azioni ha indubbiamente il vantaggio, rispetto all’amministrazione nella sua forma tradizionale, di una maggiore flessibilità operativa, benché la Consip abbia dei vincoli tipici dell’amministrazione, quale ad esempio l’obbligo di fare gare europee al di sopra delle soglie previste. Naturalmente nella fase iniziale, la tecnologia informatica è stata utiliz-zata in maniera molto limitata, cioè per gestire gli ordini di acquisto e le convenzioni, perché non c’era ancora una piattaforma vera e propria di mercato elettronico.
L’obiettivo che in realtà il Ministero si poneva in questa riorganizzazio-ne degli acquisti era essenzialmente quello di ridurre la spesa, proprio perché tale Ministero ha tra le sue competenze essenziali quella del con-trollo della spesa pubblica e ha come problema principale quello di riuscire a chiudere la legge finanziaria e il bilancio riducendo il disavan-zo. Di fatto, tale progetto è riuscito e sta riuscendo a ridurre i costi uni-tari, ma finora non ha inciso, né poteva farlo, sulle quantità. Può succe-dere, e in alcuni casi è successo, che la riduzione dei costi unitari, e quin-di le maggiori risorse quin-disponibili da parte delle amministrazioni, si tra-ducano in un aumento della quantità, per cui si verifica un fenomeno abbastanza marcato e significativo: quando si arriva alla fine dell’anno si registra un aumento degli ordinativi d’acquisto. Come è noto, uno dei principi chiave della Pubblica Amministrazione è che non bisogna lasciare nemmeno un euro sul capitolo, si deve spendere tutto. In effet-ti, questo è uno dei grandi problemi che ancora si cerca di risolvere. Impatti forse ancora più significativi rispetto a quelli sulla spesa, si sono realizzati nell’ambito dell’organizzazione all’interno dell’amministrazio-ne. Ad esempio un elemento molto significativo è l’alto numero di sog-getti che non hanno l’obbligo di aderire alle convenzioni ma che tutta-via vi aderiscono. Probabilmente, aderiscono non solo e non tanto per la riduzione del costo che aderire alle convenzioni comporta, ma anche perché si ottiene una semplificazione organizzativa enorme, non si devono più fare gare, e quindi non c’è più il rischio di contenziosi lun-ghi e difficili, che normalmente accompagnano le gare della Pubblica Amministrazione. In pochi giorni si riesce ad acquisire il bene di cui si ha bisogno, senza dover attendere mesi. L’adesione comporta, quindi, una semplificazione enorme, con impatti molto importanti sulle orga-nizzazioni interne delle pubbliche amministrazioni, ma con impatti altrettanto importanti sulle imprese. Effettivamente questo progetto è uno dei pochi in cui, su iniziativa della P.A., si introducono tecnologie innovative che costringono anche il sistema delle imprese a innovare. Un ultimo effetto di questo sistema è la trasparenza che, con l’utilizzo più approfondito del commercio elettronico, sarà ulteriormente svilup-pata. D’altra parte, nell’ambito di questo progetto di innovazione ci sono anche aspetti problematici. Uno di questi, su cui si sta lavorando,
L’IMPATTO DELLE RIFORME AMMINISTRATIVE
è il rapporto tra autonomia delle amministrazioni e centralizzazione degli acquisti. In prima analisi può sembrare che questi due aspetti siano del tutto contraddittori. In realtà, non lo sono completamente, ma indubbiamente c’è ancora molto da lavorare per cercare di avere contemporaneamente il massimo di autonomia possibile di chi decide gli acquisti con i vantaggi che derivano dalla centralizzazione degli acquisti. È vero però, e va sottolineato, che, in termini di autonomia, le decisioni di acquisto restano interamente nelle mani delle amministra-zioni, anche se poi sono vincolate sul fornitore. Infatti, sono le ammi-nistrazioni a decidere se, quando e come acquisire beni e servizi, anche se il fornitore è fissato a livello centralizzato. Probabilmente questo problema troverà una parziale soluzione con l’introduzione di strumen-ti elettronici più sviluppastrumen-ti, come ad esempio il marketplace che consen-te di avere molta più flessibilità anche sul fornitore. Dunque anche da questo punto di vista, si andrà rafforzando l’autonomia delle singole amministrazioni.
Un altro problema è concentrare la domanda, perché questo significa lavorare su grandi quantità e ciò comporta che il fornitore deve essere anche esso un grande fornitore, capace di fornire le quantità notevol-mente elevate che domanda la Pubblica Amministrazione. Da ciò la problematica dell’impatto del progetto sulle piccole e medie imprese, ulteriore elemento di riflessione. Anche in questo caso, è utile l’introdu-zione di strumenti di commercio elettronico, perché rende più flessibi-le il sistema e, dunque, più faciflessibi-le la partecipazione anche di imprese medie o piccole.
Un terzo elemento è come agire sulla quantità limitando al massimo le imposizioni, per avere riflessi concreti sulla spesa pubblica complessiva e non soltanto sulla riduzione dei costi unitari. Il successo del progetto, sia pure un successo parziale, perché è un progetto in corso di evolu-zione, è indicato dal fatto che nella finanziaria del 2001 c’è stata un’ul-teriore espansione, un allargamento del progetto e un tentativo di coin-volgere anche le amministrazioni non statali, in particolare quelle regio-nali, gli enti territoriali in genere e l’università. La legge finanziaria del 2001 prevedeva la possibilità di mettere in piedi dei punti di acquisto aggregando insieme alcuni di questi soggetti nel settore sanitario o nel settore degli enti pubblici locali e nel settore universitario. Il lavoro svolto, in questo senso, ha portato risposte molto positive da parte di alcuni soggetti, in particolare l’università, ma ha anche messo in luce una grande difficoltà nel realizzare queste aggregazioni e nello svilup-pare il progetto.
Concludendo, si può notare che questo progetto presenta una caratte-ristica particolare, perché è nato da una norma di legge di carattere molto generale, che nulla diceva su come poi doveva essere realizzato,
67
dunque è un progetto che è andato avanti sperimentando delle soluzio-ni. Soltanto successivamente, mano a mano che queste soluzioni fun-zionavano realmente, si è provveduto ai necessari aggiustamenti nor-mativi, sia di norme primarie sia di norme secondarie.
Se si riuscisse a utilizzare questo stesso metodo in molti altri settori, forse la riforma della Pubblica Amministrazione italiana sarebbe meno lontana di quello che sembra essere in questo momento.
L’IMPATTO DELLE RIFORME AMMINISTRATIVE
69
La gestione degli acquisti pubblici
È utile iniziare con un raffronto tra il modello Consip, che può essere considerato uno strumento “macro”, di governo complessivo del siste-ma degli acquisti, e il modello global service, che rappresenta, invece, uno strumento “micro”, di gestione all’interno di una determinata realtà, uno strumento organizzativo che consente alle amministrazioni di avviare al proprio interno una riflessione su sé stesse e una razionaliz-zazione.
In breve, il global service è un contratto misto, perché si caratterizza per avere al suo interno prestazioni eterogenee: da un lato i lavori, dall’altro i servizi, compresi i servizi cosiddetti “a valore aggiunto” (ad esempio, i servizi innovativi come i sistemi di governo). Infatti, dagli assuntori (imprese) non si compra soltanto l’insieme delle prestazioni materiali (dalle pulizie al facchinaggio), ma si compra anche l’intelligence, ovvero quanto è necessario all’organizzazione dei servizi all’interno di un’am-ministrazione. Oltre al cosiddetto sistema di governo, si acquista anche il sistema informativo necessario alla gestione della commessa, che a sua volta alimenta sistemi informativi più complessi, ad esempio quelli richiesti per il controllo di gestione.
Si propongono a questo punto alcune riflessioni su quattro profili di particolare interesse:
1) la cultura dell’organizzazione;
2) un profilo organizzativo e procedurale; 3) il problema dei controlli;
4) il problema dei rapporti con il mercato e di adeguatezza del sistema delle imprese nel suo complesso.
Per quanto concerne il profilo della cultura dell’organizzazione, l’intro-duzione di uno strumento di global service all’interno di un’amministra-zione implica la necessità di costruire una “cabina di regia” per il coin-volgimento degli attori. Questo è fondamentale, perché il global service, proprio in quanto strumento di razionalizzazione, incide sulla cultura profonda dell’organizzazione.
Si pensi in tal senso alla reazione del sistema “storico” dei consegnata-ri all’interno di un’amministrazione pubblica verso l’introduzione di tale innovazione. Ciò richiede pertanto che chi progetta un sistema di que-sto tipo, o chi aderisce alle convenzioni Consip (si noti che Consip ha appena concluso convenzioni per sette lotti di global service su tutto il