus e dalla sentenza Indivia andrebbe ulteriormente chiarito nelle prossime programmazioni al fine di dare maggiore valenza pratica agli strumenti che possono effettivamente servire ai produttori per raggiungere gli obiettivi e i risultati sanciti a livello europeo e che hanno sostituito i modelli di intervento diretto dell’Unione.
L’intervento europeo va proporzionato e reso complementare con quello degli Stati membri e delle loro Regioni nel quadro di una governance multilivello non ancora perfezionatasi.
Jacques Delors paragonava l’Europa a una bicicletta che se non si muove cade. Questo concetto potrebbe essere esteso benissimo alla politica agricola comune che, se negli anni sessanta ottanta del secolo scorso è stata una delle politiche attuata nel modo migliore, se non rinnovata adeguatamente, potrebbe contribuire a
334 In argomento: F. S
OTTE, Riflessioni della Pac nel futuro dell’UE, in Agriregionieuropa, editoriale n. 56, 2019.
145 far infrangere il sogno europeo contro lo scoglio, che può sembrare sempre più vicino, ossia quello di una rinazionalizzazione della Pac.
146
C
APITOLO QUARTOGli organismi interprofessionali nell’esperienza
italiana e francese
SOMMARIO: 4.1. Verso una trasformazione del ruolo delle organizzazioni di produttori ed una maggiore attenzione alle Oi? 4.2. Le origini dell’interprofessione francese 4.2.1. Le Oi riconosciute nell’ordinamento giuridico francese 4.2.2 L’organizzazione interprofessionale francese nel settore dell’allevamento 4.3. Le Oi riconosciute nell’ordinamento giuridico italiano: alcuni esempi 4.3.1. L’Oi del pomodoro da industria italiano 4.4. Le prospettive future per l’interprofessione .
4.1. Verso una trasformazione del ruolo delle organizzazioni di produttori ed una maggiore attenzione alle Oi?
Dopo la politica dei prezzi amministrati che ha contribuito ad aiutare le imprese deboli del settore agroalimentare attraverso un intervento pubblico, un ruolo sempre più incisivo hanno ricoperto nel tempo le tecniche di autoregolamentazione. In alcuni comparti, quali quello ortofrutticolo, hanno assunto importanza fondamentale i prezzi fissati dalle organizzazioni dei produttori. In altri settori gli strumenti sono stati, invece, per ragioni normative di cui si è discorso335, meno incisivi.
Ciò che accomuna però i diversi interventi legislativi che a più livelli sono stati adottati in questi ultimi anni è sicuramente la consapevolezza della necessità di adottare regole specifiche per il mercato agricolo e agroalimentare. Emerge con chiarezza la volontà di allontanarsi dalle scelte orientate al solo mercato, che hanno caratterizzato la Pac dei primi anni del secolo, e di voler valorizzare il ruolo dei produttori agricoli e delle loro organizzazioni, anche se spesso i tentativi normativi non si sono dimostrati all’altezza degli obiettivi da raggiungere e delle aspettative degli operatori del settore.
L’abbandono dello strumento delle sovvenzioni da parte dell’Unione, una sempre maggiore concentrazione degli acquirenti dei prodotti agroalimentari, hanno reso necessario rafforzare il ruolo e le missioni dei produttori e delle loro organizzazioni lungo la filiera. Per ottenere ciò, a livello europeo, si è agito cercando di tutelare i produttori riscrivendo, da un lato, le norme riguardanti le Op e le Aop e, dall’altro, ideando una normativa contro le pratiche commerciali sleali
147 ad hoc per il settore agroalimentare che però solo il tempo potrà far capire come sarà attuata nei singoli ordinamenti nazionali.
La finalità, avvertita a livello europeo, come traspare anche dalla sentenza della Corte di Giustizia sul caso Endives, era quella di conferire più sicurezza giuridica agli operatori economici per quanto concerneva l’esclusione delle regole di concorrenza alla commercializzazione e alla produzione agricola. La logica perseguita dal legislatore è quella secondo la quale più i mercati sono trasparenti più sono efficienti. Tuttavia, come dimostrato anche dalle singole legislazioni nazionali in tema di contratti di fornitura delle materie prime, la sola trasparenza relativa alla previsione scritta dei contenuti minimi del contratto non è sufficiente per garantire l’efficienza della filiera agroalimentare.
La dinamica di neutralizzazione della specificità agricola, acuita dalle leggi nazionali, come accaduto nell’ordinamento francese o italiano potrebbe essere ulteriormente amplificata dalla direttiva sulle pratiche commerciali sleali nella catena di approvvigionamento alimentare nel momento in cui saranno emanate le disposizioni attuative della stessa.
A tal riguardo, riveste un ruolo fondamentale anche il già menzionato e recentissimo intervento legislativo europeo volto a garantire una maggiore trasparenza informativa. Il riferimento è al regolamento di esecuzione (Ue) 2019/1746 della Commissione del primo ottobre 2019 sulle modalità di applicazione dei regolamenti (Ue) n. 1307/2013 e (Ue) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le notifiche alla Commissione di informazioni e documenti. Tale normativa è stata adottata alla luce di una dichiarazione congiunta del Consiglio e del Parlamento alla Commissione, successiva all’emanazione della dir. n. 2019/633, che esortava la Commissione stessa a migliorare la trasparenza del mercato agricolo e alimentare, includendo anche il miglioramento della raccolta dei dati statistici necessari per l’analisi dei meccanismi di formazione dei prezzi lungo l’intera filiera agricola e alimentare, al fine di meglio orientare le scelte degli operatori economici e delle pubbliche autorità, nonché di agevolare la comprensione degli sviluppi del mercato da parte degli operatori. Queste disposizioni possono costituire un passo in avanti notevole e sopperire alle mancanze degli interventi legislativi esaminati
148 se si parte dall’idea che l’informazione è essa stessa sinonimo di potere e la sua assenza, di conseguenza, è fonte di debolezza336.
Anche alla luce di questo recentissimo intervento che, per poter dimostrare la sua efficacia ha necessariamente bisogno di una solida base che permetta effettivamente lo scambio di informazioni tra tutti gli operatori della filiera, l’orientamento che sembra affiorare sia in alcuni ordinamenti nazionali337
che in base alle scelte che vengono operate a livello centrale europeo, principalmente sull’ input dalla Commissione338
europea, appare quello di conferire maggiore spazio e potere allo strumento dell’interprofessione.
A parere di chi scrive, anche alcuni interventi normativi emanati a livello nazionale contribuiscono ad alimentare l’attenzione che, a livello centrale europeo, si sta ponendo sugli organismi interprofessionali concepiti come una possibile strada percorribile per riequilibrare i rapporti di filiera.
Proprio in considerazione del fatto che le organizzazioni interprofessionali assumeranno molto probabilmente un ruolo ancora più importante nella nuova Pac 2021-2027, questo capitolo è stato dedicato ad una riflessione su tali strumenti all’interno degli ordinamenti francese e italiano, allo scopo di descrivere alcuni elementi di confronto e di comprenderne i fattori di successo e limitanti per il loro sviluppo futuro.
336 A tal proposito, risulta fondamentale quanto stabilito dal considerando 8 del regolamento, nel
quale si afferma che se da un lato l’Unione assicura attualmente un livello relativamente alto di informazione pubblica sui prezzi alla produzione e i prezzi al consumo provenienti dai servizi statistici degli Stati membri, dall’altro il pubblico dispone di pochissime informazioni sui prezzi all’interno della filiera agricola e alimentare. L’estensione della comunicazione dei prezzi dovrebbe colmare tali lacune informative, specialmente nel caso di filiere alimentari settoriali complesse. La possibilità di monitorare la trasmissione dei prezzi lungo l’intera filiera grazie all’estensione della raccolta e della diffusione dei dati dovrebbe consentire agli operatori di mercato di comprendere meglio la filiera migliorandone così il funzionamento globale e l’efficienza economica, in particolare per gli operatori più deboli che non hanno rapidamente accesso alle informazioni sui prezzi del settore privato.
337 È il caso della Francia con la Loi EGALIM.
338 Già durante il processo di stesura del reg. 1308/13 la Commissione europea ha incentivato lo
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